TA31 · 3ème Chambre — 22 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 12 septembre 2021 et le 17 mai 2022, et des mémoires non communiqués des 16 juin 2022, 19 août 2022, 16 juin 2023 et 26 février 2024, M. C B demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 10 août 2021 par lequel le maire de la commune de Bellefont-La Rauze a refusé de lui délivrer le permis de construire modificatif demandé le 16 juin 2021. 
 Il soutient que : 
 - le projet est situé en zone urbanisée de la commune, desservie par les réseaux, avec des constructions à moins de 30 m ; 
 - la condition de l'ampleur non limitée de l'extension, évaluée à plus 54 %, est ajoutée par la préfète à la loi et ne ressort pas de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme ;  
 - seule la surface de plancher est augmentée, sans incidence sur l'emprise au sol, puisque le permis de construire modificatif ne porte sur la transformation du vide sanitaire en sous-sol ; 
 - il avait obtenu en 2018 un certificat d'urbanisme opérationnel positif pour son projet de réalisation de chambre d'hôtes ;  
 - l'arrêté est entaché de détournement de pouvoir.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 22 avril 2022 et  le 21 juillet 2022, la commune de Bellefont-La Rauze, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge du requérant en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative   
 Elle soutient que : 
 - le projet pouvait être refusé au motif qu'en prévoyant une augmentation de la surface de la construction initiale de 100 %, il ne s'agissait pas d'une extension dès lors qu'il y a remise en cause de la conception générale du projet et qu'un nouveau permis de construire aurait dû être demandé ; 
 - les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mai 2022, la préfète du Lot conclut au rejet de la requête.  
 Elle soutient que :  
 - le projet pouvait être refusé au motif qu'en prévoyant une augmentation de la surface de la construction initiale de 100%, il ne s'agissait pas d'une extension dès lors qu'il y a remise en cause de la conception générale du projet et qu'un nouveau permis de construire aurait dû être demandé ; 
 - les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Par décision du 21 juin 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 22 août 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lequeux, rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Matteaccioli, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Courrech, représentant la commune de Bellefont-La Rauze. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Dans le cadre d'un projet d'activité de chambres d'hôtes, M. B, propriétaire d'une maison d'habitation existante d'une surface de 126 m² située sur le territoire de la commune déléguée de Cours, appartenant au territoire de la commune de Bellefont-La Rauze, a obtenu le 28 janvier 2020 un permis de construire initial portant notamment sur la création d'une surface plancher totale de 138 m² sur vide sanitaire. Il a sollicité, le 11 mai 2021, un permis de construire modificatif portant sur la transformation du vide sanitaire en sous-sol aménagé comprenant un garage, avec modification de l'aspect extérieur et de la volumétrie de la construction, créant une surface de plancher supplémentaire de 142 m². La commune de Bellefont-La Rauze étant dépourvue de plan local d'urbanisme au 31 décembre 2020, l'instruction de cette demande a été soumise à l'avis conforme de la préfète du Lot, qui a émis un défavorable à cette demande le 2 août 2021. Par arrêté du 10 août 2021, le permis de construire modificatif a été refusé par le maire de la commune de Bellefont-La Rauze.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 174-5 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme ou de document d'urbanisme en tenant lieu a engagé une procédure d'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal avant le 31 décembre 2015, les dates et délais prévus aux premier et dernier alinéas de l'article L. 174-1 ne s'appliquent pas aux plans d'occupation des sols applicables sur son territoire, à condition que ce plan local d'urbanisme intercommunal soit approuvé, au plus tard, le 31 décembre 2020. / Ces dispositions cessent de s'appliquer à compter du 1er janvier 2021 si le plan local d'urbanisme intercommunal n'a pas été approuvé. / () ". Aux termes de l'article L. 422-5 du même code : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu () ". 
 3. Il est constant qu'à la date de la décision attaquée, le territoire de la commune de Bellefont-La Rauze n'était pas couvert par un plan local d'urbanisme intercommunal. Il est également constant que le plan d'occupation des sols de la commune était devenu caduc à cette date, de sorte que le règlement national d'urbanisme était applicable sur le territoire communal. Il résulte des dispositions précitées que le maire de la commune de Bellefont-La Rauze se trouvait en situation de compétence liée pour refuser le permis de construire sollicité par M. B en raison de l'avis défavorable du préfet du Lot du 2 août 2021. Par suite, M. B doit être regardé comme sollicitant l'annulation de l'arrêté de refus de permis de construire modificatif du 10 août 2021 par voie d'exception de l'illégalité de l'avis défavorable du préfet du Lot, contre lequel ses moyens doivent être dirigés.  
 4. Aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". L'article L. 111-4 du même code, dans sa version applicable au litige, dispose que : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / 1° L'adaptation, le changement de destination, la réfection, l'extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ; / () ". 
 5. Ces dispositions interdisent en principe, en l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées " en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune ", c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il s'ensuit que les constructions ne peuvent être autorisées en dehors de ces parties, sauf dans le cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme.  
 6.  A cet égard, le 1° du I de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme prévoit deux exceptions que sont, d'une part, l'adaptation, le changement de destination, la réfection et l'extension des constructions existantes et, d'autre part, depuis la modification apportée par la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole et dans le respect des traditions architecturales locales.  
 7. Au titre de la première de ces deux exceptions, peuvent être autorisés des projets qui, eu égard à leur implantation par rapport aux constructions existantes et à leur ampleur limitée en proportion de ces constructions, peuvent être regardés comme ne procédant qu'à l'extension de ces constructions. Aucune disposition n'impose toutefois qu'une extension satisfaisant à ces critères doive en outre, pour pouvoir être autorisée au titre de l'article L. 111-4, présenter un caractère " mesuré ". 
 8. En l'espèce, pour refuser le permis de construire modificatif demandé, la préfète du Lot a estimé dans son avis du 2 août 2021 que l'extension projetée de 142 m², de l'ordre de 54 %, n'était pas d'une ampleur limitée. Toutefois, dès lors que la condition de proportion par rapport à la construction existante d'une extension impose seulement que la seconde soit plus petite que la première et représente moins de 100 % de la surface de celle-ci, la préfète a entendu appliquer un critère d'extension mesurée, lequel se traduit par une proportion inférieure à 50 % de la construction existante. Dès lors, en imposant que l'extension d'une construction existante, pour pouvoir être autorisée sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, devait présenter un caractère mesuré, la préfète a opposé une condition non prévue par la loi et entaché son avis d'une erreur de droit.  
 Sur la substitution de motif demandée : 
 9. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 10. Pour établir que la décision attaquée était légale, la commune de Bellefont-La Rauze et la préfète du Lot invoquent, dans leurs mémoires en défense communiqués au requérant, un autre motif, tiré de ce que les modifications sollicitées au titre du permis de construire modificatif auraient dû faire l'objet d'un nouveau permis de construire.  
 11. L'autorité compétente, saisie d'une demande en ce sens, peut délivrer au titulaire d'un permis de construire en cours de validité un permis modificatif, tant que la construction que ce permis autorise n'est pas achevée, dès lors que les modifications envisagées n'apportent pas à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même. 
 12. En l'espèce, les modifications apportées au projet initial par le permis de construire modificatif consistent essentiellement à transformer un vide sanitaire en sous-sol aménagé par création d'une surface plancher supplémentaire de 142 m², portant ainsi la totalité de la surface créée à 280 m², avec modification des aspects extérieurs. Si les modifications envisagées sont importantes, elles ne sauraient toutefois apporter à ce projet un bouleversement tel que la nature du projet, consistant initialement en une construction nouvelle de 138 m² au terme de l'autorisation délivrée le 28 janvier 2020 permettant l'agrandissement de la maison d'habitation existante, en vue d'une activité de maison d'hôtes, s'en trouve changée. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle avait entendu se fonder initialement sur ce motif. Il n'y a dès lors pas lieu de procéder à la substitution demandée. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que M. B est fondé à demander l'annulation de la décision de l'arrêté du 10 août 2021 portant refus de permis de construire modificatif par voie d'exception de l'illégalité de l'avis défavorable du 2 août 2021 de la préfète du Lot.  
 14. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens de la requête n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de la décision contestée.  
 Sur les frais du litige : 
 15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Bellefont-La Rauze sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 10 août 2021 par lequel le maire de la commune de Bellefont-La Rauze a refusé de délivrer à M. B le permis de construire modificatif demandé est annulé. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Bellefont-La Rauze sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C B, à la commune de Bellefont-La Rauze et à la préfète du Lot. 
 Délibéré après l'audience du 8 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Grimaud, président, 
 M. Quessette, premier conseiller,  
 Mme Lequeux, conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mars 2024. 
 La rapporteure, 
 A. LEQUEUX  
 Le président, 
 P. GRIMAUDLa greffière, 
     M. A 
 La République mande et ordonne à la préfète du Lot en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
                                    Pour expédition conforme : 
                                    La greffière en chef ;