TA34 · 1ère chambre — 4 juillet 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 23 décembre 2021 et 13 septembre 2022, Mme A C, représentée par la SELARL Maillot Avocats et Associés, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'avis défavorable du préfet du 30 août 2021, pris en application de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, sur la demande de permis de construire n° 034 287 21 0 0008 ; 
 2°) d'annuler l'arrêté de refus de permis de construire du 28 octobre 2021 pris par le maire de la commune de Saint Saturnin de Lucian au nom de la commune ;  
 3°) d'enjoindre au maire de la commune de Saint Saturnin de Lucian de lui délivrer l'arrêté de permis de construire sollicité dans le délai de 15 jours à compter de la notification du jugement, en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative sous astreinte de 100 euros par jour de retard, ou, à titre subsidiaire, d'enjoindre au maire de réinstruire la demande de permis de construire dans le délai de 15 jours en application de l'article L. 911-2 du code de justice administrative sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 4°) de condamner solidairement la commune de Saint Saturnin de Lucian et l'Etat au paiement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté est entaché d'un vice d'incompétence au regard de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme ; 
 - par la voie de l'exception, l'avis conforme du préfet du 30 août 2021 est entaché d'illégalité :  
 - compte tenu de l'incompétence de son signataire ;  
 - en estimant que le projet ne se situait pas dans les parties actuellement urbanisées de la commune, le préfet a commis des erreurs de fait et d'appréciation ; 
 - le préfet a commis une erreur de droit en ajoutant le critère de la destination spécifique des constructions alentours, qu'il a en outre inexactement apprécié ; 
 - lors de l'étude de la demande d'aménagement d'un lot à bâtir, le préfet avait émis un avis favorable, estimant que le lot était situé dans les parties actuellement urbanisées ; 
 - l'arrêté de refus de permis de construire a été pris en méconnaissance de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme ; 
 - le refus de permis de construire est entaché d'une erreur de droit au regard de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme, dès lors qu'elle a obtenu le 30 janvier 2020 une décision de non opposition à déclaration préalable ayant pour objet l'aménagement d'un lot à bâtir ; 
 - la demande de substitution de motifs liée à l'application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme sera écartée, dès lors que le risque est inexistant et qu'en tout état de cause des prescriptions auraient permis a minima de pallier le supposé risque. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 février, 29 août et 28 septembre 2022, ce dernier non communiqué, la commune de Saint Saturnin de Lucian, représentée par la SCP CGCB et Associés, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de Mme C à lui payer une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens invoqués ne sont pas fondés ; 
 - le refus de permis de construire peut être légalement fondé sur le motif, dont la substitution est demandée, tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mars 2022, le préfet de l'Hérault conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - le signataire de l'avis dont l'illégalité est invoquée bénéficie d'une délégation régulière ; 
 - il s'en remet aux observations déposées par la commune de Saint Saturnin de Lucian s'agissant des autres moyens soulevés contre cet avis. 
 Par lettre du 18 juin 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal est susceptible de prononcer d'office l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de l'avis conforme défavorable du préfet de l'Hérault.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Couégnat, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public, 
 - les observations de Me Bard, représentant Mme C, de Me Euzet, représentant la commune de Saint Saturnin de Lucian et de M. B, représentant le préfet de l'Hérault. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 30 janvier 2020, pris sur avis conforme favorable du préfet de l'Hérault du 13 décembre 2019, le maire de la commune de Saint Saturnin de Lucian ne s'est pas opposé à la déclaration préalable présentée le 21 novembre 2019 par Mme C tendant à l'aménagement d'un lot à bâtir sur la parcelle cadastrée section B n° 747 située chemin des Plantades. Le 13 juillet 2021, Mme C a déposé une demande de permis de construire, en vue d'édifier deux maisons individuelles sur le terrain cadastré section B n°761, issu de la division faisant suite à l'arrêté précité. Par arrêté du 28 octobre 2021, pris sur avis conforme défavorable du préfet de l'Hérault du 30 août 2021, le maire de Saint Saturnin de Lucian a refusé de faire droit à sa demande. Par la présente requête, Mme C demande l'annulation de l'avis du préfet de l'Hérault du 30 août 2021 et de l'arrêté du maire de Saint Saturnin de Lucian du 28 octobre 2021. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne la recevabilité des conclusions dirigées contre l'avis du préfet de l'Hérault du 30 août 2021 :  
 2. Si, lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.  
 3. Il en résulte que les conclusions tendant à l'annulation de l'avis du préfet de l'Hérault du 30 août 2021 sont irrecevables et doivent être rejetées. 
 En ce qui concerne les conclusions dirigées contre l'arrêté municipal du 28 octobre 2021 : 
 S'agissant de l'exception d'illégalité de l'avis défavorable du préfet de l'Hérault du 30 août 2021 :  
 4. Aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". Ces dispositions interdisent en principe, en l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées "en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune", lesquelles sont des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu'en dehors des cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est tenu compte de sa proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune ainsi que du nombre et de la densité des constructions projetées. 
 5. Pour estimer que la parcelle B761 d'une superficie de 1 320 m2 se situait hors des parties actuellement urbanisées de la commune, le préfet s'est fondé sur le fait que " ce terrain, totalement excentré, se trouve en sortie Est du village de Saint-Saturnin de Lucian ", que " les constructions voisines, compte tenu de leur caractère majoritairement agricole, ne peuvent être considérées comme une partie urbanisée de la commune " et que le projet " aurait pour conséquence de créer une extension  de l'urbanisation existante ". 
 6. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment des plans et photographies produits par les parties, ainsi que des données publiques de référence produites par l'Institut géographique national (IGN) et librement accessibles au public sur le site internet geoportail.gouv.fr., que la parcelle en litige se situe en bordure à l'Est d'une zone comprenant une douzaine de constructions édifiées de part et d'autre du chemin des Plantades et de l'avenue de la Coopérative, qui sont elles-mêmes situées en continuité des constructions du village. Si la parcelle jouxte au sud et à l'est un espace naturel et agricole, elle jouxte sur deux côtés des constructions existantes, dont à l'Ouest une construction à usage d'habitation récemment autorisée, avec lesquelles elle constitue un compartiment homogène.  La parcelle est en outre desservie par une voie publique et par l'ensemble de réseaux, comme le confirment les avis des services gestionnaires recueillis lors de l'instruction de la demande de permis. Dans ces conditions, la réalisation des travaux contestés, portant sur l'édification de deux maisons individuelles sur un terrain d'une superficie totale de 1 320 m2, n'aura pas pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Dans ces conditions, la requérante est fondée à soutenir que l'avis conforme défavorable émis par le préfet méconnaît les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. 
 S'agissant des autres moyens dirigés contre l'arrêté du maire du 28 octobre 2021 : 
 7. Pour refuser la délivrance du permis de construire sollicité, le maire de Saint Saturnin de Lucian s'est fondé, au visa de l'avis conforme défavorable du préfet et de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, sur la situation du terrain hors des parties urbanisées de la commune, la circonstance que l'opération projetée ne fait pas partie des exceptions prévues à l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme et celle que le projet aurait pour conséquence de créer une extension de l'urbanisation existante Pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point précédent, il y a lieu d'accueillir le moyen tiré du  non-respect des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. 
 S'agissant de la demande de substitution de motif : 
 8. L'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 9. La commune fait valoir en défense que le refus de permis de construire contesté aurait pu être fondé sur le motif, dont elle demande la substitution, tiré, sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, du risque pour la sécurité publique au regard du risque d'inondation.  
 10. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". En vertu de ces dispositions, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, l'autorisation ne peut être refusée que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande, d'accorder l'autorisation en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité du projet aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect. 
 11. La commune, dont le territoire n'est pas couvert par un plan de prévention des risques d'inondation, fait valoir que le risque résulte de la proximité d'un cours d'eau et de la forte imperméabilisation des sols engendrée par le projet. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, non contredites par la commune, que le ruisseau de l'Argenteille, qui est à au moins vingt mètres des constructions, se situe en contrebas du terrain d'assiette du projet et que la rive opposée, occupée par des terrains en nature de vignes, est à une cote altimétrique inférieure d'un mètre cinquante. En outre, le projet prévoit l'imperméabilisation de 255 m2 correspondant à seulement 20% de la surface de l'unité foncière et l'implantation des planchers des habitations sera à 0.50 m au-dessus du terrain naturel. Dans ces conditions, la commune n'établit pas l'existence du risque invoqué, et il n'est en tout état de cause pas établi que serait exclue la possibilité d'accorder légalement l'autorisation de construire sur le terrain en cause en l'assortissant de prescriptions spéciales au regard des risques pour la sécurité publique, notamment du risque d'inondation. Par suite, il ne résulte pas de l'instruction que le maire de la commune aurait pu légalement fonder sa décision sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. La demande de substitution de motif doit donc être écartée. 
 12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est  susceptible d'entrainer l'annulation du refus de permis de construire attaqué. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du maire de Saint Saturnin de Lucian du 28 octobre 2021 doit être annulé. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 14. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". 
 15. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. 
 16. Dès lors que l'unique motif énoncé dans l'arrêté attaqué encourt l'annulation et que le motif dont il est demandé substitution n'est pas de nature à fonder la décision de refus de permis de construire, il convient d'enjoindre au maire de la commune de Saint Saturnin de Lucian de délivrer à Mme C le permis de construire sollicité dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu en revanche d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 Sur les frais liés au litige 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme C qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Saint Saturnin de Lucian, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire de la commune de Saint Saturnin de Lucian et de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à Mme C sur ce même fondement. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du maire de Saint Saturnin de Lucian du 28 octobre 2021 est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune Saint Saturnin de Lucian de délivrer à Mme A C le permis de construire sollicité dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune de Saint Saturnin de Lucian et l'Etat verseront solidairement à Mme C la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de la commune de Saint Saturnin de Lucian présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A C, à la commune de Saint Saturnin de Lucian et au préfet de l'Hérault. 
 Délibéré après l'audience du 20 juin 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Fabienne Corneloup, présidente, 
 Mme Michelle Couégnat, première conseillère, 
 M. Nicolas Huchot, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2024 
 La rapporteure 
 M. Couégnat       La présidente, 
 F. Corneloup 
 La greffière, 
  M. D  
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 4 juillet 2024. 
 La greffière,  
 M. D