TA31 · 6ème Chambre — 26 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 novembre 2021 et le 30 juin 2023, Mme B... A..., représentée par Me Amalric-Zermati, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 18 octobre 2021 par lequel le président du centre communal d’action sociale (CCAS) de Muret l’a suspendue de ses fonctions sans rémunération à compter du 18 octobre 2021 jusqu’à la production d’un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination contre la covid-19 ou jusqu’au 15 novembre 2021, date butoir fixée par la loi ; 
 
2°) d’enjoindre au CCAS de Muret de la réintégrer immédiatement à compter du jugement à intervenir ; 
 
3°) de mettre à la charge dudit CCAS une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- alors qu’il inflige une sanction disciplinaire, l’arrêté en litige a été édicté sans respecter la procédure disciplinaire ; 
- son employeur n’a pas tenté de la reclasser en méconnaissance de la circulaire du 10 août 2021 ; 
- les articles 12, 13 et 14 de la loi du 5 août 2021 sont inconstitutionnels en ce qu’ils méconnaissent le principe de clarté de la loi pour ne pas définir le contour exact et précis des personnes réellement concernées par la vaccination ; 
- les dispositions des articles 12 et 14 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 méconnaissent les stipulations du pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 16 décembre 1966 ; 
- l’arrêté en litige méconnaît le droit au travail garanti par l’article 23 de la déclaration des Nations Unies, le préambule de la Constitution de 1946, la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la charte sociale européenne et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne en son article 15 ; 
- la mesure en cause, en créant une discrimination fondée sur son état de santé, sur sa liberté individuelle et sa liberté de pensée méconnaît les stipulations de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et les dispositions des articles 16, 16-1 et 16-2 du code civil ; 
- la décision attaquée méconnaît les articles 12 et 14 de la loi du 5 août 2021 ;  
- son employeur n’a pas fait preuve de pédagogie et a négligé le dialogue, en méconnaissance de la circulaire du 10 août 2021. 
  
Par des mémoires en défense, enregistrés le 1er juillet 2022 et le 18 juillet 2023, le CCAS de Muret conclut au rejet de la requête.  
 
Il fait valoir qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé.  
 
 
Par ordonnance du 24 juillet 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 24 août suivant. 
 
 
Mme A... a été admise au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 10 mai 2022. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la Constitution ;  
- le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 16 décembre 1966 ; 
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; 
- la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ; 
- la charte sociale européenne ; 
- le code civil ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de la santé publique ;  
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique :  
- le rapport de Mme Camorali ; 
- et les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public. 
  
Les parties n’étaient ni présentes, ni représentées. 
 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme A..., agente sociale territoriale, en poste au sein du centre communal d’action sociale (CCAS) de Muret depuis le 1er février 2005, y exerce les fonctions d’aide à domicile. Par un arrêté du 1er septembre 2021, le président du CCAS de Muret l’a suspendue de ses fonctions en l’absence de présentation d’un justificatif de vaccination contre la covid-19 ou de contre-indication à cette vaccination. Mme A... ayant pris des jours de congés payés, cette mesure a pris fin. Toutefois, à la fin de ces congés, cette même autorité l’a, par arrêté du 18 octobre 2021, de nouveau suspendue de ses fonctions à compter de cette même date et jusqu’à la présentation d’un justificatif de vaccination contre la covid-19 ou de contre-indication à cette vaccination, ou jusqu’au 15 novembre 2021, date butoir fixée par la loi. Par la présente instance, Mme A... demande l’annulation de ce dernier arrêté. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
Aux termes de l’article 12 de la loi susvisée du 5 août 2021 : « I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : (…) k) Les établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés aux 2°, 3°, 5°, 6°, 7°, 9° et 12° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, à l'exception des travailleurs handicapés accompagnés dans le cadre d'un contrat de soutien et d'aide par le travail mentionné au dernier alinéa de l'article L. 311-4 du même code ; (…) ». Aux termes de l’article 13 de cette même loi : « I. - Les personnes mentionnées au I de l’article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l’obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. (…) ». Aux termes de l’article 14 de cette loi : « B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l’article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n’ont pas présenté les documents mentionnés au I de l’article 13 ou, à défaut, le justificatif de l’administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l’article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu’au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l’article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l’administration d’au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l’examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. / (…) / III. - Lorsque l’employeur constate qu’un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l’informe sans délai des conséquences qu’emporte cette interdiction d’exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L’agent public qui fait l’objet d’une interdiction d’exercer peut utiliser, avec l’accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s’accompagne de l’interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l’agent public remplit les conditions nécessaires à l’exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l’agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l’agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. (…) ». 
 
En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée, qui, prise sur le fondement des dispositions précitées de l’article 14 de la loi susvisée du 5 août 2021, se borne à constater que l’agent ne remplit plus les conditions légales pour exercer son activité, n’est pas constitutive d’une sanction disciplinaire. Par suite, le moyen tiré du non-respect de la procédure disciplinaire doit être écarté comme étant inopérant. 
En deuxième lieu, la requérante ne peut utilement se prévaloir de la circulaire du 10 août 2021 portant sur les mesures issues de la loi relative à la gestion de la crise sanitaire applicables aux agents publics de l’Etat dès lors que cette circulaire, portant sur l’obligation faite à certains agents publics de l’Etat de présenter leur passe sanitaire sur leur lieu de travail, ne lui est pas applicable.  
 
En troisième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article 23-1 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Devant les juridictions relevant du Conseil d’Etat (…), le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d’irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé (…) ». Mme A... n’a pas présenté dans un mémoire distinct le moyen tiré de ce que les dispositions précitées des articles 12, 13 et 14 de la loi du 5 août 2021 portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution. Ce moyen n’est, par suite, pas recevable et ne peut qu’être écarté. 
 
En quatrième lieu, aux termes de l’article 6 du pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966 : « 1. Les Etats parties au présent Pacte reconnaissent le droit au travail, qui comprend le droit qu'a toute personne d'obtenir la possibilité de gagner sa vie par un travail librement choisi ou accepté, et prendront des mesures appropriées pour sauvegarder ce droit. (…) ». 
 
Les dispositions citées au point 2 ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte au droit au travail dès lors qu’elles prévoient non pas la rupture du contrat de travail ou la cessation de fonctions, mais la suspension de ce contrat ou des fonctions exercées jusqu’à ce que l’agent produise les justificatifs requis. En outre, ces mêmes dispositions ont opéré une conciliation, qui n’est pas manifestement déséquilibrée, entre le droit à l’emploi et le droit à la protection de la santé. Par suite, Mme A... n’est pas fondée à soutenir que les articles 12 et 14 de la loi du 5 août 2021 méconnaissent les stipulations du paragraphe 1 de l’article 6 du pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966. 
 
En cinquième lieu, alors que la décision attaquée se borne à faire application des dispositions citées au point 2 qui, ainsi, qu’il vient d’être dit, ne portent pas atteinte au droit au travail, Mme A... n’est pas fondée à soutenir que la décision attaquée méconnaît ce même droit. 
 
En sixième lieu, et d’une part, aux termes de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « la jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. ». D’autre part, aux termes de l’article 16 du code civil : « La loi assure la primauté de la personne, interdit toute atteinte à la dignité de celle-ci et garantit le respect de l'être humain dès le commencement de sa vie. ». Aux termes de l’article 16-1 du même code : « Chacun a droit au respect de son corps. / Le corps humain est inviolable. / Le corps humain, ses éléments et ses produits ne peuvent faire l'objet d'un droit patrimonial. ». Enfin, aux termes de l’article 16-2 du même code : « Le juge peut prescrire toutes mesures propres à empêcher ou faire cesser une atteinte illicite au corps humain ou des agissements illicites portant sur des éléments ou des produits de celui-ci, y compris après la mort. ». 
 
Si Mme A... se prévaut des stipulations de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, il résulte des termes mêmes de cet article que le principe de non-discrimination qu'il édicte ne concerne que la jouissance des droits et libertés reconnus par cette convention et par les protocoles additionnels à celle-ci. Il ne peut dès lors être invoqué qu’à l’appui d’un droit ou d’une liberté dont la jouissance serait affectée par la discrimination alléguée. En tout état de cause, si la requérante fait valoir que la décision attaquée crée une discrimination liée à un critère de santé, à sa liberté individuelle et à sa liberté de pensée, l’obligation vaccinale ne découle pas de la décision attaquée mais de la loi elle-même. Par ailleurs, contrairement à ce que fait valoir Mme A..., la mesure de suspension en litige n’a pas pour objet de la contraindre la requérante à recourir, dans le cadre de l’obligation vaccinale qui lui est faite, à un type de vaccin déterminé. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des articles cités au point précédent doit être écarté. 
 
En septième et dernier lieu, et d’une part, il résulte du k) du 1° du I de l’article 12 de la loi susvisée du 5 août 2021 qu’en tant que personnel portant assistance à domicile à des personnes âgées, Mme A... relève bien de l’obligation vaccinale imposée par cette loi. D’autre part, et ainsi qu’il a été dit précédemment, la décision en litige n’a ni pour objet ni pour effet de  contraindre la requérante à recourir, dans le cadre de l’obligation vaccinale qui lui est faite, à un type de vaccin déterminé. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées des articles 12 et 14 de la loi susvisée du 5 août 2021 doit être écarté. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté en litige. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction ainsi que celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées. 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B... A... et au centre communal d’action sociale de Muret. 
  
 
Délibéré après l’audience du 13 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Meunier-Garner, présidente, 
Mme Lestarquit, première conseillère, 
Mme Camorali, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 novembre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
  
  
  
J. CAMORALI 
  
  
  
La présidente, 
  
  
  
M.-O. MEUNIER-GARNER 
 
  
La greffière, 
  
  
  
B. RODRIGUEZ 
  
 
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 
Pour expédition conforme : 
La greffière en chef,