TA06 · 5ème Chambre — 8 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 13 octobre 2021 et 7 novembre 2022, Mme A C, Mme D C et Mme B C, représentées par Me Lemaire, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le président de la métropole Nice Côte d'azur sur sa demande du 8 juillet 2021 tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme métropolitain (PLUm) en tant que celui-ci classe en zone Nb les parcelles cadastrées AD 2, AD3 et AD 119 situées au 5 boulevard de Suède et au 20 chemin des Serres à Beaulieu-sur-Mer ; 
 2°) d'enjoindre au président de la métropole Nice Côte d'azur d'engager la procédure tendant à cette abrogation dans le délai de trois mois à compter du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la métropole Nice Côte d'azur la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - le classement de leurs parcelles en zone naturelle est intervenu après une enquête publique irrégulière, faute de concertation ; 
 - ce classement n'a pas été motivé ; 
 - les dispositions de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme ne plaçaient pas le conseil métropolitain en situation de compétence liée pour refuser de classer les parcelles litigieuses en zone naturelle ; 
 - le classement contesté est entaché d'un défaut de base légale dès lors que certains classements en zone naturelle du plan d'occupation des sols rendaient les terrains constructibles et que l'objectif de conservation d'un espace agricole ne peut être atteint par le classement en zone naturelle ; 
 - le classement contesté est entaché d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - ce classement méconnaît le principe de l'égalité des citoyens devant les charges publiques. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 17 octobre 2022, la métropole Nice Côte d'azur conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par les consorts C ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. d'Izarn de Villefort, 
 - les conclusions de Mme Moutry, 
 - et les observations de Me Lemaire, représentant les consorts C. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par délibération du 25 octobre 2019, le conseil de la métropole Nice Côte d'azur a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain (PLUm). Mme A C, Mme D C et Mme B C, propriétaires indivises des parcelles cadastrées AD 2, AD3 et AD 119 situées au 5 boulevard de Suède et au 20 chemin des Serres à Beaulieu-sur-Mer, ont demandé au président de la métropole Nice Côte d'azur l'abrogation de ce plan en tant que celui-ci classe ces parcelles en zone Nb l. Elles demandent au tribunal d'annuler la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par cette autorité sur leur demande. 
 2. En premier lieu, si, dans le cadre de la contestation d'un acte réglementaire intervenant après l'expiration du délai de recours contentieux contre cet acte, par la voie de l'exception ou sous la forme d'un recours pour excès de pouvoir contre le refus de l'abroger, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. 
 3. Il résulte du principe énoncé au point précédent que les requérantes ne peuvent utilement invoquer, à l'appui de leur recours dirigé contre le refus d'abroger partiellement le PLUm, les vices de forme et de procédure dont serait entachée la délibération du 25 octobre 2019 et consistant en l'absence de motivation du classement de leurs parcelles en zone naturelle et de l'irrégularité sur ce point de l'enquête publique. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire () ". Aux termes de l'article R. 151-24 de ce code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classées en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1°) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturel, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2°) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3°) Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4°) Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5°) Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 
 5. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. En outre, l'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus opposé à la demande tendant à ce que soit abrogé un document de portée générale réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à son abrogation. Dans un tel cas, le juge doit apprécier la légalité des dispositions contestées au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées AD 2, AD3 et AD 119 font partie de la sous zone Nb, qui, selon le rapport de présentation, couvre les grands espaces naturels du territoire métropolitain. Elles composent un tènement foncier dont la superficie atteint 8500 m2 et où deux bâtiments y sont implantés. Si ce tènement est localisé en zone 3 enjeu écologique secondaire au titre de la trame verte et bleue et qu'il jouxte de tous côtés un secteur d'urbanisation peu dense qui a justifié son inclusion dans un secteur UFc1 correspondant aux zones pavillonnaires, dans lesquelles l'emprise au sol maximale est fixée à 10 %, il est en communication, au nord-est et au sud-ouest avec des secteurs couverts chacun par un vaste espace boisé classé, le premier étant d'ailleurs classé en sous-zone Na. Or, il résulte notamment des mentions du rapport de présentation que les auteurs du PLUm ont entendu, en raison des sensibilités environnementales et paysagères en présence, non seulement limiter la densification des zones pavillonnaires mais encore réduire leur extension par rapport aux plans locaux d'urbanisme communaux préexistants. La seule circonstance que les parcelles en cause font l'objet d'une exploitation agricole ne s'oppose pas, par elle-même, à leur classement en zone naturelle, lequel ne prohibe pas la poursuite de cette exploitation ni ne la compromet. Dans ces conditions, eu égard aux caractéristiques propres de leurs parcelles et au parti d'urbanisme retenu, les consorts C ne sont pas fondées à soutenir que leur classement en sous-zone Nb est entaché d'un défaut de base légale, d'une erreur de droit ou d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 7. En troisième lieu, la circonstance que les parcelles en litige étaient auparavant classées au plan d'occupation des sols communal en zone NB autorisant la construction d'habitations sous certaines conditions ne fait pas obstacle à leur classement au PLUm en zone naturelle Nb n'autorisant pas les constructions nouvelles de cette nature, les auteurs du PLUm n'étant pas liés, pour l'affectation des zones, par leur classement antérieur. 
 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme : " Dans les communes où un schéma de cohérence territoriale n'est pas applicable : / 1° Les zones à urbaniser délimitées après le 1er juillet 2002 ainsi que les zones naturelles, agricoles ou forestières d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu ne peuvent être ouvertes à l'urbanisation à l'occasion de l'élaboration ou d'une procédure d'évolution d'un document d'urbanisme ; () ". Aux termes de l'article L. 142-5 du même code : " Il peut être dérogé à l'article L. 142-4 avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime et, le cas échéant, de l'établissement public prévu à l'article L. 143-16. La dérogation ne peut être accordée que si l'urbanisation envisagée ne nuit pas à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques, ne conduit pas à une consommation excessive de l'espace, ne génère pas d'impact excessif sur les flux de déplacements et ne nuit pas à une répartition équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services. ". 
 9. La commune de Beaulieu-sur-Mer n'était pas couverte par un schéma de cohérence territoriale à la date du 25 octobre 2019 à laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'azur a approuvé le PLUm et elle ne l'est pas à la date du présent jugement. Par ailleurs, les parcelles litigieuses étaient classées en zone NB du plan d'occupation des sols communal applicable jusqu'à l'entrée en vigueur du PLUm. Ce classement correspondait à une zone naturelle telle que prévue par les dispositions de l'article R. 123-18 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au zonage des plans d'occupation des sols et correspondait à des parcelles " desservies partiellement par des équipements qu'il n'est pas prévu de renforcer et dans lesquelles des constructions ont déjà été édifiées ". Dès lors, les parcelles avaient le caractère d'une zone naturelle au sens du 1° de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme. Par arrêtés des 23 février 2018 et 19 mars 2019, le préfet des Alpes-Maritimes a statué sur les demandes de dérogation au principe d'urbanisation limitée mais a refusé d'accorder une dérogation en ce qui concerne l'ouverture à l'urbanisation des parcelles appartenant aux requérantes. Par ailleurs, il résulte du motif énoncé au point 5 que le maintien de leur classement en sous-zone Nb par le PLUm n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation, justifiant qu'aucune nouvelle demande de dérogation n'ait été transmise au préfet. Ainsi, le moyen tiré de ce que les dispositions des articles L. 142-4 et L. 142-5 du code de l'urbanisme ne s'opposeraient pas à l'abrogation partielle du PLUm doit être écarté. 
 10. En cinquième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques au regard du classement des parcelles proches en zone urbaine ne peut en tout état de cause qu'être écarté dès lors que le maintien du classement des parcelles des requérantes en zone naturelle n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que les consorts C ne sont pas fondées à demander l'annulation de la décision implicite de rejet de son recours gracieux 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Nice Côte d'azur, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par les consorts C au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. 
   
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête des consorts C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A C, à Mme D C, à Mme B C, à la métropole Nice Côte d'azur et à la commune de Beaulieu-sur-Mer. 
 Délibéré après l'audience du 18 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. d'Izarn de Villefort, président, 
 - Mme Duroux, première conseillère,   
 - Mme Sandjo, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 avril 2025. 
 Le président-rapporteur, 
 signé 
 P. D'IZARN DE VILLEFORTL'assesseure la plus ancienne, 
 signé 
 G. DUROUXLa greffière, 
 signé 
 B.P. ANTOINE 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,