TA69 · 7ème chambre — 16 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 août 2021 et 11 mars 2022, M. A C, représenté par Me Salen, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 20 juillet 2021 par lequel la préfète de la Loire a ordonné la fermeture administrative temporaire de l'établissement de bar-tabac-presse-PMU qu'il exploite sous l'enseigne " Le Lutétia ", sis 88 rue des docteurs Charcot à Saint-Étienne, pour une durée de sept jours ; 
 2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - sa requête est recevable ; 
 - l'arrêté contesté est entaché d'un vice de procédure au regard des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors que le délai de quarante-huit heures prescrit par la préfète de la Loire dans le cadre de la procédure contradictoire préalable à son édiction, qui n'était justifié par aucune circonstance, était insuffisant pour lui permettre de présenter utilement ses observations écrites ; il a ainsi été privé d'une garantie ; 
 - il méconnaît les dispositions de l'article 29 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 et celles de l'article 29 du décret n° 2021-699 du 1er juin 2021, dès lors qu'il n'a pas été précédé d'une mise en demeure ; 
 - il est entaché d'un défaut de base légale, dès lors qu'à la date du 20 juillet 2021, l'interdiction d'ouverture des débits de boisson avait été levée depuis le 9 juin 2021 ; 
 - il est entaché d'une erreur d'appréciation et revêt un caractère disproportionné. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 3 mars 2022, la préfète de la Loire conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; 
 - la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 ; 
 - le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ; 
 - le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience, à laquelle la préfète de la Loire n'était ni présente, ni représentée. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B ; 
 - les conclusions de M. Arnould, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Salen, représentant M. C. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. C exploite un établissement de bar-tabac-presse-PMU sous l'enseigne " Le Lutétia ", à Saint-Étienne. Par une lettre du 23 juin 2021, la préfète de la Loire l'a informé de ce qu'il était envisagé de prononcer la fermeture administrative temporaire de cet établissement pour une durée de sept jours, à la suite d'une infraction aux dispositions de l'article 40 du décret du 29 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, constatée par les services de la police nationale le 13 mai 2021, et l'a invité à présenter ses observations écrites dans un délai de quarante-huit heures. M. C a présenté ses observations par l'intermédiaire de son conseil, le 30 juin 2021. Par un arrêté du 20 juillet suivant, dont le requérant demande au tribunal de prononcer l'annulation, la préfète de la Loire a ordonné la fermeture administrative temporaire de son établissement pour une durée de sept jours à compter de sa notification. 
 En ce qui concerne la base légale de l'arrêté contesté : 
 2. D'une part, selon les termes de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique : " 1. La fermeture des débits de boissons et des restaurants peut être ordonnée par le représentant de l'Etat dans le département pour une durée n'excédant pas six mois, à la suite d'infractions aux lois et règlements relatifs à ces établissements. / Cette fermeture doit être précédée d'un avertissement qui peut, le cas échéant, s'y substituer, lorsque les faits susceptibles de justifier cette fermeture résultent d'une défaillance exceptionnelle de l'exploitant ou à laquelle il lui est aisé de remédier. / 2. En cas d'atteinte à l'ordre public, à la santé, à la tranquillité ou à la moralité publiques, la fermeture peut être ordonnée par le représentant de l'Etat dans le département pour une durée n'excédant pas deux mois. / () 4. () les atteintes à l'ordre public pouvant justifier les fermetures prévues au 2 () doivent être en relation avec la fréquentation de l'établissement ou ses conditions d'exploitation. / 5. A l'exception de l'avertissement prévu au 1, les mesures prises en application du présent article sont soumises aux dispositions du code des relations entre le public et l'administration. () ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article 40 du décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, dans sa rédaction applicable lors du contrôle opéré au sein de l'établissement " Le Lutétia " le 13 mai 2021 : " I. - Les établissements relevant des catégories mentionnées par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation figurant ci-après ne peuvent accueillir du public : / 1° Etablissements de type N : Restaurants et débits de boisson ; / () Par dérogation, les établissements mentionnés au présent I peuvent continuer à accueillir du public sans limitation horaire pour : / - leurs activités de livraison ; / () Ces établissements peuvent en outre accueillir du public pour les besoins de la vente à emporter entre 6 heures et 19 heures. / () III. - Portent un masque de protection : / 1° Le personnel des établissements ; / 2° Les personnes accueillies de onze ans ou plus lors de leurs déplacements au sein de l'établissement. ". 
 4. Il ressort des termes de l'arrêté contesté du 20 juillet 2021 que pour ordonner la fermeture administrative temporaire de l'établissement exploité par M. C, la préfète de la Loire, après avoir notamment visé l'article L. 3332-15 du code de la santé publique, s'est fondée sur le motif tiré de ce que le fonctionnement de cet établissement portait atteinte à l'ordre public, à la santé et à la tranquillité publiques, dès lors que le contrôle effectué le 13 mai 2021 par les services de la police nationale avait révélé la présence d'une dizaine de personnes, toutes démunies de masque de protection, attablées ou installées au comptoir pour consommer des boissons alcoolisées, en méconnaissance des dispositions alors en vigueur du décret du 29 octobre 2020, et notamment de son article 40 qui n'autorisait les débits de boisson à accueillir du public que pour leurs seules activités de livraison et de vente à emporter. Ainsi, alors même que l'arrêté attaqué vise également le décret du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire, et en dépit de l'ambiguïté entretenue par la préfète de la Loire, tant dans la lettre du 23 juin 2021 par laquelle elle avait invité le requérant à présenter ses observations que dans ses écritures en défense, l'autorité préfectorale doit être regardée comme s'étant essentiellement fondée sur les dispositions précitées du 2 de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique pour ordonner la fermeture administrative temporaire en litige.  
 En ce qui concerne la légalité de l'arrêté contesté : 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; () ". Selon les termes de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Et aux termes de l'article L. 122-1 de ce code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. () ". 
 6. Il ressort des pièces du dossier que par une lettre du 23 juin 2021, la préfète de la Loire a informé M. C de ce qu'il était envisagé de prononcer la fermeture administrative temporaire de son établissement, pour une durée de sept jours, et l'a invité à présenter ses observations écrites, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, dans un délai de quarante-huit heures à compter de sa réception. Il ressort également des pièces du dossier que l'intéressé, qui déclare en avoir accusé réception le 28 juin suivant, a présenté des observations écrites le 30 juin 2021, par l'intermédiaire de son conseil. Si le requérant soutient que la brièveté du délai qui lui a été imparti ne lui aurait pas permis de présenter utilement ses observations en recueillant l'ensemble des pièces de nature à convaincre l'autorité préfectorale de ne pas ordonner la fermeture administrative temporaire en litige, il ne justifie d'aucun élément, susceptible de modifier l'appréciation portée par la préfète de la Loire, qu'il aurait été empêché de porter à la connaissance de l'administration avant l'expiration de ce délai de quarante-huit heures, alors au demeurant qu'il avait été auditionné par les services de la police nationale sur les faits ayant conduit à cette fermeture dès le 2 juin 2021. Au surplus, si M. C fait état de ce qu'il n'a pu disposer à temps d'une attestation de l'une de ses employées, pourtant rédigée le 29 juin 2021, il n'établit pas avoir été dans l'impossibilité de la transmettre aux services préfectoraux préalablement à l'édiction de l'arrêté contesté qui n'est intervenue que le 20 juillet suivant. Ainsi, et alors même que la préfète de la Loire ne fait état d'aucune circonstance particulière de nature à justifier le caractère bref du délai imparti à l'intéressé pour présenter ses observations écrites, celui-ci n'est pas fondé à soutenir que, dans les circonstances de l'espèce, il aurait été effectivement privé de la garantie d'une procédure contradictoire. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure au regard des dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté. 
 7. En deuxième lieu, si M. C soutient que la préfète de la Loire aurait méconnu l'article 29 du décret du 29 octobre 2020 et l'article 29 du décret du 1er juin 2021, dès lors que l'arrêté contesté n'a pas été précédé de la mise en demeure instituée par ces dispositions, il résulte ce qui a été dit au point 4 que la fermeture administrative temporaire en litige a été ordonnée sur le fondement des dispositions précitées du 2 de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique, et non sur celui des dispositions de l'article 29 du décret du 29 octobre 2020, au demeurant abrogé à compter du 3 juin 2021, ni sur celui des dispositions de l'article 29 du décret du 1er juin 2021. Au surplus, l'arrêté attaqué n'avait pas davantage à être précédé de l'avertissement préalable prévu pour les fermetures administratives temporaires ordonnées sur le fondement des dispositions du 1° de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique. Par suite, le moyen est inopérant et doit être écarté. 
 8. En dernier lieu, les mesures de fermeture d'un débit de boissons ordonnées par l'autorité préfectorale sur le fondement des dispositions de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique ont toujours pour objet de prévenir la continuation ou le retour de désordres liés au fonctionnement de l'établissement, indépendamment de toute responsabilité de l'exploitant. Qu'elles soient fondées sur les dispositions du 1, du 2 ou du 3 de cet article, de telles mesures doivent être regardées non comme des sanctions présentant le caractère de punitions mais comme des mesures de police administrative. Par suite, c'est toujours comme juge de l'excès de pouvoir, et non comme juge de plein contentieux, que le juge se prononce sur les demandes tendant à leur annulation. Enfin, le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation sur la durée de la fermeture d'un débit de boissons ordonnée par le préfet sur le fondement de ces dispositions. 
 9. En l'espèce, si M. C soutient que l'arrêté contesté serait entaché d'un défaut de base légale, dès lors que la préfète de la Loire ne pouvait prononcer à son encontre une " sanction administrative " sur le fondement de dispositions réglementaires restreignant l'accueil du public au sein des débits de boisson qui ont été progressivement abrogées à compter du mois de juin 2021, et qu'il appartient en tout état de cause au juge de " plein contentieux " de tenir compte des circonstances de fait et de droit existantes à la date de sa décision, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que la fermeture administrative temporaire en litige, ordonnée sur le fondement des dispositions du 2 de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique, revêt le caractère d'une mesure de police soumise au contrôle du juge de l'excès de pouvoir, en dépit des termes employés tant par les services de la police nationale que par l'autorité préfectorale. Ainsi, la préfète de la Loire pouvait légalement édicter l'arrêté attaqué en vue de prévenir la répétition ou la poursuite de désordres liés au fonctionnement de l'établissement exploité par le requérant et constatés le 13 mai 2021, et ce, nonobstant la circonstance que les établissements de débit de boissons étaient de nouveau autorisés à accueillir du public à la date du 20 juillet 2021. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté. 
 10. Ensuite, il ressort des pièces du dossier que l'établissement de bar-tabac-presse-PMU exploité par M. C sous l'enseigne " Le Lutétia " a fait l'objet, le 2 décembre 2020, d'un premier contrôle des services de la police nationale dans le cadre de la vérification du respect des mesures réglementaires prises pour lutter contre l'épidémie de covid-19, le rapport rédigé par la direction départementale de sécurité publique (DDSP) de la Loire le 8 décembre suivant faisant état de " la présence de deux personnes en train de consommer des boissons " en méconnaissance des dispositions alors en vigueur de l'article 40 du décret du 29 octobre 2020 qui n'autorisait l'accueil du public au sein des établissements de débit de boissons que pour les activités de livraison et de vente à emporter. Après avoir été verbalisé par les services de police et informé par la préfète de la Loire, le 30 décembre 2020, de ce qu'il était envisagé de prononcer la fermeture administrative temporaire de son établissement pour une durée de quinze jours sur le fondement des dispositions de l'article 29 du même décret, le requérant a fait l'objet, le 26 janvier 2021, d'un avertissement en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique. Il ressort également des pièces du dossier que l'établissement exploité par l'intéressé a fait l'objet, le 13 mai 2021 à 16 heures 20, d'un second contrôle par les services de la police nationale " requis () pour un établissement de débit de boissons ouvert discrètement malgré les mesures sanitaires ". Les trois policiers présents sur place ont alors relevé la présence " de nombreux individus dans l'établissement fumant des cigarettes " ainsi que " de nombreux autres individus attend(ant) devant le côté () servant du tabac et donc ouvert " sans respecter " la distanciation en vigueur ", avant d'être alertés par " un bruit de verre " et des " discussions derrière une cloison de bois coulissante séparant le côté tabac du côté bar " puis de constater " une dizaine d'individus " consommant des " boissons alcooliques à table ou accoudés au comptoir du bar, tous démunis de masque de protection ". Bien que les intéressés aient précipitamment quittés les lieux sans que les policiers ne soient en mesure de les verbaliser, ces derniers ont toutefois relevé la présence de " verres consommés " sur les tables et de " bières vides " au comptoir, l'employée présente sur place ayant d'ailleurs répondu par l'affirmative à la question du point de savoir si des clients consommaient de l'alcool au sein de l'établissement. Auditionné par les services de la police nationale le 2 juin 2021, M. C a alors déclaré qu'il n'allait " pas nier les faits car (il) ne se trouvai(t) pas sur place ", tout en indiquant qu'il servait des " cafés à (emporter) " et que ses " clients (revenaient) dans l'établissement jouer sur les bornes de jeux en consommant des boissons () ne provenant (parfois) même pas de (son) établissement ", avant de faire état de son sentiment d'être démuni face à " des clients (qui) ne respect(ai)ent rien ". Ainsi, compte tenu de la matérialité des faits constatés au sein de l'établissement " Le Lutétia " le 13 mai 2021 et non sérieusement contestés par le requérant, dès lors que ces faits étaient de nature à porter atteinte à l'ordre public, et alors même que le requérant et ses employées se seraient " toujours conformé(s) aux règles sanitaires permettant de lutter contre l'épidémie de covid-19 ", l'atteinte à l'ordre public de nature à justifier la fermeture d'un établissement s'appréciant objectivement, indépendamment du comportement des responsables de cet établissement, la préfète de la Loire n'a pas fait une inexacte application des dispositions du 2 de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique en ordonnant la fermeture administrative temporaire pour les motifs précédemment exposés au point 4. 
 11. Enfin, si C soutient que l'arrêté contesté revêt un " caractère disproportionné ", dès lors que la fermeture administrative de son établissement a mis en péril sa pérennité financière, déjà fragilisée par les restrictions sanitaires, ainsi que les cinq personnes qu'il emploie, compte tenu de la gravité, du caractère répété des désordres précédemment décrits et de leur lien avec la fréquentation et les conditions d'exploitation de cet établissement, la préfète de la Loire a pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, ordonner sa fermeture temporaire pour une durée de sept jours, la durée d'une telle fermeture pouvant être fixée à deux mois. 
 12. Il résulte de ce qui précède que la requête de M. C doit être rejetée en toutes ses conclusions. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la préfète de la Loire. 
 Délibéré après l'audience du 2 décembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Baux, présidente, 
 M. Pineau, premier conseiller, 
 M. Gueguen, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 décembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 C. B 
 La présidente, 
 A. Baux  
 La greffière, 
 I. Rignol 
 La République mande et ordonne à la préfète de la Loire, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Un greffier,