TA31 · 4ème Chambre — 28 septembre 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 octobre 2021 et 15 décembre 2022, Esso société anonyme française, représentée par Me Lagrange, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la procédure d'enquête et la décision du 25 août 2021 par laquelle la Commission nationale d'agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité a rejeté son recours préalable obligatoire et a prononcé à son encontre un avertissement assorti d'une pénalité financière d'un montant de 5 000 euros ; 
 2°) de mettre à la charge du Conseil national des activités privées de sécurité le paiement de la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. 
 Elle soutient que : 
 - la procédure d'enquête préalable à la décision en litige est illégale car seules les sociétés de sécurité privée peuvent faire l'objet d'un contrôle inopiné ; 
 - cette procédure est entachée de plusieurs vices de procédure dès lors que les agents du CNAPS n'ont pas averti le procureur de la République de la modification de l'objet de leur contrôle ; qu'ils n'ont pas averti le chef de dépôt de son droit de refuser l'accès au site et à ses conséquences ; qu'ils n'ont pas dressé de procès-verbal du contrôle effectué ; qu'ils n'ont pas remis à la personne concernée une copie des documents édités ; 
 - cette procédure méconnaît les droits de la défense, le droit à un procès équitable et les dispositions de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - la décision attaquée est insuffisamment motivée ; 
 - elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que les sites Seveso sont soumis à une police administrative spécifique, excluant l'application du livre VI du code de la sécurité intérieure ; 
 -  elle est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors qu'aucun opérateur n'exerce d'activité de sécurité privée ; M. B ne contrôle pas l'accès au site et n'a pas de missions de sécurité privée, lesquelles sont exclusivement confiées à la société Fiducial Private Security ; 
 - les dispositions de l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure sont contraires au principe de sécurité juridique. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 16 septembre 2022, le Conseil national des activités privées de sécurité, représenté par son directeur, conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par Esso société anonyme française ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - l'ordonnance n° 2022-448 du 30 mars 2022 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Hecht, 
 - les conclusions de M. Déderen, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Lagrange, représentant Esso société anonyme française. 
 Une note en délibéré présentée par Me Lagrange a été enregistrée le 14 septembre 2023 et n'a pas été communiquée. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 26 janvier 2021, la Commission locale d'agrément et de contrôle Sud-Ouest (CLAC) du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a prononcé à l'encontre d'Esso société anonyme française une interdiction temporaire d'exercer toute activité privée de sécurité pour une durée de 12 mois, assortie d'une pénalité financière de 5 000 euros. Le 26 mars 2021, la société Esso a formé un recours administratif préalable obligatoire contre cette décision devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du CNAPS. Par une décision du 25 août 2021, dont la société Esso demande l'annulation, la CNAC a prononcé à l'encontre de la société requérante un avertissement, assorti d'une pénalité financière d'un montant de 5 000 euros. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 634-1 du code de la sécurité intérieure, dans sa version en vigueur à la date de la décision attaquée : " Les membres et les agents du Conseil national des activités privées de sécurité ainsi que les membres des commissions d'agrément et de contrôle assurent le contrôle des personnes exerçant les activités mentionnées aux titres Ier, II et II bis. Ils peuvent, pour l'exercice de leurs missions, accéder aux locaux à usage professionnel de l'employeur, du donneur d'ordres ou du prestataire de formation, à l'exclusion des locaux affectés au domicile privé, ainsi qu'à tout site d'intervention des agents exerçant les activités mentionnées aux mêmes titres Ier et II, en présence de l'occupant des lieux ou de son représentant. / Le procureur de la République territorialement compétent en est préalablement informé. ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle () ". 
 4. Premièrement, il est constant que des agents du CNAPS ont procédé au contrôle du site de la société Esso situé 28 avenue de Fondeyre, à Toulouse, le 21 janvier 2020. Si la société requérante soutient que ce contrôle portait sur les activités de la société Fiducial Private Security (ci-après Fiducial), prestataire de services de sécurité privée, toutefois il ne ressort pas des pièces du dossier, et en particulier ni de la fiche, ni du courriel adressés par le CNAPS à la société Esso, pas plus que du courrier adressé par le CNAPS au procureur de la République, lequel est relatif " au contrôle de l'activité de sécurité privée exercée au sein de la société Esso ", que ce contrôle aurait ciblé les seules activités de Fiducial, à l'exclusion des activités conduites par des agents de la société Esso. De plus, il ne ressort ni de l'avis adressé par le CNAPS au procureur de la République, ni de la notification du droit de refuser l'accès au site, ni du compte-rendu de visite que le contrôle effectué n'aurait porté que sur les activités de la société Fiducial. Dans ces conditions, le courriel adressé par le CNAPS à M. A, global security adviser de la société Esso, le 6 juillet 2020, ne saurait démontrer que le contrôle effectué le 21 janvier 2020 aurait initialement porté sur la seule société Fiducial. Par suite, la société Esso n'est pas fondée à se prévaloir de l'absence de mention au procureur de la République de la modification de l'objet du contrôle des agents du CNAPS, qui manque en fait. 
 5. Deuxièmement, aux termes de l'article L. 634-2 du code de la sécurité intérieure : " En cas d'opposition du responsable des lieux ou de son représentant, la visite ne peut se dérouler qu'avec l'autorisation du juge des libertés et de la détention statuant au siège du tribunal judiciaire dans le ressort duquel sont situés les locaux à visiter. / Ce magistrat est saisi à la requête du président de la Commission nationale ou de la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente. Il statue par une ordonnance motivée, conformément aux dispositions des articles 493 à 498 du code de procédure civile. La procédure est sans représentation obligatoire. / La visite s'effectue sous l'autorité et le contrôle du juge qui l'a autorisée. Celui-ci peut se rendre dans les locaux durant l'intervention. A tout moment, il peut décider de l'arrêt ou de la suspension de la visite. / Le responsable des lieux ou son représentant est informé de la faculté de refuser cette visite et du fait qu'en ce cas elle ne peut intervenir qu'avec l'autorisation du juge des libertés et de la détention. ". 
 6. La société Esso ne peut sérieusement soutenir que les agents du CNAPS n'auraient pas mentionné au chef du dépôt son droit de leur refuser l'accès au site dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que le responsable du site a bien signé, le 21 janvier 2020, le document par lequel il a reconnu être informé de ce droit d'opposition. Par suite, cette allégation manque en fait. 
 7. Troisièmement, aux termes de l'article L. 634-3 du code de la sécurité intérieure, dans sa version alors applicable : " Les membres et les agents de la commission nationale ou des commissions d'agrément et de contrôle peuvent demander communication de tout document nécessaire à l'accomplissement de leur mission, quel qu'en soit le support, et en prendre copie ; ils peuvent recueillir, sur place ou sur convocation, tout renseignement et toute justification utiles. Ils peuvent consulter le registre unique du personnel prévu à l'article L. 1221-13 du code du travail. Ils peuvent, à la demande du président de la Commission nationale ou de la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente, être assistés par des experts désignés par l'autorité dont ceux-ci dépendent. / Il est dressé contradictoirement un compte rendu de visite en application du présent article dont une copie est remise immédiatement au responsable de l'entreprise. ". 
 8. Il résulte de ces dispositions que, pour l'exercice de leur mission de contrôle des personnes exerçant les activités privées de sécurité mentionnées aux titres Ier, II et II bis du livre VI du code de la sécurité intérieure, les agents du Conseil national des activités privées de sécurité peuvent, d'une part, procéder à la visite des locaux affectés aux activités privées de sécurité ainsi que de tout site d'intervention des agents employés par la société contrôlée, et, d'autre part, disposent de la faculté de solliciter la communication de tout document utile à l'accomplissement de leurs missions. Il résulte de l'économie de l'article L. 643-3 du code de la sécurité intérieure précité que ce n'est que dans l'hypothèse d'une consultation de tels documents, qu'ils aient été recueillis dans les locaux de la société contrôlée ou sur convocation, qu'un compte rendu doit être dressé contradictoirement et remis immédiatement au responsable de l'entreprise.  
 9. Si la société Esso soutient que le compte-rendu de visite ne lui a été envoyé que le 6 juillet 2020, elle ne justifie pas, ni même n'allègue, qu'il porterait sur des documents consultés, alors qu'il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les agents du CNAPS auraient consulté de tels documents lors de leur contrôle. Par ailleurs, la société Esso ne saurait se prévaloir utilement des mentions du protocole de contrôle du CNAPS, qui n'ont pas de valeur réglementaire. Par suite, la société Esso n'est pas fondée à soutenir que la procédure préalable à la décision litigieuse aurait été viciée par l'envoi tardif du compte-rendu de visite. 
 10. Quatrièmement, si la société Esso soutient que le compte-rendu de visite et les procès-verbaux d'audition administrative ne lui auraient pas été remis, toutefois il ressort des pièces du dossier que le rapport de l'exercice disciplinaire a été joint à la convocation qui lui a été adressée préalablement à la réunion de la Commission locale d'agrément et de contrôle du 12 janvier 2021. En outre, ainsi qu'il a été exposé au point précédent, il résulte des écritures mêmes de la société requérante qu'elle a reçu le compte-rendu de visite le 6 juillet 2020. Par suite, le moyen tiré de l'absence de remise de ce compte-rendu et des procès-verbaux d'audition administrative manque en fait. 
 11. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés du vice de procédure et de la méconnaissance des droits de la défense, du droit à un procès équitable et des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doivent être écartés. 
 12. En deuxième lieu, la société Esso soutient que le CNAPS aurait motivé sa décision de manière " sibylline ", en particulier en ce qui concerne les missions de M. B, qu'il n'aurait pas procédé à une analyse " in concreto " de ses activités, ni tenu compte de la spécificité des sites Seveso, et enfin qu'il n'aurait pas répondu à ses arguments relatifs aux vices de procédure allégués. Cependant, il résulte des termes mêmes de la décision en litige, qui détaille les raisonnements juridiques, les contrôles effectués par les agents du CNAPS, les activités menées sur le site contrôlé ainsi que les griefs précisément reprochés à la société, qu'elle est suffisamment motivée, en droit et en fait. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation manque en fait. 
 13. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure : " Sont soumises aux dispositions du présent titre, dès lors qu'elles ne sont pas exercées par un service public administratif, les activités qui consistent : / 1° A fournir des services ayant pour objet la surveillance humaine ou la surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles ainsi que la sécurité des personnes se trouvant dans ces immeubles ou dans les véhicules de transport public de personnes ; () " Aux termes de son article L. 612-9 : " L'exercice d'une activité mentionnée à l'article L. 611-1 est subordonné à une autorisation distincte pour l'établissement principal et pour chaque établissement secondaire. " Selon son article L. 612-25 : " Sans préjudice des dispositions prévues par des lois spéciales, l'entreprise dont certains salariés sont chargés, pour son propre compte, d'une activité mentionnée à l'article L. 611-1 n'est pas soumise aux dispositions des articles L. 612-2, L. 612-3, L. 612-6 à L. 612-8 et L. 612-15. " Et selon son article R. 612-18 : " Tout candidat à l'emploi pour exercer des activités privées de sécurité définies aux articles L. 611-1 et L. 613-13 ou tout employé participant à l'exercice de ces activités communique à l'employeur le numéro de la carte professionnelle qui lui a été délivrée par la commission locale d'agrément et de contrôle. / L'employeur remet à l'employé une carte professionnelle propre à l'entreprise. Cette carte, qui comporte une photographie récente de son titulaire, mentionne () 3° Le nom, la raison sociale et l'adresse de l'employeur ainsi que l'autorisation administrative prévue aux articles L. 612-9 et L. 613-13 ; 4° Le numéro de carte professionnelle délivrée par la commission locale d'agrément et de contrôle. () ". 
 14. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que la nécessité d'obtenir une autorisation pour l'entreprise dont certains salariés sont chargés, pour son propre compte, d'une activité de sécurité privée s'apprécie en considération de la nature de l'activité. Il est dès lors indifférent que les salariés affectés à cette activité de sécurité interne soient polyvalents. Il en résulte, d'autre part, que, s'agissant de la nécessité d'emploi de salariés titulaires d'une carte professionnelle, les textes applicables ne distinguent pas selon que les salariés participent exclusivement ou non à l'activité de sécurité privée définie à l'article L. 611-1 susmentionné. 
 15. La sanction infligée à la société Esso, contestée par la présente requête, est fondée, d'une part, sur le constat de l'exercice, par un service interne de sécurité de cette société, d'une activité de filtrage et de vidéosurveillance sans autorisation et, d'autre part, sur l'emploi par cette même société d'un agent dévolu à des missions de sécurité privée alors qu'il ne dispose pas de carte professionnelle. 
 16. La société requérante soutient que la décision en litige serait entachée d'une erreur de droit en ce que ses activités ne relèvent non pas du champ du 1° de l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure, mais de la réglementation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et aux sites Seveso. Toutefois, il ne résulte pas des dispositions susmentionnées du code de la sécurité intérieure, ni au demeurant d'aucune autre disposition légale ou réglementaire, qu'elles ne s'appliqueraient pas aux sites ICPE ou aux sites Seveso. A cet égard, sont sans incidence les circonstances que, d'une part, les textes relatifs aux ICPE et aux sites Seveso ne mentionneraient ni la notion de sécurité privée, ni les articles du code de la sécurité intérieure et, d'autre part, que ni la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), ni la gendarmerie n'auraient porté à la connaissance de la société requérante les obligations qui portaient sur elle en application du code de la sécurité intérieure. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit, ainsi que celui tiré de l'illégalité de l'enquête préalable à la décision attaquée, doivent être écartés comme manquant en droit. 
 17. En quatrième lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport dressé par les agents du CNAPS, ainsi que de l'audition de M. A, qui exerce les fonctions de Global Security Advisor au sein de la société Esso, que M. B, agent de la société Esso, effectue des contrôles d'identité et de la demande d'entrée des éventuels visiteurs avant de débloquer un tourniquet. Ainsi, si un agent de la société Fiducial effectue des rondes sur le site 24 heures sur 24, toutefois c'est bien un agent " polyvalent " de la société Esso qui effectue le filtrage à l'entrée du site, la semaine en journée, jusqu'à 19 heures. A cet égard, l'allégation selon laquelle les agents du CNAPS devaient d'eux-mêmes décliner leur identité et l'objet de leur contrôle est sans incidence. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, et en particulier des déclarations de M. A, que la salle d'opérations du site contrôlé compte une douzaine de caméras, principalement destinées à la sûreté du site, tandis que trois ou quatre seulement concernent la sécurité industrielle. Or, seuls les agents de la société Esso sont présents dans cette salle, la semaine en journée, jusqu'à 19 heures. A ce titre, si la société Esso soutient qu'un agent de Fiducial regarderait les vidéos relatives à la sûreté sur une tablette 4g, non seulement cette allégation n'est pas établie, mais elle semble difficilement conciliable avec les rondes que doit effectuer ce même agent. Dans ces conditions, la société Esso ne peut soutenir de bonne foi que ses agents présents dans la salle d'opérations ne regarderaient que les trois ou quatre caméras relatives à la sécurité industrielle, à l'exclusion de la majorité des autres caméras, dédiées à la sûreté du site. Par suite, c'est à bon droit que le CNAPS a considéré que, d'une part, la société Esso s'était, de fait, dotée d'un service interne de sécurité, sans avoir sollicité auprès de lui l'autorisation nécessaire à cette fin et que, d'autre part, cette société avait confié à l'un de ses agents, M. B, des missions de sécurité privée sans que celui-ci ne dispose de la carte professionnelle obligatoire, en méconnaissance des dispositions des articles L. 612-9 et R. 612-18 du code de la sécurité intérieure. Par conséquent, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation doit être écarté comme manquant en fait. 
 18. En cinquième et dernier lieu, si la société requérant se prévaut de la méconnaissance du principe de sécurité juridique, toutefois il ne résulte pas des dispositions susmentionnées du code de la sécurité intérieure qu'elles seraient imprécises, dans leur formulation comme dans leur champ d'application. Par suite ce moyen, au demeurant peu étayé, ne peut qu'être écarté. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la société Esso tendant à l'annulation de la décision du CNAPS en date du 25 août 2021 doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que celles relatives aux entiers dépens, inexistants dans la présente instance. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Esso est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Esso société anonyme française et au Conseil national des activités privées de sécurité. 
 Délibéré après l'audience du 7 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Carotenuto, présidente, 
 M. Hecht, premier conseiller,  
 Mme Pétri, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 septembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 S. HECHT 
 La présidente, 
 S. CAROTENUTO      La greffière, 
 F. LE GUIELLAN 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,