TA78 · 1ère chambre — 22 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et deux mémoires enregistrés les 23 juin 2021, 17 avril 2023 et 13 juin 2023, la commune de Soisy-sur-Seine, représentée par Me Rougeot, demande au tribunal : 
 
A titre principal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté n° 423-2020-DDT-SHRU du 23 décembre 2020 par lequel le préfet de l’Essonne a constaté sa carence, ensemble la décision du 22 avril 2021 portant rejet de son recours gracieux ; 
 
2°) d’annuler l’arrêté n°77-2021-DDT-SHRU du 15 février 2021 par lequel le préfet de l’Essonne a fixé le montant du prélèvement pour l’année 2021, ensemble la décision implicite rejetant le recours gracieux réceptionné le 16 avril 2021 par les services préfectoraux ; 
 
A titre subsidiaire : 
 
3°) de réformer l’arrêté n°423-2020-DDT-SHRU du 23 décembre 2020 par lequel le préfet de l’Essonne a fixé le taux de majoration du prélèvement initial à 360% et fixer ce taux à 0 ou, à titre infiniment subsidiaire à 100% ; 
 
En tout état de cause : 
 
4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 6 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- l’arrêté contesté méconnaît les dispositions des articles L. 302-9-1 et L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation dès lors que les objectifs qui lui ont été assignés pour la période en cause n’étaient pas réalisables ; 
- il est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que les difficultés qu’elle a rencontrées n’ont pas été prises en compte et qu’elle a mis en œuvre tous les outils juridiques dont elle disposait pour atteindre ses objectifs ; 
- en lui imposant un nouvel objectif au cours de la période triennale, le préfet de l’Essonne a méconnu le principe de sécurité juridique ; 
- l’arrêté attaqué est entaché d’illégalité dès lors que le précédent arrêté de carence n°760-2017-DDT-SHRU du 19 décembre 2017 est lui-même illégal ; 
- il est illégal dès lors que le taux de majoration qu’il fixe excède le maximum fixé par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation ; 
- il méconnaît le principe d’égalité avec les autres communes dès lors que la loi « Solidarité et renouvellement urbain » n’est pas appliquée partout de la même façon sur le territoire national, que son taux de majoration aurait été plus bas si elle s’était située en région Provence-Alpes-Côte-d’Azur ; 
- la sanction est disproportionnée et elle est fondée à en demander la réformation ; 
-  l’instruction gouvernementale du 23 juin 2020, dont l’arrêté en litige fait application, est elle-même entachée d’illégalité faute de prévoir la possibilité d’un taux de majoration du prélèvement annuel à 0%. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 14 février 2023, le préfet de l’Essonne conclut au rejet de la requête en faisant valoir que les moyens invoqués par la commune de Soisy-sur-Seine ne sont pas fondés. 
 
Par une ordonnance du 14 juin 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 14 juillet 2023. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de la construction et de l’habitation ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.  
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Degorce ; 
- les conclusions de Mme Winkopp-Toch, rapporteure publique ; 
- et les observations de Me Rougeot, représentant la commune de Soisy-sur-Seine, de M. B..., maire de la commune et de M. A... pour la préfecture de l’Essonne. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Par arrêté n°423-2020-DDT-SHRU du 23 décembre 2020, le préfet de l’Essonne, après avoir constaté le non-respect par la commune de Soisy-sur-Seine de ses objectifs de réalisation de logements sociaux sur la période triennale 2017-2019 a, d’une part, prononcé la carence de cette commune au titre de l’article L. 302-9-1 du code de l’habitation et de la construction et, d’autre part, fixé à 360 % le taux de la majoration appliqué sur le montant du prélèvement par logement manquant pour une durée de trois ans à compter du 1er janvier 2021. La commune de Soisy-sur-Seine demande au tribunal, à titre principal, l’annulation de cet arrêté ainsi que de l’arrêté du 15 février 2021 fixant le montant du prélèvement sur ses ressources fiscales pour l’année 2021 et, à titre subsidiaire, de réformer le taux de majoration en le fixant à 0% ou à 100%. 
 
2. Aux termes de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation : « Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France (…) qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales ». Aux termes de l’article L. 302-7 du même code, dans sa version applicable au présent litige : « Il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l'article L. 302-5 (…) Ce prélèvement est fixé à 25 % du potentiel fiscal par habitant défini à l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales multipliés par la différence entre 25 % ou 20 % des résidences principales, selon que les communes relèvent des I ou II de l'article L. 302-5, et le nombre de logements sociaux existant dans la commune l'année précédente, comme il est dit à l'article L. 302-5, sans pouvoir excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice. » Aux termes de l’article L. 302-8 de ce code dans sa version applicable au présent litige : « I.- Pour atteindre le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l'article L. 302-5, le représentant de l'Etat dans le département notifie à la commune un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale (…) VII.- Pour les communes mentionnées au premier alinéa du I du présent article, l'objectif de réalisation pour la cinquième période triennale du nombre de logements sociaux ne peut être inférieur à 25% des logements sociaux à réaliser pour atteindre en 2025 le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l'article L. 302-5. (…) ». Aux termes de l’article L. 302-9-1 de ce même code, dans sa version applicable au litige : « (…) En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. (…) Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le taux de majoration du prélèvement ne peut être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l'objectif total de logements mentionné au I de l'article L. 302-8. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice (…) L'arrêté du représentant de l'Etat dans le département peut faire l'objet d'un recours de pleine juridiction. (…) ». Et aux termes de l’article L. 302-9-1-1 du même code, dans sa version alors applicable : « I.- Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. (…) II. (…) Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle peut recommander au ministre chargé du logement un aménagement des obligations prévues à l'article L. 302-8. ». 
  
3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’une commune n’a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, d’apprécier si, compte tenu de l’écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l’affirmative, s’il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l’article L. 302-9-1. 
 
4. Lorsqu’une commune demande l’annulation d’un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation dirigées contre l’arrêté du 23 décembre 2020 et la décision du 22 avril 2021 portant rejet de son recours gracieux : 
 
En ce qui concerne le constat de carence : 
 
5. Il résulte de l’instruction que, pour prononcer la carence de la commune de Soisy-sur-Seine, le préfet de l’Essonne s’est fondé sur la circonstance que cette dernière, tenue de réaliser 114 logements sociaux au titre de la période 2017-2019, ne fait état, dans son bilan triennal, que d’une réalisation globale d’un logement social, soit un taux de réalisation de 0,88 % seulement. 
 
6. En premier lieu, la commune de Soisy-sur-Seine soutient que l’arrêté contesté méconnaîtrait les dispositions des articles L. 302-9-1 et L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation dès lors que les objectifs qui lui ont été assignés pour la période en cause n’étaient pas réalisables, faute pour la commission nationale « solidarité et renouvellement urbain » d’avoir proposé d’aménager les obligations de réalisation de logements locatifs sociaux pour la période triennale en cause et faute pour le préfet d’avoir aménagé ces objectifs. Toutefois, outre que la commune ne conteste pas les modalités de fixation du nombre de logements à réaliser conformément aux dispositions des articles L. 302-5 et L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation, elle ne soutient ni même n’allègue avoir contesté les objectifs qui lui étaient fixés par le préfet. Par ailleurs, il ne résulte pas de l’instruction que la commission nationale prévue à l’article L. 302-9-1-1 du même code aurait constaté que la commune ne pouvait pas, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale. Enfin, il résulte des termes mêmes de l’arrêté attaqué que le préfet de l’Essonne a pris en considération les difficultés structurelles et conjoncturelles rencontrées par la commune de Soisy-sur-Seine et énoncées dans son courrier du 6 octobre 2020, telles que, notamment, les contraintes environnementales, la rareté du foncier, le coût élevé des terrains ainsi que le retard, l’échec de préemption ou le renoncement de certains propriétaires à la cession de leur terrain. Dans ces conditions, et alors qu’il résulte de l’article L. 302-9-1 précité que la décision de prononcer la carence de la commune est prise au regard de l’importance de l’écart entre les objectifs triennaux et la réalisation de logements sociaux, des difficultés rencontrées par la commune et des projets mis en œuvre, sans qu’il y ait lieu pour le préfet d’apprécier à nouveau la pertinence des objectifs fixés initialement, le premier moyen invoqué par la commune de Soisy-sur-Seine doit être écarté. 
 
7. En deuxième lieu, pour contester la carence prononcée par le préfet de l’Essonne, la commune de Soisy-sur-Seine fait état d’une série de difficultés de nature à justifier, selon elle, l’écart entre l’objectif qui lui était fixé et les réalisations concrètes dont elle peut se prévaloir. Elle insiste, tout d’abord, sur la rareté et le coût particulièrement élevé du foncier sur son territoire ainsi que sur les servitudes environnementales qui grèvent son territoire dans la mesure où elle doit respecter le plan de prévention du risque inondation et la zone de protection de la forêt de Sénart. Toutefois, elle ne justifie pas que ces contraintes, qui sont partagées par de nombreuses autres communes, l’impacteraient plus particulièrement et la mettraient, à elles seules, dans l’impossibilité de satisfaire à ses obligations en matière de logements locatifs sociaux. Elle rappelle, d’autre part, qu’elle a toujours mené une politique volontariste et qu’elle a d’ailleurs dépassé, à l’issue de la période triennale 2014-2016, l’objectif global de 227 logements locatifs sociaux par la construction de 276, cette seule circonstance, qui porte sur les périodes triennales antérieures, ne permet, à elle seule, d’empêcher le préfet de prononcer la carence pour la période triennale suivante dès lors que les logements locatifs sociaux sur son territoire n’ont pas encore atteint l’objectif de 25% des résidences principales. Elle fait état, par ailleurs, des quatre opérations immobilières qu’elle avait identifiées et qu’elle n’a pu réaliser. Toutefois, informé de ces difficultés dès le mois d’août 2018, le préfet de l’Essonne l’a rapidement exhortée à élargir le champ de ses explorations et à trouver, ou se saisir, d’outils tels que l’élaboration d’un contrat de mixité sociale avec l’Etat, la conclusion d’un partenariat avec l’établissement public foncier d’Ile-de-France sur la mobilisation du foncier et la mobilisation du parc privé à travers un conventionnement social ou très social par l’Agence nationale de l’habitat, outils dont il ne résulte pas de l’instruction que la commune de Soisy-sur-Seine se serait emparé au cours de la période triennale en litige pour mener une politique foncière ambitieuse en faveur des logements locatifs sociaux, ce que révèle d’ailleurs le fait qu’elle n’a atteint pas même 1% de ses objectifs quantitatifs. Il en résulte que la commune de Soisy-sur-Seine n’est pas fondée à soutenir que le préfet de l’Essonne aurait entaché son arrêté d’une erreur d’appréciation en prononçant sa carence en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitat.  
 
8. En troisième lieu, il résulte de l’instruction que la commune de Soisy-sur-Seine a été informée, par courrier du 21 février 2017, au début de la période triennale 2017-2019, des objectifs qui lui étaient assignés, fixés à au moins 114 logements locatifs sociaux. Si elle soutient que son objectif initial était de 50 logements locatifs sociaux en début de période triennale, elle ne l’établit pas. Par suite, le moyen tiré de ce que ses objectifs auraient été réévalués à la hausse au cours de la période triennale, en méconnaissance du principe de sécurité juridique, manque en fait et ne peut qu’être écarté. 
 
9. En quatrième et dernier lieu, l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. En l’espèce, l’arrêté attaqué du 23 décembre 2020 n’a pas été pris pour l’application de l’arrêté de carence précédent du 19 décembre 2017 qui n’en constitue pas plus le fondement. Par suite, la commune de Soisy-sur-Seine ne saurait utilement, pour demander l’annulation de la décision du 23 décembre 2020, exciper de l’illégalité de la décision du 19 décembre 2017. 
 
10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation dirigées contre l’arrêté du 23 décembre 2020 et la décision du 22 avril 2021 portant rejet du recours gracieux de la commune, en tant qu’ils prononcent la carence de la commune sur le fondement de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, doivent être rejetées.  
 
En ce qui concerne le taux de majoration : 
 
11. En premier lieu, il résulte de l’instruction que le taux de majoration fixé à 360% sur trois ans dans l’arrêté de carence a été ramené à 230% pour l’année 2021 et à 225% pour l’année 2022, le plafond de 5% des dépenses réelles de fonctionnement ayant été atteint. Par suite, la commune de Soisy-sur-Seine n’est pas fondée à soutenir que le taux de majoration fixé par le préfet excède le maximum prévu par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitat.  
 
12. En deuxième lieu, la commune de Soisy-sur-Seine, se fondant sur le rapport de synthèse établi le 2 décembre 2020 par le comité régional de l’hébergement et de l’habitat de la région Provence-Alpes-Côte-d’Azur, soutient que les préfets de cette région ont une interprétation différente de l’article L. 302-9-7 du code de la construction et de l’habitation de celle retenue par le préfet de l’Essonne dès lors que, si la méthode dite « de scoring » utilisée par les préfets de cette région pour déterminer le niveau des sanctions à appliquer aux communes carencées avait été utilisée à son égard, elle n’aurait pas fait l’objet d’un taux de majoration aussi élevé que celui qui lui a été infligé. Toutefois, il ne résulte pas de l’instruction ni que la méthode utilisée par le préfet de l’Essonne serait entachée d’une erreur d’appréciation sur sa pertinence, ni que le contexte social et urbain des communes de la région Provence-Alpes-Côte-d’Azur serait comparable à celui du département de l’Essonne. Ainsi, la circonstance, à la supposer d’ailleurs établie, que les préfets des départements situés en région Provence-Alpes-Côte-d’Azur auraient utilisé une telle méthode ne révèle aucune méconnaissance du principe d’égalité entre les communes soumises au contrôle du préfet de l’Essonne, ni même avec les communes de la région Provence-Alpes-Côte-d’Azur.  Dès lors le moyen tiré de ce que l’article L. 302-9-7 ne fait pas l’objet d’une pratique uniforme sur l’ensemble du territoire ne peut qu’être écarté. 
 
13. En troisième lieu, il ne résulte pas de l’instruction que le préfet aurait fait application de l’instruction gouvernementale du 23 juin 2020 pour fixer le taux de majoration de son prélèvement à 360%. Par suite, cette dernière n’est pas fondée à exciper l’illégalité de ce texte. Le moyen tiré de l’illégalité de cette instruction gouvernementale est donc inopérant et doit être écarté.  
 
14. En quatrième lieu, pour contester le taux appliqué, la commune de Soisy-sur-Seine se borne à rappeler les difficultés déjà examinées, sans démontrer en quoi la pénalité appliquée présenterait un caractère excessif. Au regard du taux extrêmement faible de réalisation sur la période, de moins d’1% et de l’insuffisante mobilisation des outils permettant de se rapprocher de l’objectif, le moyen tiré du caractère disproportionné du taux de majoration appliqué doit être écarté. 
 
15. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation dirigées contre l’arrêté du 23 décembre 2020 et la décision du 22 avril 2021 portant rejet du recours gracieux de la commune, en tant qu’ils fixent le taux de majoration des prélèvements ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions tendant à la réformation de ce taux de majoration, doivent être rejetées.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation dirigées contre l’arrêté du 15 février 2021 et la décision implicite du 17 juin 2021 portant rejet de son recours gracieux : 
 
16. L’arrêté du 15 février 2021 par lequel le préfet de l’Essonne a fixé le montant du prélèvement pour l’année 2021 ayant été pris en application de l’arrêté de carence du 23 décembre 2020, il y a lieu de rejeter les conclusions tendant à l’annulation de cet arrêté et de la décision implicite rejetant le recours gracieux de la commune, par voie de conséquence du rejet des conclusions tendant à l’annulation de l’arrêté de carence du 23 décembre 2020. 
 
Sur les frais d’instance : 
 
17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de l’Etat, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Soisy-sur-Seine réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de la commune de Soisy-sur-Seine est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Soisy-sur-Seine et au préfet de l’Essonne. 
 
Délibéré après l’audience du 8 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
- Mme Sauvageot, présidente, 
- Mme Lutz, première conseillère, 
- Mme Degorce, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 janvier 2024. 
 
 
La rapporteure, 
Signé 
Ch. Degorce 
La présidente, 
Signé 
J. Sauvageot 
 
 
La greffière, 
 
Signé 
 
C. Delannoy 
 
La République mande et ordonne au préfet de l’Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.