TA33 · 6ème Chambre — 16 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une ordonnance n° 457219 du 2 novembre 2021, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a transmis au tribunal administratif de Bordeaux, en application de l'article R. 312-5 du code de justice administrative, la requête de la SARL A Henri Participations et l'association des propriétaires des Cottes-Mailles et de Varaize. 
 Par cette requête et des mémoires, enregistrés les 12 et 22 février 2020, 4 mars 2022, 4 novembre et 14 décembre 2023, la SARL A Henri Participations et l'association des propriétaires des Cottes-Mailles et de Varaize demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :  
 1°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle la communauté d'agglomération de La Rochelle a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de La Rochelle ; 
 2°) d'annuler " les deux rapports de conclusions de l'enquête publique, donc l'enquête publique préalable au PLUi de La Rochelle () ainsi que tout acte ou travaux en découlant " ;  
 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de La Rochelle une somme de 1 000 euros à verser à chacune d'elles sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que :  
 Sur la délibération portant approbation du plan local d'urbanisme intercommunal : 
 - la délibération contestée est entachée d'un vice de procédure dès lors que leur contre-projet n'a pas été porté à la connaissance du public durant l'enquête publique ;  
 - les élus ayant voté la délibération en litige ne disposaient pas des compétences nécessaires pour ce faire, eu égard à la complexité du plan local d'urbanisme intercommunal ; 
 - le classement du site des Cottes-Mailles en zone agricole est un " parti d'urbanisme gravement erroné " et révèle un détournement de pouvoir ; 
 - le plan local d'urbanisme intercommunal en litige est entaché de contradictions qui le rendent incohérents avec les objectifs fixés ; 
 Sur l'enquête publique :  
 - la commission d'enquête n'a pas émis un avis sur leurs propositions ainsi que celles de tous les intervenants à l'enquête publique. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 novembre 2020, 18 octobre 2022 et 7 décembre 2023, la communauté d'agglomération de La Rochelle, représentée par Me Vic, avocat, conclut au rejet de la requête, à ce que le tribunal supprime, en application de l'article L. 741-2 du code de justice administrative, les passages injurieux figurant aux pages 3, 6, 7, 10, 11, 12, 13 et 14 du mémoire du 12 février 2020 et aux pages 2 et 3 du mémoire du 4 novembre 2023 des requérantes et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que :  
 - les conclusions dirigées contre le rapport d'enquête publique et les conclusions et avis de la commission d'enquête sont irrecevables dès lors qu'il ne s'agit pas d'actes qui font grief ;  
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme, 
 - le code de l'environnement, 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Passerieux, rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Patard, rapporteure publique, 
 - et les observations de M. A. 
 Une note en délibéré pour les requérantes a été enregistrée le 2 février 2024 et n'a pas été communiquée.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération en date du 19 décembre 2019, la communauté d'agglomération de La Rochelle a approuvé, après une enquête publique qui s'est déroulée du 14 juin au 26 juillet 2019, le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de La Rochelle. Par la présente requête, la SARL A Henri Participations et l'association des propriétaires des Cottes-Mailles et de Varaize demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures, d'annuler cette délibération du 19 décembre 2019 ainsi que l'enquête publique préalable au PLUi de La Rochelle et tout acte ou travaux en découlant. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne les conclusions dirigées contre l'enquête publique : 
 2. En l'espèce, la SARL A Henri Participations et l'association des propriétaires des Cottes-Maille et de Varaize sollicitent l'annulation des " deux rapports de conclusions de l'enquête publique, donc l'enquête publique préalable au PLUi de La Rochelle () ainsi que tout acte ou travaux en découlant ". Toutefois, le rapport et les conclusions de la commission d'enquête, favorables ou défavorables, formulés dans le cadre d'une procédure consultative, ne constituent pas, alors même qu'ils doivent être motivés et rendus publics, une décision faisant grief. Par suite, les conclusions de la requête dirigées contre l'enquête publique sont irrecevables. 
 En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la délibération du 19 décembre 2019 :  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli ; / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Aux termes de l'article L. 153-8 du même code : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de : () / 2° La commune lorsqu'elle n'est pas membre d'un tel établissement public, le cas échéant en collaboration avec l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre. " 
 4. Il résulte des dispositions précitées que le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de La Rochelle était compétent pour approuver, par le biais de la délibération en litige, le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de La Rochelle, commune membre d'un établissement public de coopération intercommunale. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération contestée serait entachée d'incompétence doit être écarté. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, lequel figure au chapitre III du titre II du livre Ier de ce code, dans sa rédaction applicable : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : /1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique, le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique, et, le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas par l'autorité environnementale mentionnée au IV de l'article L. 122-1 ou à l'article L. 122-4, ainsi que l'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme ; /2° En l'absence d'évaluation environnementale le cas échéant, la décision prise après un d'examen au cas par cas par l'autorité environnementale ne soumettant pas le projet, plan ou programme à évaluation environnementale et, lorsqu'elle est requise, l'étude d'incidence environnementale mentionnée à l'article L. 181-8 et son résumé non technique, une note de présentation précisant les coordonnées du maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable du projet, plan ou programme, l'objet de l'enquête, les caractéristiques les plus importantes du projet, plan ou programme et présentant un résumé des principales raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'environnement, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu ; / 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation ; / 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; / 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l'article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l'acte prévu à l'article L. 121-13. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne ; / 6° La mention des autres autorisations nécessaires pour réaliser le projet dont le ou les maîtres d'ouvrage ont connaissance. () ".  
 6. S'il appartient à l'autorité administrative de mettre à la disposition du public, pendant toute la durée de l'enquête, un dossier d'enquête publique comportant l'ensemble des documents mentionnés par les dispositions précitées, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure, et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique, que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.  
 7. En l'espèce, les requérantes soutiennent que le dossier soumis à enquête publique était incomplet, en l'absence de mention du contre-projet qu'ils ont élaboré. Toutefois, d'une part, il ne ressort pas des dispositions citées au point 5 que le dossier d'enquête publique devrait comporter un contre-projet porté par un administré. D'autre part et en tout état de cause, à supposer même qu'un tel vice soit constitué, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il aurait nui à la bonne information de l'ensemble des personnes intéressées ni qu'il aurait été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision prise. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté. 
 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées () / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. () ". Aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ". 
 9. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, si celles-ci n'imposent pas au commissaire enquêteur, ou à la commission d'enquête, de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 
 10. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'issue de l'enquête publique, la commission d'enquête a recensé dans son rapport, en les réorganisant par thèmes et en les analysant avec un degré de précision suffisant, les observations recueillies, et notamment celles émises par les requérantes. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la commission d'enquête a, dans ses conclusions, émis un avis favorable au projet en émettant six recommandations, lesquelles résultent notamment de la prise en compte des observations émises par le public. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. " 
 12. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.  
 13. Les requérantes soutiennent que le PLUi en litige aboutirait " à l'inverse de l'effet recherché ", en accentuant le mitage agricole, en sous-estimant le risque d'inondation au centre de l'agglomération, en réduisant " la force commerciale d'avenir " et en imposant une forte densité en zone urbaine. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme intercommunal de La Rochelle comporte treize orientations parmi lesquelles " accueillir plus de jeunes et d'actifs et développer le territoire majoritairement dans l'enveloppe urbaine existante ", " la qualité de vie c'est aussi la sécurité, la préservation des ressources et la protection de la santé ", " pérenniser l'agriculture et mettre en place les conditions pour maintenir une filière conchylicole dynamique ", " mettre en œuvre les conditions d'une production de logements et d'hébergements pour tous, répartie sur l'ensemble du territoire, sur les pôles d'emploi, et le réseau de transport ", " la mise en œuvre d'une stratégie de revitalisation urbaine basée sur la proximité et les centralités " et " faire cohabiter ville et campagne ". Par suite, à supposer que les requérantes aient entendu se prévaloir de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme, eu égard aux orientations du PADD précitées, ce moyen doit être écarté. 
 14. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-17 du même code : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. /  
 Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". Aux termes de l'article R. 151-22 de ce code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Aux termes de l'article R. 151-23 du code : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. " 
 15. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 
 16. En l'espèce, d'une part, il est constant que le secteur des " Cottes-Mailles " était déjà classé en zone agricole du plan local d'urbanisme de la commune d'Aytré, approuvé le 17 novembre 2011. D'autre part, les orientations du PADD du plan local d'urbanisme intercommunal de La Rochelle retiennent notamment comme objectif, à l'axe 2, de " pérenniser l'agriculture " en protégeant les zones agricoles et en développant l'installation de nouveaux agriculteurs et à l'axe 3 de " faire cohabiter ville et campagne " en développant l'agriculture péri-urbaine. S'il est vrai que le secteur des " Cottes-Mailles " est situé entre deux zones urbaines denses, il ressort des pièces du dossier que le site, d'une très grande superficie, est entièrement enherbé ou en friche et ne comporte aucune construction. De plus, le site, dont il est constant qu'il n'est pas équipé, s'ouvre au nord sur des parcelles naturelles et à l'est sur des parcelles naturelles et agricoles. En outre, si les requérantes soutiennent que la terre du secteur en litige serait " ingrate, () constituée d'une branche calcaire avec une couche de terre arable superficielle extrêmement réduite " qui nécessiterait l'emploi d'engrais et de pesticides pour être cultivée, elles ne l'établissent pas. Enfin, les circonstances que le PLUi en litige prévoirait l'artificialisation de " zones agricoles de qualité " situées sur l'ensemble de son territoire et que le classement en zone agricole impliquerait une dévalorisation des terrains en cause ne sont pas de nature à remettre en cause le classement opéré. Ainsi, eu égard à la vocation agricole du secteur et au parti d'aménagement retenu par la communauté d'agglomération, en cohérence avec les orientations d'aménagement telles qu'elles résultent du PADD, le classement du secteur des " Cottes-Mailles " en zone agricole n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 17. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de la délibération du 19 décembre 2019. 
 Sur les conclusions tendant à la suppression des passages injurieux, outrageants ou diffamatoires dans les écritures des requérantes : 
 19. Aux termes de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : " () Ne donneront lieu à aucune action en diffamation, injure ou outrage, ni le compte rendu fidèle fait de bonne foi des débats judiciaires, ni les discours prononcés ou les écrits produits devant les tribunaux. / Pourront néanmoins les juges, saisis de la cause et statuant sur le fond, prononcer la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires, et condamner qui il appartiendra à des dommages-intérêts. () ". 
 20. Les écritures de la SARL A Henri Participations et l'association des propriétaires des Cottes-mailles et de Varaize, notamment celles des mémoires enregistrés les 22 février 2020 et 4 novembre 2023, n'excèdent pas les limites de la controverse entre parties dans le cadre d'une procédure contentieuse et ne comportent aucun passage injurieux, outrageant ou diffamatoire au sens des dispositions précitées de l'article L. 741-2 du code de justice administrative. Par suite, les conclusions présentées par la communauté d'agglomération de La Rochelle tendant à la suppression des passages concernés pages 2, 3, 6, 7, 10, 11, 12, 13 et 14 doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération de La Rochelle, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que les requérantes demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des requérantes une somme de 500 euros à verser ensemble à la communauté d'agglomération de La Rochelle sur le même fondement. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SARL A Henri Participations et l'association des propriétaires des Cottes-mailles et de Varaize est rejetée. 
 Article 2 : La SARL A Henri Participations et l'association des propriétaires des Cottes-mailles et de Varaize verseront ensemble la somme de 500 euros à la communauté d'agglomération de La Rochelle au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération de La Rochelle au titre de l'article L. 741-2 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 :  Le présent jugement sera notifié à la SARL A Henri Participations, à l'association des propriétaires des Cottes-mailles et de Varaize et à la communauté d'agglomération de La Rochelle. 
 Délibéré après l'audience du 26 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Delvolvé, président, 
 Mme Mounic, première conseillère,  
 Mme Passerieux, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2024. 
 La rapporteure, 
 C. PASSERIEUX 
 Le président, 
 Ph. DELVOLVÉ 
 La greffière, 
 L. SIXDENIERS 
 La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière 
 N°2106108