TA13 · 5ème Chambre — 21 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 22 juin 2021 et le 15 novembre 2022, la commune de Mallemort, représentée par Me Juan, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 22 décembre 2020 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a prononcé sa carence dans la réalisation de logements locatifs sociaux, a fixé à 10 % son taux de majoration du prélèvement annuel par logement manquant, à compter du 1er janvier 2021 pour une durée de trois ans et transféré à l'Etat les droits de réservation des logements actuels et futurs, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les dépens. 
 Elle soutient que :  
 - sa requête est recevable ; 
 - l'arrêté en litige est insuffisamment motivé ; 
 - cet arrêté est entaché d'une erreur d'appréciation ;  
 - les effets de l'arrêté contesté sont de nature à empêcher la réalisation future des objectifs, compte tenu des pénalités financières infligées et de la reprise du droit de préemption par l'Etat. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 19 août 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - il n'est pas justifié de la qualité pour agir du maire de la commune ; 
 - les moyens invoqués dans la requête ne sont pas fondés. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 17 juillet 2023 par une ordonnance du 30 juin précédent. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Niquet,  
 - les conclusions de M. Boidé, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Juan pour la commune de Mallemort, ainsi que celles de M. A pour le préfet des Bouches-du-Rhône. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune de Mallemort n'ayant que partiellement rempli ses objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux pour la période triennale 2017-2019, le préfet des Bouches-du-Rhône a, par un arrêté du 22 décembre 2020, prononcé sa carence et fixé à 10 % le  taux de majoration du prélèvement annuel par logement manquant infligé, à compter du 1er janvier 2021 pour une durée de trois ans et transféré à l'Etat les droits de réservation des logements actuels et futurs prévus à l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation. La commune de Mallemort demande au tribunal d'annuler cet arrêté. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation : " I. - Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à () 3 500 habitants () qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales () ". Aux termes de l'article L. 302-8 de ce code dans sa version applicable au présent litige : " I.- Pour atteindre le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l'article L. 302-5, le représentant de l'Etat dans le département notifie à la commune un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale () VII.- Pour les communes mentionnées au premier alinéa du I du présent article, l'objectif de réalisation pour la cinquième période triennale du nombre de logements sociaux ne peut être inférieur à 25% des logements sociaux à réaliser pour atteindre en 2025 le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l'article L. 302-5. Cet objectif de réalisation est porté à 33% pour la sixième période triennale, à 50% pour la septième période triennale et à 100% pour la huitième période triennale. Ces chiffres sont réévalués à l'issue de chaque période triennale () ". Aux termes de l'article L. 302-9-1 de ce même code, dans sa version applicable au litige : " () En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. () ". Et aux termes de l'article L. 302-9-1-1 du même code, dans sa version alors applicable : " I.- Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. () / Cette commission est chargée d'examiner les difficultés rencontrées par la commune l'ayant empêchée de remplir la totalité de ses objectifs, d'analyser les possibilités et les projets de réalisation de logements sociaux sur le territoire de la commune et de définir des solutions permettant d'atteindre ces objectifs. / Si la commission parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l'objectif triennal passé sur le territoire de la commune, elle peut recommander l'élaboration, pour la prochaine période triennale, d'un échéancier de réalisations de logements sociaux permettant, sans préjudice des obligations fixées au titre de la prochaine période triennale, de rattraper le retard accumulé au cours de la période triennale échue. / Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle saisit, avec l'accord du maire concerné, une commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement. / II. () Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle peut recommander au ministre chargé du logement un aménagement des obligations prévues à l'article L. 302-8. / Si la commission parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l'objectif triennal passé, elle recommande l'élaboration, pour la prochaine période triennale, d'un échéancier de réalisations de logements sociaux permettant, sans préjudice des obligations fixées au titre de la prochaine période triennale, de rattraper le retard accumulé au cours de la période triennale échue et la mise en œuvre de l'article L. 302-9-1 () ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1. 
 4. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant. 
 5. Il résulte de l'instruction que le nombre de logements locatifs sociaux réalisés sur le territoire de la commune de Mallemort au titre du bilan triennal 2017-2019 est de quarante pour un objectif de réalisation de cent quarante-trois logements, soit un taux de réalisation de 27,97 %. 
 6. En premier lieu, il résulte des termes mêmes de l'arrêté en litige que la mention qui y est portée des articles pertinents du code de la construction et de l'habitation, du rappel de l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux assigné à la commune pour la période triennale en cause, du nombre de logements réalisés et du taux de réalisation pour la période triennale en cause et pour les trois périodes triennales précédentes, des circonstances propres à la commune, ou encore des outils insuffisamment mobilisés, fussent-ils contestés par la commune, sont de nature à renseigner suffisamment la commune sur la teneur et le fondement de l'arrêté en cause. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté attaqué doit être écarté. 
 7. En deuxième lieu, la commune de Mallemort soutient qu'alors qu'il n'y a que très peu de foncier disponible sur le territoire communal, elle a fait preuve de volontarisme pour contribuer à la réalisation de logements locatifs sociaux, en adoptant un plan local d'urbanisme et des opérations d'aménagement et de programmation ambitieux en matière de logement locatif social, en signant et en réalisant en très grande partie un contrat de mixité social, en concluant, dès le 25 août 2015, une convention avec l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur, en redynamisant la gouvernance de la société anonyme d'économie mixte de la commune afin de mettre en place un conventionnement des logements dont elle est propriétaire, et en versant des subventions ou garanties d'emprunts aux bailleurs sociaux, ou en prenant à sa charge des investissements pour la viabilité des projets. Toutefois, s'il n'est pas contesté que la commune a déployé des efforts louables pour atteindre les objectifs fixés, il est constant le taux de réalisation de l'objectif fixé pour la période triennale en cause n'a été que de moins de 28%, et que, sur cette période, certains outils n'ont pas été mobilisés, en particulier le conventionnement de logements communaux ou encore la réalisation d'opérations de plus grande envergure. 
 9. Par suite, en dépit des intentions de la commune et de certaines actions réalisées, au demeurant peu étayées, en vue d'atteindre les objectifs, la commune de Mallemort, eu égard au faible taux de réalisation des objectifs fixés et à la portée des difficultés alléguées, ne démontre pas que le constat de carence dressé par le préfet des Bouches-du-Rhône serait entaché d'une erreur d'appréciation. 
 10. En dernier lieu, compte tenu du très taux de réalisation de 27,97 %, la sanction infligée à la commune de Mallemort ne présente pas en l'espèce un caractère disproportionné. Si la commune requérante soutient que cette sanction grèvera le budget consacré au développement des logements locatifs sociaux, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de l'arrêté en litige. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Mallemort n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 22 décembre 2020. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la requérante tendant à leur application et dirigées contre l'Etat, qui n'est pas partie perdante. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Mallemort est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Mallemort, au préfet des Bouches-du-Rhône et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Délibéré après l'audience du 7 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Lopa Dufrénot, présidente, 
 Mme Niquet, première conseillère, 
 Mme Ollivaux, première conseillère, 
 Assistés de M. Giraud, greffier. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 septembre 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 A. Niquet 
 La présidente, 
 Signé 
 M. Lopa Dufrénot 
 Le greffier, 
 Signé 
 P. Giraud 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier,