TA44 · 1ère Chambre — 15 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 7 juin 2021 et le 21 mars 2022, M. D B et Mme E C, épouse B, représentés par Me Luciano, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 15 décembre 2020 par lequel la maire de Nantes s'est opposée à la déclaration préalable pour le détachement d'un lot à bâtir sur les parcelles cadastrées section VW n°335 et 336 situé 105 route de Carquefou à Nantes, ainsi que la décision du 13 avril 2021 rejetant leur recours gracieux ; 
 2°) d'enjoindre à la maire de Nantes de leur délivrer un arrêté de non opposition à déclaration dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Nantes la somme de 2 500 euros en application de l'article L.'761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que : 
 - la compétence de l'auteur de la décision attaquée n'est pas établie ; 
 - la décision méconnaît l'article R. 423-50 du code de l'urbanisme ; 
 - la décision méconnaît l'article A. 424-2 du code d'urbanisme ;  
 - la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation de la qualité du paysage urbain ; 
 - la maire de Nantes a fait une inexacte application de l'article B 3.1.1 du point 4.2 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain ; 
 - la maire de Nantes a fait une inexacte application de l'article B.3.1 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain relatif au coefficient de biotope par surface (CBS) ; 
 - la maire de Nantes a fait une inexacte application de l'article B.1.1.1 du plan local d'urbanisme métropolitain relatif à l'implantation de la construction par rapport aux emprises publiques et voies ; 
 - la maire de Nantes a fait une inexacte application de l'article B.1.1.2 du plan local d'urbanisme métropolitain relatif à l'implantation de la construction par rapport aux limites séparatives de fond de parcelle. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 15 décembre 2021, la commune de Nantes, représentée par Me Vic, conclut au rejet de la requête, et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Brémond, premier conseiller 
 - les conclusions de M. Marowski, rapporteur public, 
 - les observations de Me Luciano, avocate de M. et Mme B, 
 - et les observations de Me Vic, avocat de la commune de Nantes. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. et Mme B sont propriétaires d'un terrain d'une superficie de 1282 m² situé 105, route de Carquefou à Nantes, correspondant aux parcelles cadastrées section VW n°335 et 336. Le 23 novembre 2020, ils ont déposé un dossier de déclaration préalable portant sur le détachement sur cette parcelle d'un lot à bâtir d'une surface de 204 m². Par une décision du 15 décembre 2020, la maire de Nantes s'est opposée à cette division. M. et Mme B demandent au tribunal d'annuler cette décision, ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne la décision d'opposition à déclaration préalable : 
 2. En premier lieu, par un arrêté du maire de Nantes du 17 juillet 2020, dont les mentions attestent du caractère exécutoire, M. Thomas A, onzième adjoint au maire, a reçu délégation du maire de Nantes, à l'effet de signer en particulier tous arrêtés, courriers, décisions, actes, mesures, documents, contrats, conventions et avenants en matière d'urbanisme. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué manque en fait. 
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 423-50 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente recueille auprès des personnes publiques, services ou commissions intéressés par le projet, les accords, avis ou décisions prévus par les lois ou règlements en vigueur ". Aux termes de l'article R. 423-53 du même code : " Lorsque le projet aurait pour effet la création ou la modification d'un accès à une voie publique dont la gestion ne relève pas de l'autorité compétente pour délivrer le permis, celle-ci consulte l'autorité ou le service gestionnaire de cette voie, sauf lorsque le plan local d'urbanisme ou le document d'urbanisme en tenant lieu réglemente de façon particulière les conditions d'accès à ladite voie ". Aux termes de l'article A. 424-2 de ce code : " L'arrêté prévu au premier alinéa de l'article A. 424-1 () / Vise les avis recueillis en cours d'instruction et leur sens. " 
 4. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie 
 5. Il ressort des pièces du dossier que le projet comporte la création d'un accès à la voie publique route de Carquefou, et nécessitait ainsi la consultation du service gestionnaire de la voirie de la structure intercommunale de Nantes Métropole. Dans ces conditions, en l'absence de consultation de ce service, la décision est entachée d'un vice de procédure. Toutefois, la décision d'opposition n'étant pas fondée sur un motif ayant trait à l'accès à la voirie, ce vice n'a pas été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise, et n'est dès lors pas de nature à entacher celle-ci d'illégalité. 
 6. En troisième lieu, l'article A. 424-2 du code de l'urbanisme dispose, en son alinéa d), que la décision prise sur une déclaration préalable prend la forme d'un arrêté qui vise les avis recueillis en cours d'instruction. La circonstance qu'aucun avis des services techniques de Nantes Métropole ne soit visé dans l'arrêté attaqué, pour les motifs indiqués au point 5, n'est pas de nature à entacher celui-ci d'illégalité. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article A. 424-2 du code de l'urbanisme doit également être écarté.  
 7. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique () ". Aux termes de l'article L. 421-7 de ce code : " Lorsque les constructions, aménagements, installations et travaux font l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à leur exécution ou imposer des prescriptions lorsque les conditions prévues à l'article L. 421-6 ne sont pas réunies ". Il résulte de ces dispositions qu'un projet de division foncière ayant pour but l'implantation de constructions doit respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme ou les documents locaux d'urbanisme, même s'il n'a pour objet ou pour effet, à un stade où il n'existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d'un lot d'une unité foncière en vue de bâtir. Il appartient, en conséquence, à l'autorité compétente de s'opposer à la déclaration préalable notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet de division en vue du détachement d'un lot à bâtir permet l'implantation de constructions dont la conformité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises. 
 8. La décision attaquée est fondée sur les motifs tirés, d'une part, de ce que le projet de division porte atteinte à la qualité paysagère des espaces environnants qui ne supportent pas de constructions principales et ne permettra pas de développer une organisation du bâti en cohérence avec la trame parcellaire, et, d'autre part, qu'il n'est pas conforme à l'article B 3.1.1 du point 4.2 des dispositions communes à toutes les zones du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain. 
 9. De première part, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ".  
 10. Pour apprécier si un projet de construction porte atteinte, en méconnaissance de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site 
 11. Il ressort des pièces du dossier que l'opération de division foncière se situe en zone UMc du plan local d'urbanisme métropolitain dans un secteur pavillonnaire sans qualité urbaine particulière. Si la commune fait valoir que l'urbanisation de ce quartier est relativement aérée, avec la présence d'espaces libres autour des constructions, et que la création d'un lot à bâtir de 204 m² viendrait rompre l'harmonie de l'urbanisation, il ne ressort pas du plan de situation joint à la déclaration préalable que la division foncière porterait en elle-même atteinte au caractère paysager des lieux avoisinants, dès lors qu'elle ne présage pas des caractéristiques de la future construction. En outre, les propriétés voisines du projet sont d'une surface comparable au lot à bâtir des requérants, et comportent une maison d'habitation et un jardin d'agrément. Dans ces conditions, en s'opposant à la déclaration préalable des requérants au motif que le projet de division porterait atteinte à la qualité paysagère des espaces environnants, la maire de Nantes a fait une inexacte application des dispositions de l'article R. 111-27 du code de de l'urbanisme. 
 12. De seconde part, aux termes de l'article B 3.1.1 du point 4.2 des dispositions communes à toutes les zones du règlement du plan local d'urbanisme de Nantes Métropole, dans sa version applicable au présent litige : " " Les abords des constructions doivent être traités avec un soin particulier afin de participer à leur insertion dans le site, à l'amélioration du cadre de vie, à la biodiversité et à la nature en ville, au respect du cycle naturel de l'eau et à la régulation du microclimat. / Leur traitement paysager doit être approprié à leur fonction en tenant compte : () / De la composition des espaces libres voisins, afin de participer à une mise en valeur globale ; ". 
 13. Si la commune de Nantes soutient que la création du lot à bâtir d'une surface de 204 m² ne permettra pas de créer un jardin d'agrément d'une surface comparable à ceux situés sur les parcelles voisines, le lot à bâtir sera, comme indiqué au point 11, d'une surface similaire aux propriétés voisines, avec la possibilité d'un traitement paysager approprié. Dès lors, le projet de division parcellaire ne contrevient pas aux dispositions de l'article B 3.1.1 précitées, la conformité du projet aux règles d'urbanisme pouvant par ailleurs être assurée ultérieurement lors de la délivrance du permis de construire. Il en résulte qu'en s'opposant à la déclaration préalable des requérants au motif que le projet n'était pas conforme à l'article B 3.1.1 du point 4.2 des dispositions communes à toutes les zones du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain, la maire de Nantes a fait une inexacte application de ces dispositions. 
 14. Il résulte de ce qui précède que la décision du 15 décembre 2020 doit être annulée. 
 En ce qui concerne la décision de rejet du recours gracieux : 
 15. Pour rejeter le recours gracieux formé par les requérants, la maire de Nantes s'est fondée également sur les motifs tirés, d'une part, de ce que les contraintes imposées par le plan local d'urbanisme métropolitain en matière d'implantation, notamment au titre du recul par rapport aux emprises publiques et voies ainsi que du retrait de fond de parcelle, rendent difficile un projet de construction sur la partie issue de la division envisagée, le terrain d'assiette étant par ailleurs concerné par une servitude de réserve d'eau brute des maraîchers contraignant à un recul supplémentaire ou à dévoyer cette canalisation, et, d'autre part, de ce que le projet de division ne permettra pas de respecter les dispositions du plan local d'urbanisme métropolitain concernant le coefficient de biotope par surface (CBS). 
 16. En premier lieu, aux termes de l'article B.1.1.2 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain applicable au secteur UMc " Implantation par rapport aux limites séparatives latérales : / Les constructions sur rue peuvent être implantées soit sur l'une des deux limites séparatives latérales ou sur les deux, soit en retrait des limites séparatives latérales. En cas de retrait, ce dernier est au moins égal à la moitié de la hauteur de la construction à édifier avec un minimum de 3 mètres. () / Implantation par rapport aux limites séparatives de fond de parcelle : / Les constructions doivent respecter un retrait au moins égal à la moitié de la hauteur de la construction à édifier avec un minimum de 6 mètres. " 
 17. La commune de Nantes soutient que, compte tenu de la configuration du terrain et de la faible largeur du lot, le projet ne pourra pas respecter une marge de recul de cinq mètres minimum par rapport à l'emprise publique, et risque de ne pas respecter les distances d'implantation par rapport aux limites latérales et de fond de parcelle du lot, en méconnaissance des dispositions précitées. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet de division foncière serait incompatible avec le respect des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain, la surface de 204 m² du lot à bâtir permettant potentiellement l'installation d'une construction respectant les distances d'implantation imposées par l'article B.1.1.2 précitées. Par ailleurs, le contrôle du respect de ces dispositions pourra également être assuré ultérieurement lors de la délivrance du permis de construire. Dès lors, la maire de Nantes ne pouvait valablement s'opposer au projet des requérants au motif que les contraintes imposées par le plan local d'urbanisme de Nantes Métropole rendraient difficiles un projet de construction sur la parcelle issue de la division foncière envisagée.  
 18. En second lieu, aux termes de l'article B.3.1 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain relatif au coefficient de biotope par surface (CBS) : " Tout projet de construction neuve et d'extension doit intégrer des surfaces écoaménagées dont 30% de surface de pleine terre permettant d'atteindre un CBS de 0,6. / Toutefois, pour tenir compte de la configuration particulière de certaines parcelles, sont autorisés des CBS différents selon la surface du terrain d'assiette du projet ou de la partie de terrain sur laquelle s'applique le CBS selon les dispositions du B.3.2 de la 1re partie du règlement. Ainsi pour les terrains ou parties de terrain d'assiette du projet dont la surface est : /- Inférieure à 300 m2, un CBS de 0,3 est exigé ". 
 19. Si la commune de Nantes soutient que l'implantation d'une construction sur cette parcelle ne permettra pas le respect des dispositions précitées en raison de l'étroitesse du terrain d'assiette du projet et du manque d'espace libre pour créer des surfaces éco-aménagées, il ne ressort pas des pièces du dossier, pour les motifs indiqués au point 13, qu'il serait impossible de bâtir sur cette parcelle sans respecter le coefficient de biotope par surface requis. Par ailleurs, le contrôle du respect de ces dispositions pourra également être assuré ultérieurement lors de la délivrance du permis de construire. Dès lors, la maire de Nantes ne pouvait valablement s'opposer au projet des requérants pour ce motif. 
 20. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction que la circonstance que le terrain d'assiette soit concerné par une servitude de réserve d'eau brute des maraichers contraignant à respecter un recul supplémentaire ou à dévoyer cette canalisation suffise à justifier la décision attaquée. 
 21. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B sont fondés à demander l'annulation des décisions attaquées.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 22. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme, demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. 
 23. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction qu'à la date de la décision attaquée, un autre motif aurait été susceptible de fonder l'opposition à déclaration préalable contestée ou, à la date du présent jugement, qu'un changement de circonstance de fait fasse obstacle à l'intervention d'une décision de non-opposition. Par suite, il y a lieu d'enjoindre à la maire de Nantes de prendre, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par M. et Mme B. 
 Sur les frais liés au litige : 
 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et Mme B, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Nantes demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de la commune de Nantes la somme de 1 500 euros à verser aux requérants à ce même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté de la maire de Nantes du 15 décembre 2020 et la décision du 13 avril 2021 de rejet du recours gracieux formé contre cet arrêté sont annulés. 
 Article 2 : Il est enjoint à la maire de Nantes de délivrer à M. et Mme B une décision de non opposition à déclaration préalable dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune de Nantes versera à M. et Mme B la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. D B et Mme E C, épouse B, et à la commune de Nantes. 
 Délibéré après l'audience du 15 octobre 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Douet, présidente, 
 Mme Thomas, première conseillère, 
 M. Brémond, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 novembre 2024. 
 Le rapporteur, 
 E. BRÉMOND 
 La présidente, 
 H. DOUETLa greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 Le greffier,