TA31 · 1ère Chambre — 26 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 septembre 2021 et 5 avril 2022, la commune de Fontenilles, représentée par Me Magrini, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 31 mai 2021 par lequel le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales lui a notifié pour l'année 2021 son attribution individuelle au titre des composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF) en tant qu'elle n'inclut pas la 1ère fraction de la dotation de solidarité urbaine (DSR), ensemble la décision implicite née le 10 septembre 2021 du ministre de l'intérieur rejetant son recours gracieux, le courrier du 16 juin 2021 du préfet de la Haute-Garonne ainsi que le courrier du 28 juin 2021 du préfet de la Haute-Garonne ; 
 2°) d'enjoindre au préfet de la Haute-Garonne de procéder à un nouvel examen de l'éligibilité de la commune à la fraction " bourg-centre " de la dotation de solidarité rurale dans le délai de 4 mois à compter du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - les décisions attaquées méconnaissent les dispositions des articles L. 2334-20, L. 2334-21 et R. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, l'administration s'étant estimée liée par la liste des unités urbaines publiée par l'INSEE ; 
 - elles sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation dans l'analyse de la situation géographique de la commune ; 
 - en supprimant la 1ère fraction de la dotation de solidarité rurale dite " bourg-centre ", l'administration a pris une décision préjudiciable aux finances de la commune. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 novembre 2021, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Fontenilles ne sont pas fondés. 
 Par courrier du 15 décembre 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la commune de Fontenilles tendant à l'annulation des lettres du préfet de la Haute-Garonne des 16 et 28 juin 2021, celles-ci étant dépourvues de caractère décisoire. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Douteaud, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Luc, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Broukuieres représentant la commune de Fontenilles. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté du 31 mai 2021, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a notifié pour l'année 2021 à la commune de Fontenilles son attribution individuelle au titre des composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF) en application de l'article L. 1613-5-1 du code général des collectivités territoriales. Par un courrier du 1er juin 2021, le maire de cette commune a sollicité du préfet de la Haute-Garonne les motifs à l'origine de cette décision. Par un courrier du 1er juillet 2021, le maire de la commune de Fontenilles a saisi le ministre de l'intérieur d'un recours gracieux à l'encontre de cet arrêté par lequel il lui a demandé de réexaminer le montant de l'attribution de dotation de solidarité rurale (DSR) au titre de l'année 2021, laquelle est une composante de la DGF, afin d'y inclure la 1ère fraction dite " bourg-centre ". Par sa requête, la commune de Fontenilles demande l'annulation de l'arrêté du 31 mai 2021, ainsi que de la décision implicite du 10 septembre 2021 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté ce recours gracieux, des décisions des 16 et 28 juin 2021 par lesquelles le préfet de la Haute-Garonne a, d'une part, notifié à la commune de Fontenilles son attribution individuelle de DGF au titre de l'année 2021 et, d'autre part, communiqué les motifs justifiant l'exclusion de la commune de la fraction " bourg-centre " de la DSR.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation des lettres des 16 et 28 juin 2021 : 
 2. Aux termes de l'article L. 1613-5-1 du code général des collectivités territoriales : " Les attributions individuelles au titre des composantes de la dotation globale de fonctionnement mentionnées aux articles L. 2334-1 et L. 3334-1 peuvent être constatées par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales publié au Journal officiel. Cette publication vaut notification aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale. " 
 3. D'une part, dans sa lettre du 16 juin 2021, le préfet de la Haute-Garonne s'est borné à informer le maire de la commune de Fontenilles de la publication de l'arrêté du 31 mai 2021 au Journal Officiel laquelle valait notification, ainsi qu'il ressort des termes mêmes des dispositions précitées. Ce courrier purement informatif n'a pas modifié la situation juridique de la commune et n'est pas décisoire. Dès lors, il ne constitue pas une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir et les conclusions à fin d'annulation dirigées à son encontre sont irrecevables et doivent être rejetées. 
 4. D'autre part, le courrier du 28 juin 2021, par lequel le préfet de la Haute-Garonne a communiqué à la commune de Fontenilles les motifs de l'arrêté du 31 mai 2021 fixant le montant de sa DGF au titre de l'année 2021 est privé de caractère décisoire et ne constitue pas une décision susceptible de recours. Il s'ensuit que les conclusions à fin d'annulation de ce courrier sont également irrecevables et doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 31 mai 2021 et de la décision implicite du 10 septembre 2021 : 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2334-20 du code général des collectivités territoriales : " La dotation de solidarité rurale est attribuée aux communes de moins de 10 000 habitants et à certains chefs-lieux d'arrondissement de moins de 20 000 habitants pour tenir compte, d'une part, des charges qu'ils supportent pour contribuer au maintien de la vie sociale en milieu rural, d'autre part, de l'insuffisance de leurs ressources fiscales. / Cette dotation comporte trois fractions. () ". Aux termes de l'article L. 2334-21 du même code : " La première fraction de la dotation de solidarité rurale est attribuée aux communes dont la population représente au moins 15 % de la population du canton , aux communes sièges des bureaux centralisateurs, ainsi qu'aux communes chefs-lieux de canton au 1er janvier 2014 ; / Ne peuvent être éligibles les communes : / 1° Situées dans une agglomération : / a) Représentant au moins 10 % de la population du département ou comptant plus de 250 000 habitants ; / b) Comptant une commune soit de plus de 100 000 habitants, soit chef-lieu de département () ". Aux termes du troisième alinéa de l'article R. 2334-7 de ce code, dans sa rédaction modifiée par le décret du 7 mai 2012 relatif aux dotations de l'Etat aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales : " Pour l'application de l'article L. 2334-21, "agglomération" s'entend au sens d'"unité urbaine", dont la liste est publiée par l'Institut national de la statistique et des études économiques () ". 
 6. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient au préfet, pour déterminer si une commune est éligible à la 1ère fraction de la dotation de solidarité rurale, de vérifier que celle-ci n'est pas située dans une agglomération répondant aux critères mentionnés à l'article L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales. L'article R. 2334-7 du même code invite à cette fin le préfet à se référer à la notion d'" unité urbaine " et à prendre en considération les listes des unités urbaines publiées par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). Toutefois cette disposition ne saurait avoir pour effet de lier le préfet dans l'appréciation à laquelle il se livre à cet égard, du seul fait du rattachement par l'INSEE d'une commune à une unité urbaine, dès lors que ce rattachement, en l'absence de publication d'un acte administratif authentifiant la liste des unités urbaines et leur composition, est dépourvu de portée juridique et, pour ce motif, insusceptible d'être discuté devant le juge de l'excès de pouvoir.  
 7. Il ressort des pièces du dossier, en particulier des termes mêmes de la décision du 28 juin 2021 révélant les motifs de l'arrêté attaqué, que pour décider de la suppression de la 1ère fraction de la dotation de solidarité rurale dite " bourg centre ", le ministre a retenu que la commune de Fontenilles est entrée dans " l'aire urbaine de Toulouse en 2020 " et qu'elle " répond aux critères d'inéligibilité prévus à l'article  L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales ". Au vu de cette rédaction, laquelle repose sur les critères énoncés par les dispositions précitées sans se référer à la liste publiée par l'INSEE ni même employer le terme d'" unité urbaine ", le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales ne peut être regardé comme s'étant uniquement fondé sur le constat d'un rattachement par l'INSEE de la commune de Fontenilles à une unité urbaine. Par suite, les moyens tirés de ce que l'administration n'aurait pas exercé son pouvoir d'appréciation et se serait crue liée par le classement opéré par l'INSEE doivent être écartés.  
 8. En second lieu, selon la définition retenue par l'INSEE, la notion d'unité urbaine, à laquelle l'autorité administrative doit se référer en vertu des dispositions de l'article R. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, repose sur la continuité de l'habitat et " est considérée comme telle un ensemble d'une ou plusieurs communes présentant une continuité du tissu bâti (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000 habitants. / () Si l'unité urbaine s'étend sur plusieurs communes, et si chacune de ces communes concentre plus de la moitié de sa population dans la zone de bâti continu, elle est dénommée agglomération multicommunale. / () / Ces seuils, 200 mètres pour la continuité de l'habitat et 2 000 habitants pour la population, résultent de recommandations adoptées au niveau international. En France, le calcul de l'espace entre deux constructions est en grande partie réalisé à partir de photographies aériennes. Il ne tient pas compte des cours d'eau traversés par des ponts, des terrains publics (jardins, cimetières, stades, aérodromes, (), ni des terrains industriels ou commerciaux (usines, parcs de stationnement, () ". 
 9. D'une part, si la commune de Fontenilles soutient qu'elle ne se situe pas en continuité des communes de Toulouse, Muret, dès lors que 20 kilomètres la séparent de la première et 15 kilomètres de la seconde, cette circonstance est indifférente à la qualification d'unité urbaine au sens des dispositions de l'article R. 2334-7 du code général des collectivités territoriales. La structure de la desserte des transports en commun de l'agglomération toulousaine dont il est soutenu qu'elle n'offrirait pas de facilités de déplacements suffisamment attractives aux habitants de la commune de Fontenilles n'a pas davantage d'incidence sur cette qualification. 
 10. D'autre part, si la commune de Fontenilles soutient qu'une coupure de plus de 200 mètres éloigne les constructions implantées sur son territoire de celles situées sur la commune limitrophe de Fonsorbes, elle ne l'établit pas par ses productions. Il ressort au contraire des pièces du dossier qu'une zone d'urbanisation située à l'est de la commune de Fontenilles jouxte la frontière administrative de la commune de Fonsorbes. Par suite, la commune requérante n'est pas fondée à soutenir que les décisions attaquées sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation dans l'analyse de sa situation géographique. 
 11. En troisième et dernier lieu, à supposer que la suppression de la 1ère fraction de la DSR, compensée, pour l'année en litige, par l'attribution de la moitié du montant que cette fraction représentait l'année précédente, soit 168 840 euros, affecte le budget de la commune de Fontenilles, cette circonstance ne peut utilement être invoquée à l'appui d'un recours formé contre les décisions attaquées. Par conséquent, le moyen doit être écarté comme inopérant. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la commune de Fontenilles doit être rejetée. Par voie de conséquence, ces conclusions aux fins d'injonction doivent également être rejetées ainsi que celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, l'Etat n'étant pas la partie perdante dans la présente instance. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Fontenilles est rejetée.  
 Article 2 :  Le présent jugement sera notifié à la commune de Fontenilles, au préfet de la Haute-Garonne et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.  
 Copie en sera adressée au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Délibéré après l'audience du 12 mars 2024 où siégeaient : 
 Mme Héry, présidente, 
 Mme Sarraute, première conseillère, 
 Mme Douteaud, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2024. 
 La rapporteure, 
 S. DOUTEAUD 
 La présidente, 
 F. HÉRY 
 La greffière, 
 M-E. LATIF 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
                                    
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,