TA59 · 5ème Chambre — 27 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 30 août 2021, l'association Al Amal - L'Espoir, représentée par Me Noury, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler : 
 - le courrier du 15 juin 2021 par lequel le préfet du Nord a demandé au maire de la commune de Wattignies de refuser de lui délivrer l'autorisation de création d'établissement recevant du public ainsi que le permis de construire sollicités pour la création d'un centre de formation pour les jeunes et d'une salle de prière dans un bâtiment existant, sis  
 217 rue Clémenceau, parcelle section cadastrée AW 138 ; 
 - l'arrêté du 29 juin 2021 par lequel le maire de la commune de Wattignies, agissant au nom de l'Etat, a refusé de l'autoriser à créer un établissement recevant du public ;  
 - l'arrêté du 29 juin 2021 par lequel le maire de la commune de Wattignies a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la création d'un centre de formation pour les jeunes et d'une salle de prière dans un bâtiment existant ainsi que la rénovation des façades, le remplacement des menuiseries, la construction d'un local vélo et d'un abri à poubelles, l'aménagement de places de parking, d'accès véhicules et piétons dudit bâtiment sis 217 rue Clémenceau, parcelle section cadastrée AW 138 ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Wattignies de lui délivrer le permis de construire sollicité ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune de Wattignies la somme de  
 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 En ce qui concerne la décision du 15 juin 2021 du préfet du Nord :  
 - elle est illégale dès lors qu'elle fait sien l'avis de la commission de sécurité qui a estimé, à tort, que son projet relève d'un établissement de 4ème catégorie ; 
 En ce qui concerne l'arrêté du 29 juin 2021 refusant l'autorisation de travaux au titre de la réglementation relative aux établissements recevant du public (ERP) :  
 - il a été signé par une autorité incompétente ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit dans l'application des dispositions du règlement de sécurité et d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le projet porte sur un établissement recevant du public de 5ème catégorie ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que le maire ne pouvait lui opposer les dispositions du k) de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme sans méconnaître le principe de l'indépendance des législations, sa demande entrant dans le champ d'application exclusif du code de la construction et de l'habitation ; 
 - il est entaché d'une erreur de fait dès lors que, créant un établissement recevant du public de 5ème catégorie, elle n'avait pas à produire l'étude de comptabilité prévue par les dispositions du k) de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme et que les locaux accessibles au public ne sont pas compris dans les bandes de servitude d'utilité publique ; 
 En ce qui concerne l'arrêté du 29 juin 2021 portant refus de délivrance de permis de construire : 
 - il a été signé par une autorité incompétente ; 
 - il est illégal en raison de l'illégalité, invoquée par voie d'exception, de l'arrêté du  
 29 juin 2021 portant refus d'autorisation de création d'ERP, dont le maire s'est approprié les motifs illégaux.  
 Par un mémoire enregistré le 29 novembre 2021, le préfet du Nord conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - les conclusions dirigées contre la lettre du 15 juin 2021 sont irrecevables, ce courrier ne présentant pas de caractère décisoire ; 
 - les conclusions dirigées contre l'arrêté du 29 juin 2021 portant refus d'autorisation d'ERP, qui constitue une mesure préparatoire insusceptible de recours, ne sont pas recevables ; 
 - les moyens soulevés par l'association Al Amal - L'Espoir ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire enregistré le 10 décembre 2021, la commune de Wattignies conclut au rejet de la requête.   
 Elle soutient que : 
 - les conclusions dirigées contre la lettre du 15 juin 2021 sont irrecevables, ce courrier ne présentant pas de caractère décisoire ; 
 - les conclusions dirigées contre l'arrêté du 29 juin 2021 portant refus d'autorisation d'ERP, qui constitue une mesure préparatoire insusceptible de recours, ne sont pas recevables ; 
 - les moyens soulevés par l'Association Al Amal - L'Espoir ne sont pas fondés ; 
 - la méconnaissance par le projet des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme justifie l'arrêté du 29 juin 2021 portant refus de permis de construire, au besoin par substitution de motif. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ;  
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public ; 
 - l'arrêté du 21 avril 1983 portant approbation de dispositions complétant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public  
 (ERP types V et W) ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Grard, 
 - les conclusions de M. Liénard, rapporteur public, 
 - les observations de Me Noury, représentant l'association Al Amal - L'Espoir, 
 - et les observations de Mme B, représentant le préfet du Nord. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un dossier déposé le 15 décembre 2020 auprès des services de la commune de Wattignies, et complété les 19 janvier et 10 février 2021, l'association Al Amal - L'Espoir a sollicité un permis de construire un établissement recevant du public, pour la création d'un centre de formation pour les jeunes et d'une salle de prière dans un bâtiment existant ainsi que pour la rénovation des façades, le remplacement des menuiseries, la construction d'un local vélo et d'un abri à poubelles, l'aménagement de places de parking, d'accès véhicules et piétons au sein d'un bâtiment existant, sis 217 rue Clémenceau, parcelle section cadastrée AW 138. Dans le cadre de l'instruction du dossier, le maire de la commune de Wattignies a sollicité l'avis de la commission de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP), que le préfet du Nord lui a transmis par un courrier du 15 juin 2021 dans lequel il lui demandait, par ailleurs, de refuser d'autoriser la création d'ERP et de délivrer le permis de construire sollicités. Par deux arrêtés du 29 juin 2021, le maire de la commune de Wattignies, d'une part, agissant au nom de l'Etat, a refusé d'accorder à l'association l'autorisation de création d'un ERP et, d'autre part, a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité. Par sa requête, l'association Al Amal - L'Espoir demande au tribunal d'annuler le courrier préfectoral du  
 15 juin 2021 ainsi que les deux arrêtés municipaux du 29 juin 2021. 
 Sur le courrier du préfet du Nord en date du 15 juin 2021 :  
 2. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de la construction et de l'habitation alors applicable : " Les établissements sont, en outre, quel que soit leur type, classés en catégories, d'après l'effectif du public et du personnel. L'effectif du public est déterminé, suivant le cas, d'après le nombre de places assises, la surface réservée au public, la déclaration contrôlée du chef de l'établissement ou d'après l'ensemble de ces indications. / Les règles de calcul à appliquer sont précisées, suivant la nature de chaque établissement, par le règlement de sécurité. / Pour l'application des règles de sécurité, il y a lieu de majorer l'effectif du public de celui du personnel n'occupant pas des locaux indépendants qui posséderaient leurs propres dégagements.  
 / Les catégories sont les suivantes : () 3e catégorie : de 301 à 700 personnes ; 4e catégorie :  
 300 personnes et au-dessous, à l'exception des établissements compris dans la 5e catégorie ;  
 5e catégorie : établissements faisant l'objet de l'article R. 123-14 dans lesquels l'effectif du public n'atteint pas le chiffre minimum fixé par le règlement de sécurité pour chaque type d'exploitation ". Aux termes de l'article R 123-14 du même code, dans sa version applicable au litige : " Les établissements dans lesquels l'effectif du public n'atteint pas le chiffre fixé par le règlement de sécurité pour chaque type d'établissement sont assujettis à des dispositions particulières déterminées dans le règlement de sécurité () ". Aux termes de l'article GN1 de l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP) : " pour l'application du règlement de sécurité, les établissements recevant du public sont classés en deux groupes : - le premier groupe comprend les établissements de 1re, 2e, 3e et 4e  
 catégories ; - le deuxième groupe comprend les établissements de la 5e catégorie. () ". Aux termes de l'article R1 du même arrêté, les centres de formation de cinquième catégorie sont les établissements dans lesquels l'effectif du public admis est inférieur à 200 personnes en  
 rez de chaussée et sur l'ensemble des niveaux et " () les locaux abritant des activités autres que d'enseignement et de formation () relèvent des dispositions applicables au type correspondant à ces activités. Sont notamment concernés : - les locaux de restauration, cafétéria ; () ".  
 L'article R2 du même arrêté prévoit : " L'effectif maximal des personnes admises simultanément dans ces établissements est déterminé suivant la déclaration contrôlée du maître d'ouvrage ou du chef d'établissement. () ". Aux termes de l'article N1 de cet arrêté, les restaurants de cinquième catégorie sont ceux dans lesquels l'effectif du public admis est inférieur à 200 personnes au total. L'article N2 du même arrêté prévoit : " L'effectif maximal du public admis, (), est déterminé selon la densité d'occupation suivante : a) Zones à restauration assise : 1 personne par mètre carré. () ". Aux termes de l'article V1 de l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP), les établissements de culte de cinquième catégorie sont les établissements dans lesquels l'effectif du public admis est inférieur à 300 personnes sur l'ensemble des niveaux. Aux termes de l'article V2 de l'arrêté du 21 avril 1983 : " L'effectif maximal du public admis est déterminé selon la densité d'occupation suivante :  
 / () b) Établissements ne comportant pas de siège : / Deux personnes par mètre carré de la surface réservée aux fidèles ". Aux termes de l'article GN2 de l'arrêté du 25 juin 1980 : " Classement des groupements d'établissements ou des établissements en plusieurs bâtiments voisins non isolés entre eux : § 1. () les exploitations groupées dans un même bâtiment (), qui ne répondent pas aux conditions d'isolement du présent règlement, sont considérés comme un seul établissement recevant du public. / § 2. La catégorie d'un tel groupement est déterminée d'après l'effectif total des personnes admises, obtenu en additionnant l'effectif de chacune des exploitations. () ".  
 3. Il résulte de ces dispositions que l'évaluation de l'effectif du public admissible ne dépend pas des conditions d'exploitation des locaux mais des caractéristiques des établissements mentionnées à l'article R. 123-19 et précisées pour chaque catégorie par les dispositions applicables du règlement de sécurité. 
 4. Par un courrier du 15 juin 2021, le préfet du Nord, faisant sien l'avis de la commission de sécurité de l'arrondissement de Lille contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public du 8 juin 2021, selon lequel le projet de l'association requérante relève du 1er groupe au titre de la règlementation relative aux ERP, a demandé au maire de la commune de Wattignies, agissant au nom de l'Etat de refuser l'autorisation de travaux sollicitée au titre des ERP. Il ressort des pièces du dossier que le projet, situé dans un bâtiment comprenant uniquement un rez-de-chaussée, comprend un centre de formation composé de cinq salles de classes, de locaux administratifs et d'une cafeteria, ainsi qu'une salle de réunion et une salle de prière. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la salle de réunion n'est pas dédiée au centre de formation. Selon dans la déclaration d'effectifs du 26 janvier 2021, les cinq salles de cours ont une capacité d'accueil de 95 personnes, de même que la salle de réunion, soit un effectif total, pour une activité de type R, de 190 personnes. Par ailleurs, la cafétéria dispose d'une surface de 51,90 m2, soit un effectif, pour une activité de type N, de 52 personnes. Enfin, la salle de culte, ne comportant pas de siège, d'une superficie de 47,27 m2, dispose d'un effectif, pour une activité de type V, de 95 personnes. La structure dispose, par ailleurs, de 5 membres du personnel. Dans ces conditions, les différentes exploitations du projet, groupées dans un même bâtiment, la circonstance qu'elles ne répondent pas aux conditions d'isolement du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public n'étant pas contestée, sont considérées comme un seul établissement recevant du public, dont l'effectif total est de 342 personnes et qui relève par suite du 1er groupe. Dès lors, en estimant qu'en ne classant pas l'établissement au sein du 1er groupe des établissements recevant du public, le pétitionnaire avait procédé à un classement erroné de son projet et que celui-ci ne respectait pas les dispositions réglementaires applicables aux établissements recevant du public du 1er groupe, le préfet du Nord n'a pas entaché sa décision d'une erreur de droit.  
 5. Il résulte de ce qui précède que l'Association Al Amal - L'Espoir n'est pas fondée à demander l'annulation du courrier du préfet du Nord en date du 15 juin 2021.  
 Sur les arrêtés du 29 juin 2021 portant refus de délivrance de permis de construire et refus de délivrance d'autorisation d'établissement recevant du public : 
 6. Aux termes de l'article L. 425-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque le projet porte sur un établissement recevant du public, le permis de construire tient lieu de l'autorisation prévue par l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité administrative compétente qui peut imposer des prescriptions relatives à l'exploitation des bâtiments en application de l'article L. 123-2 du code de la construction et de l'habitation. Le permis de construire mentionne ces prescriptions () ". Aux termes de l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation alors applicable : " Les travaux qui conduisent à la création, l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu'après autorisation délivrée par l'autorité administrative qui vérifie leur conformité aux règles prévues aux articles L. 111-7, L. 123-1 et L. 123-2. Lorsque ces travaux sont soumis à permis de construire, celui-ci tient lieu de cette autorisation dès lors que sa délivrance a fait l'objet d'un accord de l'autorité administrative compétente mentionnée à l'alinéa précédent. () ". Aux termes de l'article R. 111-19-13 du code de la construction et de l'habitation, alors applicable : " L'autorisation de construire, d'aménager ou de modifier un établissement recevant le public prévue à l'article L. 111-8 est délivrée au nom de l'État par : / a) Le préfet, lorsque celui-ci est compétent pour délivrer le permis de construire ou lorsque le projet porte sur un immeuble de grande hauteur ; / b) Le maire, dans les autres cas. ". Aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire () est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu () ". 
 En ce qui concerne la compétence du signataire :  
 7. Aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation à des membres du conseil municipal. () ". 
 8. Il ressort des pièces du dossier que, d'une part, par un arrêté n°20-913 du  
 27 août 2020, certifié exécutoire à compter du 27 août 2020, et, d'autre part, par un arrêté  
 n°20-583 du 28 mai 2020, certifié exécutoire à compter du 2 juin 2020 par celui-ci, le maire de la commune de Wattignies a délégué à M. C A, adjoint au maire, signataire des arrêtés attaqués, respectivement, sa signature pour les autorisations de construire un ERP et d'autre part, l'exercice des fonctions de suivi des dossiers relatifs aux autorisations du droit des sols ainsi que la signature des actes en matière d'autorisation d'occupations des sols, notamment les permis de construire. Ces délégations, suffisamment précises, permettaient ainsi à M. A de signer les arrêtés en litige. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des actes doit être écarté.  
 En ce qui concerne l'arrêté du 29 juin 2021 portant refus d'autorisation de création d'un établissement recevant du public : 
 9. Pour refuser l'autorisation de travaux au titre de la réglementation des ERP, le maire de la commune de Wattignies s'est fondé sur les motifs tirés du classement erroné de l'établissement au sein du 2ème groupe et non du 1er groupe des établissements recevant du public et de l'absence au dossier de l'analyse de compatibilité prévue par les dispositions du k) de l'article R.431-16 du code de l'urbanisme. 
 S'agissant du respect de la législation relative aux établissements recevant du public : 
 10. Il résulte de ce qui a été dit au point 4 qu'en estimant que le pétitionnaire avait procédé à un classement erroné de son projet et ne respectait pas les dispositions réglementaires applicables aux établissements recevant du public du 1er groupe, le maire de la commune de Wattignies n'a pas entaché sa décision d'une erreur de droit, ni d'une erreur d'appréciation.  
 S'agissant de la servitude d'utilité publique :  
 11. Aux termes de l'article R.431-16 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : () k) Dans le cas d'un projet de construction ()  d'un établissement recevant du public de plus de 100 personnes () à proximité d'une canalisation de transport, dans la zone de dangers définie au premier tiret du b de l'article R. 555-30 du code de l'environnement, l'analyse de compatibilité du projet avec la canalisation du point de vue de la sécurité des personnes prévue à l'article R. 555-31 du même code ; () ". Aux termes de l'article R.555-30 du code de l'environnement : " Le préfet de chaque département concerné institue par arrêté : / () / b) En application du troisième alinéa de l'article L. 555-16, après avis de la commission départementale compétente en matière d'environnement et de risques sanitaires et technologiques, des servitudes d'utilité publiques : / -subordonnant, dans les zones d'effets létaux en cas de phénomène dangereux de référence majorant au sens de l'article R. 555-10-1, la délivrance d'un permis de construire relatif à un établissement recevant du public susceptible de recevoir plus de 100 personnes ( ) et son ouverture à la fourniture d'une analyse de compatibilité ayant reçu l'avis favorable du transporteur ou, en cas d'avis défavorable du transporteur, l'avis favorable du préfet rendu au vu de l'expertise mentionnée au III de l'article  
 R. 555-31 ; () ". Aux termes de l'article L. 555-16 du même code : " Lorsqu'une canalisation de transport en service est susceptible de créer des risques, notamment d'incendie, d'explosion ou d'émanation de produits toxiques, menaçant gravement la santé ou la sécurité des personnes, les dispositions suivantes sont applicables. () La construction () de certains établissements recevant du public () sont interdites ou subordonnées à la mise en place de mesures particulières de protection par le maître d'ouvrage du projet en relation avec le titulaire de l'autorisation () ". 
 12. Par un arrêté du 30 janvier 2017, le préfet du Nord a institué une servitude d'utilité publique prenant en compte la maîtrise des risques autour des canalisations de transport d'hydrocarbures appartenant au Service national des Oléoducs Interalliés (SNOI) et exploitées par TRAPIL-ODC. Il ressort des pièces du dossier que le bâtiment objet du projet est situé à une distance de 6,30 mètres de la canalisation d'hydrocarbures Haute Pression Cambrai / Dunkerque appartenant au réseau d'Oléoduc de Défense Commune relevant de l'OTAN et que le projet est situé dans une servitude SUP1, correspondant à la zone d'effets létaux (PEL) du phénomène dangereux de référence majorant au sens de l'article R.555-39 du code de l'environnement dans laquelle la délivrance d'un permis de construire pour un ERP de plus de 100 personnes est subordonnée à la fourniture d'une analyse de compatibilité ayant reçu l'avis favorable du transporteur ou, en cas d'avis défavorable du transporteur, l'avis favorable du Préfet.  
 Si la société TRAPIL, dans son avis du 14 avril 2021, antérieur à l'avis de la commission de sécurité du 8 juin 2021, a conclu à l'absence de soumission du projet à l'obligation de réalisation d'une analyse de compatibilité, elle s'est fondée sur la déclaration erronée de l'association pétitionnaire selon laquelle l'établissement recevant du public créé comportait 100 personnes. Toutefois, ainsi qu'il a été dit au point 4, l'établissement ainsi créé comportant plus de 100 personnes, le dossier de permis de construire devait comporter l'analyse de compatibilité prévue par les dispositions de k) de l'article R.431-16 du code de l'urbanisme, applicable sans méconnaître le principe d'indépendance des législations dès lors qu'en vertu des dispositions précitées de l'article L. 425-3 du code de l'urbanisme, lorsque le projet porte sur un établissement recevant du public, le permis de construire tient lieu de l'autorisation prévue par l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation. Dans ces conditions, les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur de fait doivent être écartés. 
 13. Il résulte de ce qui précède que l'association requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 29 juin 2021 portant refus d'autorisation de création d'un établissement recevant du public. 
 En ce qui concerne l'arrêté du 29 juin 2021 portant refus de permis de construire : 
 14. Il résulte de ce qui a été dit au point 12 que le moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'arrêté du 29 juin 2021 portant refus d'autorisation de création d'un établissement recevant du public doit être écarté.  
 15. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la demande de substitution de motifs présentée par la commune de Wattignies que l'association requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 29 juin 2021 par lequel le maire de la commune de Wattignies a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité.  
 16. Il résulte de toute ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de  
 non-recevoir opposées en défense, que la requête doit être rejetée, y compris ses conclusions à fin d'injonction, ainsi que celles relatives aux frais liés au litige.   
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'association Al Amal - L'Espoir est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association Al Amal - L'Espoir, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et à la commune de Wattignies. 
 Copie en sera adressée au préfet du Nord. 
 Délibéré après l'audience du 9 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Chevaldonnet, président, 
 - Mme Grard, première conseillère, 
 - Mme Leclère, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 décembre 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 E. GRARDLe président, 
 Signé 
 B. CHEVALDONNET 
 La greffière, 
 Signé 
 M. D 
 La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière.