TA77 · 2ème chambre — 8 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 18 juin 2021 et le  
 2 février 2023, la commune de Saint-Maur-des-Fossés, représentée par Me Piton, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté n°2020/3904 du 30 décembre 2020 par lequel le préfet du Val de Marne a prononcé la carence de la commune au titre du bilan triennal 2017-2019, en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation et a fixé le taux de majoration à 300%, ensemble la décision du 15 avril 2021 par laquelle la préfète du Val de Marne a rejeté son recours gracieux, ou, à défaut, d'annuler la majoration du prélèvement ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La commune soutient que : 
 En ce qui concerne la régularité de la procédure: 
 - l'arrêté attaqué a été pris au terme d'une procédure irrégulière en l'absence d'avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement (CRHH) et de la commission nationale chargée de l'examen des conditions de mise en œuvre du bilan triennal, et en l'absence d'un projet d'arrêté de carence adressé à la direction de l'habitat de l'urbanisme et des paysages (DHUP) afin que le CRHH statue ; 
 - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé en ce qu'il fixe à 300 % le taux de majoration au prélèvement initial et un transfert à la préfète de la compétence pour délivrer les permis de construire relatifs à des opérations de changement de destination ou de construction de plus de trois logements, sur l'ensemble du territoire, au regard de l'impossibilité de réaliser les objectifs de production de logements sociaux et de la signature du contrat de mixité  
 sociale ; 
 - il est insuffisamment motivé en ce qu'il concerne le transfert à l'Etat de la compétence pour délivrer les permis de construire relatifs à des opérations de changement de destination ou de construction de plus de trois logements, sur l'ensemble du territoire de la commune ; 
 En ce qui concerne le prononcé de la carence: 
 - il est entaché d'une erreur manifeste en raison de l'absence de prise en compte par l'Etat des raisons objectives justifiant l'impossibilité de réaliser les objectifs qui lui sont assignés dans le temps imparti ;  
 - l'Etat est responsable de la non réalisation des objectifs de production de logements sociaux ; 
 En ce qui concerne la proportionnalité de la sanction: 
 - il est entaché d'une erreur manifeste dans la fixation du taux de 300 % et s'agissant du transfert au préfet de la compétence de délivrer les permis de construire relatifs à des opérations de changement de destination ou de construction de plus de trois logements, sur l'ensemble du territoire communal. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 7 septembre 2021 et le 10 mars 2023, la préfète du Val-de-Marne conclut au rejet de la requête. 
 La préfète soutient que les moyens soulevés à l'appui de la requête sont infondés. 
 Une lettre du 9 janvier 2023 a informé les parties, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, que la clôture de l'instruction était susceptible d'intervenir à compter du 3 février 2023. 
 Une ordonnance du 29 mars 2023 a prononcé la clôture immédiate de l'instruction. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Dumas,  
 - les conclusions de Mme Vergnaud, rapporteure publique, 
 - et les observations de Mme A, représentant la préfète du Val-de-Marne.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune de Saint-Maur-des-Fossés s'est vue assigner un objectif de réalisation de 1956 logements locatifs sociaux pour la période triennale 2017-2019. Par un arrêté du 30 décembre 2020, le préfet du Val-de-Marne a constaté que cet objectif n'a pas été atteint, a prononcé la carence de la commune en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation et a fixé le taux de majoration du prélèvement sur les ressources fiscales de la commune à 300%. Par un courrier du 22 février 2021, la commune de Saint-Maur-des-Fossés a formé un recours gracieux contre cette décision, lequel a été rejeté par une décision en date du 15 avril suivant. La commune de Saint-Maur-des-Fossés demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 30 décembre 2020, ensemble la décision du  
 15 avril 2021 rejetant son recours gracieux. 
 En ce qui concerne le régime juridique applicable : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable au litige : " I. Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l'unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales () ". Aux termes de l'article L. 302-9-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige: " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5 au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune (). Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédente () ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 302-9-1-1 du même code, dans sa rédaction applicable au présent litige : " I. Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. Cette commission, présidée par le représentant de l'Etat dans le département, est composée du maire de la commune concernée, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat si la commune est membre d'un tel établissement, des représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire de la commune et des représentants des associations et organisations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, œuvrant dans le département. / () Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle saisit, avec l'accord du maire concerné, une commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement. / II.- La commission nationale () entend le maire de la commune concernée ainsi que le représentant de l'Etat du département dans lequel la commune est située. () / Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. / III. Préalablement à la signature par les représentants de l'Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l'article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu'elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d'un projet d'arrêté de carence, de l'absence de projet d'arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l'Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement. / () ". 
 4. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus à l'article L. 302-9-1, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1. 
 5. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302 9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant. 
 En ce qui concerne la régularité de la procédure: 
 6. En premier lieu, il résulte de l'instruction, en tout état de cause, que l'arrêté du 30 décembre 2020 a été pris après l'avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement en date du 8 décembre 2020, et après l'avis de la commission nationale visée au II de l'article  
 L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation en date du 17 novembre 2020, tous deux visés par la décision attaquée et produits par la préfète du Val-de-Marne. Par ailleurs, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire que le préfet du Val-de-Marne avait l'obligation de transmettre son projet d'arrêté à la direction de l'habitat de l'urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère de la transition écologique afin que le CRHH statue. Par suite, la commune requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué a été pris au terme d'une procédure irrégulière faute d'avoir été précédé des avis requis par les article  
 L. 302-9-1 et L. 302-9-1-1 précités du code de la construction et de l'habitation.  
 7. En second lieu, l'arrêté attaqué, qui vise les articles L. 302-5 à L. 302-9-2 et  
 R. 302-14 à R. 302-26 du code de la construction et de l'habitation, ainsi que les articles  
 L. 210-1, L.422-2 et R.422-2 du code de l'urbanisme, mentionne que l'objectif global de réalisation de logements sociaux assigné à la commune de Saint-Maur-des-Fossés pour la période triennale 2017-2019 était de 1956 logements sociaux, période au cours de laquelle n'ont été réalisés que 544 logements de ce type, soit un taux de réalisation de l'objectif triennal de 27,81%, que si la commune s'était heurtée à un certain nombre de difficultés telles que des recours sur les permis de construire des opérations comptabilisant des logements locatifs sociaux, l'abandon de nombreux projets par les pétitionnaires, et les contraintes liées au plan de prévention des risques d'inondation limitant les possibilités de constructions sur certains secteurs du territoire communal, ces éléments ne suffisent pas à justifier le niveau insuffisant de ces constructions dès lors qu'il existe des potentialités de densification et de modulation du seuil de logements locatifs sociaux qui permettraient d'augmenter la production de logements locatifs sociaux sur cette commune. L'arrêté du 30 décembre 2020 indique également que la commune n'avait déjà pas atteint ses objectifs lors des cinq périodes triennales précédentes, et que le contrat de mixité sociale, conclu le 18 février 2020 entre la commune de Saint-Maur-des-Fossés et l'État, annonçant un rythme de construction ambitieux de 12 % de logements locatifs sociaux dans le parc des résidences principales à l'horizon 2022, qui stipulait que la commune s'engageait à contracter une convention d'intervention foncière avec l'établissement public foncier d'Île-de-France (EPFIF) dans les 3 mois suivants sa signature, n'a pas été respecté par celle-ci. Ainsi, en tout état de cause, l'arrêté attaqué, qui comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, tant s'agissant du constat de carence que de la proportionnalité de la sanction, et sans qu'y fasse obstacle, à ce stade, l'éventuel caractère erroné des motifs, est suffisamment motivé. 
 En ce qui concerne le bien-fondé de l'arrêté de carence : 
 8. Aux termes des dispositions précitées de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, le préfet tient compte, pour prononcer la carence de la commune, des critères des logements construits par la commune pendant la période triennale examinée, des logements en cours de réalisation et des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune. 
 9. Dans le cas présent, il résulte de l'instruction, et plus particulièrement des motifs de l'arrêté du 30 décembre 2020, que, pour prononcer la carence de la commune de Saint-Maur des Fossés au sens de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, le préfet du Val-de-Marne s'est fondé sur la circonstance que l'objectif global de réalisation de logements sociaux de celle-ci pour la période triennale 2017-2019 était de 1956 logements sociaux, période au cours de laquelle n'ont été réalisés que 544 logements de ce type, soit un taux de réalisation de l'objectif triennal de 27,81% représentant à peine plus du quart de l'objectif initialement fixé.  
 10. En premier lieu, si l'arrêté attaqué ne mentionne pas de projets de logements sociaux en cours de réalisation, il ne résulte pas de l'instruction que de tels projets seraient en cours.  
 11. En second lieu, si la commune soutient avoir rencontré des difficultés sérieuses pour respecter son objectif triennal, lesquelles incluent des recours sur les permis de construire des opérations comprenant des logements locatifs sociaux, l'abandon de nombreux projets par les pétitionnaires, les contraintes liées au plan de prévention des risques d'inondation limitant les possibilités de constructions sur certains secteurs du territoire communal, le préfet du Val-de-Marne a relevé dans son arrêté que ces éléments, lesquels sont, au demeurant, communs à d'autres communes du Val-de-Marne, ne suffisent pas à justifier le niveau insuffisant de constructions de logements sociaux sur le territoire de la commune, compte tenu de l'existence de potentialités de densification, inhérentes à son important tissu pavillonnaire, et de la modulation du seuil de logements locatifs sociaux, qui permettraient d'augmenter la production de ce type de logements. Par ailleurs, la commune fait valoir qu'elle a conclu avec le préfet du Val-de-Marne un contrat de mixité sociale le 18 février 2020 qui fixe à 12% de logements sociaux les réalisations de la commune pour fin 2022, et soutient que ce contrat serait la preuve que l'Etat reconnait lui-même que les objectifs triennaux sont impossibles à atteindre. Toutefois, ce contrat mentionne expressément que "cette perspective de 12% de logements sociaux en 2022 peut être accompagnée par l'État dans une logique de progression mais ne se substituera pas aux objectifs définis par la loi", alors qu'en cas de manquement aux engagements du " contrat de mixité sociale ", l'Etat peut mettre fin unilatéralement à ce document et prendre les mesures prévues par les dispositions précitées de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation. La préfète du Val-de-Marne fait d'ailleurs valoir en défense que la commune de Saint-Maur-des-Fossés a un rythme de réalisation de logements sociaux très lent puisqu'elle est passée entre 2002 et 2019 d'un taux de 5,53 % de logements sociaux à un taux de 8,81 %. L'objectif de 12% fixé par la convention s'inscrivait donc dans une perspective d'accélération des constructions, et n'est expressément aucunement constitutif d'un maximum venant se substituer à l'objectif triennal prévu par la loi. La commune de Saint-Maur-des-Fossés soutient également que si elle n'a pas pu signer la convention d'intervention foncière avec l'EPFIF, alors que le contrat de mixité sociale conclu le 18 février 2020 mettait à sa charge une telle obligation dans un délai de 3 mois suivant sa signature, c'est en raison d'un contretemps lié à l'épidémie de Covid-19. Toutefois, comme le relève la préfète dans ses écritures en défense, si le contretemps lié à la pandémie peut expliquer que la convention n'ait été soumise au conseil municipal que le 16 juillet 2020, rien n'explique pourquoi le maire ne l'avait pas encore signée le 30 décembre 2020, date de l'arrêté attaqué. Enfin, la commune fait valoir qu'elle a été dépossédée de son droit de préemption urbain depuis 2011, celui-ci étant exercé par le préfet au nom de l'Etat, et que le bilan en termes de production de logement sociaux n'est que de 33 logements ayant reçu l'agrément de la direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement (DRIHL) pour les sept préemptions réalisées sur la période triennale 2017-2019. Toutefois, d'une part, la commune de Saint-Maur-des-Fossés a été intégrée à l'établissement public territorial (EPT) Paris Est Marne et Bois le 1er janvier 2016. Or, la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, entrée en vigueur le lendemain de sa publication, a notamment modifié l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme en transférant la compétence du droit de préemption urbain des communes aux établissements publics territoriaux. Par conséquent, à supposer même que le préfet ait mis fin à sa décision d'exercer lui-même le droit de préemption urbain sur le territoire de la commune de Saint-Maur-des-Fossés, celle-ci n'aurait, en tout état de cause, pas pu recouvrer ce droit à compter du 28 janvier 2017. D'autre part, la préfète du Val-de-Marne indique, sans être contredite sur ce point, que malgré les demandes répétées exprimées par l'Etat, le délai moyen de transmission à la préfecture des déclarations d'intention d'aliéner (DIA) a été en 2020, de 29 jours après la date de réception en mairie, ce qui témoigne d'une absence de coopération de la part de la commune de Saint-Maur-des-Fossés, et que cette difficulté, continûment signalée à la commune par les services de l'Etat sur la période triennale, est encore constatée à ce jour.  
 12. Il résulte de ce qui précède que la commune de Saint-Maur-des-Fossés n'est pas fondée à soutenir que l'Etat serait responsable de l'absence de construction de logements sociaux, ni que le préfet du Val-de-Marne aurait entaché son arrêté de carence d'une erreur d'appréciation.  
 En ce qui concerne la proportionnalité de la sanction: 
 13. En premier lieu, contrairement à ce que soutient la commune, le préfet du Val-de-Marne pouvait, sans commettre d'erreur de droit, relever dans son arrêté, au titre de la détermination du quantum de la sanction, que la commune n'avait pas atteint ses objectifs lors des cinq périodes triennales précédentes.  
 14. En deuxième lieu, la commune fait valoir que la loi de finances pour 2018 procédant à la suppression progressive de la taxe d'habitation ne garantit pas de compensation financière à la suppression de la taxe d'habitation pour les constructions postérieures à 2017, alors, d'une part, que la construction de logements sociaux ne génère pas, sur 20 ans minimum, de taxe foncière et, d'autre part, que la commune de Saint-Maur-des-Fossés serait contrainte par la loi d'accueillir plus de 5 000 logements sociaux sans percevoir la moindre recette fiscale. Toutefois, les circonstances ainsi invoquées, lesquelles conduisent d'ailleurs à invoquer par la voie de l'exception l'inconstitutionnalité de la loi de finances, ou des dispositions législatives précitées, sans avoir été présentées par un mémoire distinct, ne peuvent avoir d'influence sur la proportionnalité de la sanction infligée.  
 15. En troisième lieu, la commune soutient que la majoration du prélèvement met en cause gravement les finances communales et le contrat dit B ", signé le  
 29 juin 2018, lequel couvre les exercices budgétaires 2019 à 2022, lequel permet de réduire les déficits publics par l'engagement pris par les collectivités signataires de limiter leurs coûts de fonctionnement. Toutefois, l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation permettait au représentant de l'Etat dans le département de majorer jusqu'à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L.302-7 du code de la construction et de l'habitation. Par suite, en se limitant à n'en porter le taux qu'à 300% dans son arrêté du 30 décembre 2020, et compte tenu de l'importance des manquements constatés, le préfet du Val-de-Marne n'a pas infligé une sanction disproportionnée à la commune de Saint-Maur-des-Fossés.  
 16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du préfet du Val-de-Marne du 30 décembre 2020, ensemble la décision du 15 avril 2021 par laquelle la préfète du Val de Marne a rejeté le recours gracieux de la commune requérante, doivent être rejetées, ainsi que celles tendant à ce que le prélèvement ne soit pas majoré. Par voie de conséquence, doivent également être rejetées ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Saint-Maur des Fossés est rejetée.  
 Article 2: Le présent jugement sera notifié à la commune de Saint-Maur-des-Fossés et à la préfète du Val-de-Marne. 
 Délibéré après l'audience du 25 mai 2023 à laquelle siégeaient : 
 M. Lalande, président, 
 M. Allègre, premier conseiller, 
 M. Dumas, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juin 2023. 
 Le rapporteur, 
 M. DUMAS       Le président, 
 D. LALANDE        
 La greffière, 
 C. KIFFER 
 La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 La greffière,