TA78 · 1ère chambre — 23 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et quatre mémoires enregistrés le 25 juin 2021, le 21 juin 2022, le 14 mars 2023, le 28 avril et le 3 juillet 2023, la commune d'Etiolles, représentée par Me Bineteau, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 23 décembre 2020 ayant prononcé la carence de la commune au titre de la période triennale 2017-2019 et fixé à 310 % le taux de majoration du prélèvement annuel opéré sur ses ressources fiscales en application de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation et la décision du 27 avril 2021 portant rejet du recours gracieux formé contre cet arrêté ; 
 2°) d'annuler la décision implicite du 17 juin 2023 de rejet du recours préalable adressé au préfet par courriel du 12 avril 2023 et par correspondance datée du même jour réceptionnée le 17 avril suivant et la décision expresse du 29 juin suivant ; 
 3°) d'enjoindre au préfet de l'Essonne de lui restituer les sommes indûment perçues par l'Etat au titre des pénalités infligées au titre de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dans un délai de 15 jours à compter de la date du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, soit en l'état, les sommes de 299 000 euros et de 1 050 000 euros, à parfaire, assorties des intérêts de retard et de la capitalisation des intérêts ; de proposer la rétrocession des deux biens qu'il a préemptés en utilisant le droit de préemption urbain de la commune d'Etiolles pendant l'état de carence aux anciens propriétaires et, à défaut, aux acquéreurs évincés dans un délai d'un mois à compter de la date de lecture du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; et de procéder à la résiliation de l'avenant à la convention d'intervention foncière du 12 février 2019 qu'il a conclu avec l'EPFIF le 25 juin 2021 dans un délai d'un mois à compter de la date de lecture du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 10 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la procédure préalable à l'édiction de la décision contestée est entachée d'irrégularité ; il n'est pas établi que la procédure de consultation de la commission prévue par le I de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation a été suivie de manière régulière ; les avis émis par la commission nationale mentionnée à l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation et le comité régional de l'habitat et de l'hébergement sont entachés d'irrégularité ; il n'est pas établi que la commission nationale se serait réellement réunie et aurait réellement rendu un avis le 17 novembre 2020 ; la commission nationale SRU a omis d'examiner si le non-respect des objectifs s'expliquait par des raisons objectives et s'il pouvait être réalisé un échéancier de réalisation de logements sociaux ; il ne ressort pas des pièces que la commission aurait même évoqué la situation de la commune d'Etiolles ; il n'est nullement démontré que le maire de la commune aurait été entendu ; le compte-rendu du comité régional de l'habitat et de l'hébergement ne peut être regardé comme constituant un avis ; le préfet ne démontre pas que le comité régional de l'habitat et de l'hébergement se serait régulièrement prononcé, lors de la réunion du 8 décembre 2020, au vu des bilans triennaux requis, et sur le projet d'arrêté constatant la carence, conformément aux dispositions de l'article L. 302-9-1 et R. 362-2 du code de la construction et de l'habitation ; le préfet ne produit pas l'avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et n'établit pas que le comité aurait procédé à un vote régulier et que ses membres auraient été réunis pour rendre un avis collégialement ; aucun élément permettant de vérifier la composition du comité n'a été produit ; la commune n'a pas été informée de l'intention du préfet d'engager la procédure du constat de carence ni des faits motivant l'engagement de cette procédure en méconnaissance des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, ce qui l'a privée d'une garantie ;  
 - l'arrêté contesté est entaché d'un défaut de base légale dès lors que l'article 302-8 du code de la construction et de l'habitation prévoit que la fixation des objectifs pour chaque période triennale doit prendre en compte la typologie des logements fixée par le programme local d'habitat approuvé par l'EPCI compétente et que Grand Paris Sud Seine-Essonne-Sénart n'a pas approuvé de programme local d'habitat ;  
 - les décisions contestées sont insuffisamment motivées ; 
 - la décision contestée méconnaît plusieurs stipulations conventionnelles : les articles 6 à 8 de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (convention Aarhus), les articles 1 et 2 de la directive 2011/92/UE du Parlement et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, les articles 1er et suivants de la directive 2014/24/UE du Parlement et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et l'article 4 de l'accord de Paris adopté le 12 décembre 2015 ; par ailleurs les dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, sur le fondement desquelles a été pris l'arrêté du 23 décembre 2020 attaqué, sont contraires aux principes de séparation des pouvoirs et d'impartialité garantis par l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - elle méconnaît l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation ; le préfet s'est cru à tort en situation de compétence liée pour prononcer la carence ;  
 - elle est entachée d'une erreur d'appréciation en l'absence de prise en compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées et des difficultés rencontrées ; 
 - la sanction financière est disproportionnée. 
 Par trois mémoires en défense enregistrés le 14 février 2023, le 14 avril 2023 et le 14 juin 2023, le préfet de l'Essonne conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens présentés à l'appui de la requête ne sont pas fondés. 
 Par un courrier du 2 octobre 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au préfet de l'Essonne de lui restituer les sommes indûment perçues par l'Etat au titre des pénalités infligées au titre de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dans un délai de 15 jours à compter de la date du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, soit en l'état, les sommes de 299 000 euros et de 1 050  000 euros, à parfaire, assorties des intérêts de retard et de la capitalisation des intérêts ; de proposer la rétrocession des deux biens qu'il a préemptés en utilisant le droit de préemption urbain de la commune d'Etiolles pendant l'état de carence aux anciens propriétaires et, à défaut, aux acquéreurs évincés dans un délai d'un mois à compter de la date de lecture du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; et de procéder à la résiliation de l'avenant à la convention d'intervention foncière du 12 février 2019 qu'il a conclu avec l'EPFIF le 25 juin 2021 dans un délai d'un mois à compter de la date de lecture du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, car ces conclusions ont été présentées après expiration du délai de recours contentieux. 
 Une réponse à ce moyen d'ordre public a été enregistrée pour la commune d'Etiolles le 6 octobre 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 -  la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, faite à Aarhus le 25 juin 1998 ; 
 - l'ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014 ; 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code de la construction et de l'habitation ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lutz,  
 - les conclusions de Mme Winkopp-Toch, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Bineteau, représentant la commune d'Etiolles, et de Mme A, représentant la préfecture de l'Essonne. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 23 décembre 2020, le préfet de l'Essonne, après avoir constaté le non-respect par la commune d'Etiolles de ses objectifs de réalisation de logement sociaux sur la période triennale 2017-2019 a, d'une part, prononcé la carence de cette commune au titre de l'article L. 302-9-1 du code de l'habitation et de la construction et, d'autre part, fixé à 310% le taux de la majoration appliquée sur le montant du prélèvement par logement manquant pour une durée de trois ans à compter du 1er janvier 2021. La commune d'Etiolles demande, à titre principal, l'annulation de cette décision ainsi que de la décision portant rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté préfectoral du 23 décembre 2020 et la décision du 27 avril 2021 portant rejet du recours gracieux formé contre cet arrêté : 
 En ce qui concerne le défaut d'information : 
 2. Aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation dans sa rédaction alors en vigueur : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois ". 
 3. La commune d'Etiolles a été informée, par courrier adressé au maire le 29 juin 2020, de ce que le préfet envisageait d'engager la procédure de constat de carence à son encontre. Le moyen tiré de l'absence d'information de la commune manque en fait et doit donc être écarté. 
 En ce qui concerne l'avis rendu par la commission départementale mentionnée à l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation : 
 4. Le moyen tiré de ce qu'il n'est pas démontré que la commission départementale mentionnée à l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation précité aurait été consultée de manière régulière est soulevé de façon purement hypothétique et n'est assorti d'aucun commencement de justification. Il doit donc être écarté comme étant non assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Au demeurant, la commission départementale chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation des logements sociaux prévue par l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation n'avait pas à être consultée préalablement à la mise en œuvre de la procédure de carence prévue par l'article L. 302-9-1 de ce même code, l'avis du comité régional de l'habitat étant seul requis. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la consultation de la commission départementale prévue à l'article L. 302-9-1-1 est, en tout état de cause, inopérant à l'encontre de l'arrêté de carence contesté.  
 En ce qui concerne l'avis rendu par la commission nationale mentionnée à l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation : 
 5. Aux termes de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation : " I.- Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. () Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle saisit, avec l'accord du maire concerné, une commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement. / () III.- Préalablement à la signature par les représentants de l'Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l'article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu'elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d'un projet d'arrêté de carence, de l'absence de projet d'arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l'Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement. / () ".  
 6. La commune requérante fait valoir qu'il n'est pas établi que la commission nationale se serait réunie et aurait réellement rendu un avis le 17 novembre 2020. Toutefois, il résulte des termes mêmes de l'avis de la commission nationale rendu le 17 novembre 2020 qu'il a été émis sur le fondement de l'article III de l'article L. 302-9-1-1 afin, non pas d'examiner la situation propre de la commune d'Etiolles, mais d'émettre un avis portant une appréciation globale sur le bilan de la période triennale 2017-2019. Il en résulte que l'avis de la commission nationale ne constitue donc pas une étape requise par le préfet de l'Essonne dans le cadre des consultations préalables à l'émission de son arrêté de carence. Par suite, les moyens concernant la procédure d'édiction de l'avis de la commission nationale, sont sans incidence sur la légalité de la procédure de l'arrêté de carence et doivent être écartés comme inopérants. Au demeurant, le préfet de l'Essonne verse aux débats l'avis rendu le 17 novembre 2020 par cette commission, portant sur le bilan triennal au titre de la période 2017-2019 pour la région Ile-de-France et aucun élément du dossier ne permet de penser que la commission ne se serait pas réellement réunie. Le moyen doit donc être écarté. 
 En ce qui concerne l'avis rendu par le comité régional de l'habitat et de l'hébergement : 
 7. Aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation dans sa rédaction alors en vigueur : " () En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune () ". L'article R. 362-2 du même code dispose que : " Le comité régional de l'habitat et de l'hébergement est également consulté : / () 5° Au vu des bilans triennaux prévus à l'article L. 302-9, sur les projets d'arrêtés prévus à l'article L. 302-9-1 () ". Enfin, aux termes de l'article 2 de l'ordonnance du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial, en vigueur depuis le 1er janvier 2015 et qui s'applique au comité régional de l'habitat et de l'hébergement, dans sa rédaction alors applicable : " Sous réserve de la préservation, le cas échéant, du secret du vote, le président du collège d'une autorité mentionnée à l'article 1er peut décider qu'une délibération sera organisée au moyen d'une conférence téléphonique ou audiovisuelle ". 
 8. Le préfet a versé aux débats la synthèse de la réunion du comité régional de l'habitat et de l'hébergement du 8 décembre 2020. S'il ne mentionne pas spécifiquement l'arrêté de carence concernant la commune d'Etiolles, ce document fait apparaître que les projets d'arrêtés de carence qui lui ont été soumis ont fait l'objet d'un débat général et ont été soumis au vote. A supposer que, comme le soutient la commune d'Etiolles sans être contestée sur ce point par le préfet, le comité régional de l'habitat n'aurait pas formulé son avis, rendu à l'unanimité, au vu d'un projet d'arrêté en état d'être publié mais au vu d'un rapport général et d'un bilan détaillant la situation des communes de la région en situation de carence, cette méconnaissance de la lettre des dispositions de l'article R. 362-2 du code de la construction et de l'habitation n'a pas été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise par le préfet de l'Essonne et n'a pas privé la commune d'une garantie. Par ailleurs, la synthèse mentionne clairement que la réunion s'est tenue en visioconférence, ce qui est possible au regard des dispositions précitées de l'ordonnance du 6 novembre 2014. Enfin, si la commune, qui a pris connaissance en cours d'instance de la synthèse de la réunion du comité mentionnant les noms et qualités des différents intervenants, se prévaut de la composition irrégulière de ce comité, cette branche du moyen n'est assortie d'aucun commencement de critique quant aux dispositions des articles R. 362-13 à R. 362-15 qui auraient été méconnues ou aux personnes qui auraient siégé à cette réunion sans y être habilitées. Il suit de là que le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement doit être écarté. 
 En ce qui concerne la motivation : 
 9. L'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation indique expressément que le préfet peut prononcer la carence de la commune " par un arrêté motivé ". 
 10. En l'espèce, l'arrêté contesté comporte la mention des dispositions législatives et réglementaires dont il est fait application, fait état des étapes de la procédure contradictoire et mentionne les avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement du 8 décembre 2020 et celui de la commission nationale du 17 novembre 2020. Il indique que sur l'objectif de réalisation de 66 logements sociaux assigné à la commune d'Etiolles dans le cadre de ses obligations triennales 2017-2019, seuls 7 ont été réalisés, soit un taux de réalisation quantitatif de 10,61 %. Il précise également les taux constatés pour les objectifs qualitatifs de la commune en matière de financement par des prêts locatifs aidés d'intégration et des prêts locatifs. Sont en outre relatés de façon détaillée les éléments avancés par la commune lors de la procédure contradictoire, l'appréciation portée par le préfet sur ceux-ci et leur insuffisance pour justifier le non-respect par la commune de son objectif pour la période concernée. Ainsi, l'arrêté attaqué, qui comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, tant s'agissant du constat de la carence que de la proportionnalité de la sanction, et sans qu'y fasse obstacle, à ce stade, l'éventuel caractère erroné ou non exhaustif des motifs, est suffisamment motivé. 
 En ce qui concerne l'absence de base légale : 
 11. Aux termes de l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitat dans sa rédaction alors en vigueur : " IV.- Tout programme local de l'habitat ou document en tenant lieu comportant au moins une commune soumise aux I ou II de l'article L. 302-5 prend en compte les objectifs quantitatifs et de typologie définis aux I et III du présent article, sur le territoire des communes concernées ". 
 12. Si la commune fait valoir que Grand Paris Sud Seine-Essonne-Sénart - l'établissement public de coopération intercommunale compétent - n'a pas adopté de  programme local de l'habitat, ce moyen est inopérant à l'encontre de l'arrêté de carence dès lors que les objectifs qui sont assignés à la requérante en matière de réalisation de logements sociaux ne résultent pas de ce document. Le moyen tiré du défaut de base légale doit donc être écarté. 
 En ce qui concerne la méconnaissance de stipulations conventionnelles et constitutionnelles : 
 13. En premier lieu, si les paragraphes 2, 3 et 7 de l'article 6 de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement faite à Aarhus le 25 juin 1998 produisent des effets directs en droit interne, ces stipulations ne régissent la participation du public au processus décisionnel en matière d'environnement que pour les activités particulières mentionnées à l'annexe 1 à cette convention, laquelle n'inclut pas la construction de logements sociaux. Pour les activités particulières autres que celles énumérées à cette annexe, la convention laisse à chaque Etat, par des règles de droit interne, le soin de définir les mesures d'application nécessaires. Par ailleurs, les stipulations de l'article 6 paragraphes 4, 6, 8 et 9 et des articles 7 et 8 de cette convention créent seulement des obligations entre les Etats parties à la convention et ne produisent pas d'effets directs dans l'ordre juridique interne. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles 6 à 8 de cette convention doit être écarté comme inopérant. 
 14. Par ailleurs, si la commune requérante fait valoir que de nombreux textes législatifs et réglementaires sont contraires au point 20 de l'annexe I de ladite convention, visant : " Toute activité non visée aux paragraphes 1 à 19 ci-dessus pour laquelle la participation du public est prévue dans le cadre d'une procédure d'évaluation de l'impact sur l'environnement conformément à la législation nationale ", cette branche du moyen n'est pas assortie des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.  
 15. En deuxième lieu, les articles 1 et 2 de la directive 2011/92/UE du Parlement et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement et les articles 1er et suivants de la directive 2014/24/UE du Parlement et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics sont inopérants à l'encontre d'un arrêté de carence. 
 16. En troisième lieu, les stipulations de l'article 4 de l'accord de Paris adopté le 12 décembre 2015 sont dépourvues d'effet direct à l'égard de la commune. 
 17. En quatrième lieu, le moyen tiré de la contrariété des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, sur le fondement desquelles a été pris l'arrêté du 23 décembre 2020 attaqué, aux principes de séparation des pouvoirs et d'impartialité garantis par l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. 
 En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation : 
 S'agissant de l'erreur de droit :  
 18. Aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation : " En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune ". 
 19. En premier lieu, si la commune fait valoir que le préfet a vérifié à tort l'existence de " raisons objectives " empêchant la commune de réaliser ses objectifs alors que l'article L. 302-9-1 mentionne les " difficultés rencontrées ", il ressort des termes mêmes de l'arrêté contesté qu'il prend en compte les difficultés particulières rencontrées par la commune, à savoir les contraintes environnementales, architecturales et archéologiques, la rareté du foncier et l'état d'avancement insuffisant d'un projet. Il résulte également de ce qui précède que le préfet ne s'est pas estimé en position de compétence liée pour prononcer la carence. 
 20. En deuxième lieu, le préfet ne saurait être regardé comme concluant à l'absence totale de difficultés de la commune en se bornant à constater que la commune pourrait modifier son règlement d'urbanisme pour partie à l'origine des difficultés rencontrées.  
 21. En troisième lieu, eu égard à l'objet de l'article L. 302-9-1 précité, qui vise la réalisation d'un objectif global à atteindre au moyen de mesures permettant la réalisation d'objectifs partiels par périodes triennales, les projets de construction de logements dont l'état d'avancement est suffisant pour garantir leur réalisation peuvent légalement être regardés comme des projets en cours de réalisation au sens de ces dispositions malgré l'absence de commencement des travaux. Les projets de logements ainsi pris en compte au titre d'une période triennale ne peuvent alors être retenus pour apprécier le respect de l'objectif de la période triennale suivante au cours de laquelle leur réalisation matérielle intervient. 
 22. L'arrêté mentionne que les seuls projets présentés au titre du bilan 2017-2019 sont ceux reportés de l'excédent de logements locatifs sociaux agréés pour la période 2014-2016. Si la commune requérante se prévaut du projet dit " B ", il ressort des pièces du dossier que ce projet a été agréé par décision du 21 décembre 2022, soit bien après l'évaluation de la période 2017-2019. En outre, il n'est pas établi que ce projet était suffisamment avancé pour être pris en compte au titre du bilan 2017-2019. 
 23. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté. 
 S'agissant de l'erreur d'appréciation : 
 24. Pour prononcer la carence de la commune d'Etiolles, le préfet de l'Essonne s'est fondé sur la circonstance que, sur l'objectif global de production de 66 logements sociaux pour la période 2017-2019, dont au plus 30% en PLS ou assimilés et au moins 30% en PLAI ou assimilés, seuls 7 logements ont été réalisés, soit un taux de réalisation de 10,61%, dont un taux de 9,09% de logements PLAI (1 logement) et 27,23% de PLS (3 logements) dans la totalité des 11 logements agréés ou conventionnés. 
 25. Pour contester l'appréciation portée sur le non-respect de ses obligations, la commune d'Etiolles souligne que le préfet n'a pas pris en compte les projets en cours ni les multiples contraintes auxquelles elle est confrontée.  
 26. Toutefois, ainsi qu'il a été dit précédemment, la commune ne se prévaut pas de projets en cours suffisamment avancés pour être pris en compte pour la période 2017-2019. Contrairement à ce qu'elle prétend, les articles L. 101-2 et L. 101-2-1 du code de l'urbanisme ne sont pas de nature à empêcher toute modification du plan local d'urbanisme en vue de la réalisation de logements sociaux. 
 27. Par ailleurs, les contraintes environnementales, architecturales et archéologiques ont été reconnues par la décision contestée. Néanmoins, si certaines, liées à la découverte d'un site archéologique majeur et au classement de la forêt de Sénart, occupant les deux tiers du territoire de la commune, sont spécifiques à la commune requérante, les autres contraintes dont elle fait état, notamment s'agissant de la zone inconstructible en bord de Seine, de la zone de protection autour des monuments historiques et des zones naturelles protégées, sont partagées avec de nombreuses communes d'Ile-de-France. Il ressort également des écritures du préfet, non contestées par la commune, que le plan local d'urbanisme comporte des règles très restrictives en matière de hauteur constructible, soit 13 m dans le centre ancien mais seulement 9 m en périphérie, ce qui est de nature à favoriser la construction de pavillons et non d'immeubles, et que la commune a choisi de classer une partie de son territoire en espace paysager remarquable, dont les deux tiers sont occupés par des golfs. Le préfet est donc fondé à constater qu'une partie des contraintes invoquées résulte des propres choix de la commune. Enfin, la préfecture soutient également, sans être contredite, que le bilan de 7 logements présenté pour 2017-2019 est constitué uniquement de logements agréés lors de la période précédente, et qu'aucune demande d'agrément n'a été déposée pour la période en cause. Il ne résulte pas de l'instruction, au regard de ce qui précède, et notamment de l'insuffisance des moyens mis en œuvre par la commune et en considération de l'absence de projets significatifs de logements sociaux en cours de réalisation, qu'en prononçant la carence de la commune d'Etiolles et en décidant de lui infliger une sanction, que le préfet de l'Essonne ait entaché sa décision d'une erreur d'appréciation. 
 En ce qui concerne la disproportion de la sanction : 
 28. Aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation dans sa rédaction alors en vigueur : " () En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. () Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédente () ". 
 29. En application de ces dispositions, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de ce même article L. 302-9-1, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1 précité. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant. 
 30. En l'espèce, le taux de majoration fixé à 310 % sur trois ans dans l'arrêté de carence a été ramené à 163% pour l'année 2021, le plafond de 5% des dépenses réelles de fonctionnement ayant été atteint. Pour contester le taux appliqué, la commune se borne à rappeler les difficultés déjà examinées, sans démontrer en quoi la pénalité appliquée présenterait un caractère excessif. Au regard du taux extrêmement faible de réalisation sur la période et de l'insuffisante mobilisation des outils permettant de se rapprocher de l'objectif, le moyen tiré du caractère disproportionné du taux de majoration appliqué doit être écarté.  
 Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite du 17 juin 2023 de rejet du recours préalable adressé au préfet par courriel du 12 avril 2023 et par correspondance datée du même jour réceptionnée le 17 avril suivant et de la décision expresse du 29 juin suivant : 
 31. Par le recours préalable en cause, la commune requérante a demandé au préfet la restitution des sommes perçues par l'Etat au titre des prélèvements annuels et des pénalités infligées au titre des articles L. 302-7 et L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, la résolution et/ou la résiliation des avenants aux conventions de réservation conclues par la commune et le transfert de celles que le préfet a conclues sur le fondement de son arrêté du 23 décembre 2020 et l'annulation et/ou l'abrogation des décisions de préemption prises sur le fondement de l'arrêté du 23 décembre 2020, et la mise en œuvre de la procédure de rétrocession des biens au profit de leurs ayants droits et, à défaut, à la mise en œuvre du droit de priorité de la commune d'Etiolles. Ces mesures ayant été prises en application de l'arrêté de carence du 23 décembre 2020, il y a lieu de rejeter les conclusions tendant à l'annulation des décisions implicite du 17 juin 2023 et expresse du 29 juin suivant par voie de conséquence du rejet des conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté de carence du 23 décembre 2020. 
 32. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la commune d'Etiolles doit être rejetée, y compris les conclusions aux fins d'injonction et les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune d'Etiolles est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune d'Etiolles et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera adressée au préfet de l'Essonne. 
 Délibéré après l'audience du 9 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Sauvageot, présidente, 
 - Mme Lutz, première conseillère, 
 - Mme Degorce, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 octobre 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 F. Lutz La présidente, 
 Signé 
 J. Sauvageot 
 La greffière, 
 Signé 
 C. Delannoy 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires de France en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 No 2105368