TA75 · 4e Section - 2e Chambre — 25 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 2 avril 2021, le syndicat producteurs de carottes, représenté par Me Peltzman, demande au tribunal : 
 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 99 913 euros en réparation du préjudice que lui a notamment causé la décision de ne pas renouveler la dérogation accordée sur le fondement de l'article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009 pour l'utilisation de produits pharmaceutiques contenant du dichloropropène ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la responsabilité sans faute de l'Etat est engagée sur le fondement de la responsabilité du fait des lois et de la rupture d'égalité devant les charges publiques dès lors que la décision de ne pas renouveler la dérogation au principe d'interdiction du dichloropropène a engendré un préjudice anormal et spécial ; 
 - la responsabilité pour faute de l'Etat est également engagée ; l'analyse du risque sanitaire est fautive ; la carence de l'Etat est fautive dès lors qu'il n'a pas adopté de mesures transitoires en violation du principe général du droit à la sécurité juridique et à la confiance légitime et n'a pas mis en œuvre la clause de sauvegarde prévue par l'article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime ; 
 - l'atteinte à la réputation des producteurs de carottes par le Parquet de Coutances par la divulgation d'informations erronées ouvre droit à indemnisation ;  
 - le lien de causalité entre l'interdiction de l'utilisation du dichloropropène et la perte de rendement est évident ;  
 - la perte de rendement générée par l'interdiction du dichloropropène a engendré une diminution des cotisations des adhérents du syndicat de 10 720 euros ; la corrélation entre la diminution des productions et le montant des cotisations s'élève à 61 093 euros hors taxe (HT) sur cinq ans ; les frais juridiques engagés s'élèvent à 24 600 euros toutes taxes comprises (TTC) ; les frais de communication engagés s'élèvent à 2 500 euros TTC ; 
 - le préjudice moral doit être évalué à 1 000 euros.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 mai 2022, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens invoqués par le requérant ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 19 août 2022, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 16 septembre 2022.  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le règlement n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires ; 
 - le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Madé, 
 - les conclusions de Mme Alidière, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Quilan, représentant le syndicat des producteurs de carottes. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une décision n° 2007/619/CE du 20 septembre 2007, la commission européenne a refusé l'inscription du dichloropropène à la liste des substances actives autorisées conformément à la directive 91/414/CEE du Conseil. L'Etat français a néanmoins accordé des autorisations dérogatoires de mise sur le marché, fondées sur l'article 53 du règlement n° 1107/2209 du 21 octobre 2009 visé précédemment, jusqu'à la fin de l'année 2017. Toutefois, à compter de l'année 2018, les autorités françaises ont cessé d'accorder ces autorisations dérogatoires. Par un courrier du 7 décembre 2020, le syndicat des producteurs de carottes des sables à Créances dans la Manche (50) a demandé au ministre de l'agriculture de l'indemniser des préjudices matériels et moral causés notamment par la décision de ne pas renouveler la dérogation accordée sur le fondement de l'article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009 pour l'utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant du dichloropropène. Cette demande ayant été implicitement rejetée, le syndicat des producteurs de Carottes demande au tribunal de condamner l'Etat à lui verser la somme de 99 913 euros en réparation de ses préjudices matériel et moral.  
 Sur la responsabilité pour faute :  
 En ce qui concerne le refus d'accorder une dérogation sur le fondement de l'article 53 du règlement n° 1107/2009 : 
 2. Aux termes de l'article 28 " autorisation de mise sur le marché et utilisation " du règlement (CE) n° 1107/2009 du parlement européen et du conseil du 21 octobre 2009 précédemment visé : " Un produit phytopharmaceutique ne peut être mis sur le marché ou utilisé que s'il a été autorisé dans l'État membre concerné conformément au présent règlement. ". Aux termes de l'article 53 " situations d'urgence en matière de protection phytosanitaire " de ce règlement : " Par dérogation à l'article 28 et dans des circonstances particulières, un État membre peut autoriser, pour une période n'excédant pas cent vingt jours, la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques en vue d'un usage limité et contrôlé, lorsqu'une telle mesure s'impose en raison d'un danger qui ne peut être maîtrisé par d'autres moyens raisonnables. ". 
 3. Le requérant soutient que l'Etat a commis une faute dans l'appréciation du risque sanitaire en refusant d'accorder une autorisation dérogatoire de mise sur le marché sur le fondement de l'article 53 du règlement n° 1107/2009. Toutefois, si l'étude menée par l'autorité européenne de sécurité des aliments en 2018 relève, sur un certain nombre de points, l'insuffisance des données ne permettant pas d'apprécier l'intégralité des conséquences du dichloropropène, elle constate néanmoins le potentiel cancérigène du dichloropropène, le très haut potentiel de contamination des eaux souterraines ainsi que les risques élevés pour les organismes aquatiques, arthropodes non ciblés et organismes du sol. En outre, il résulte de l'instruction que le ministre a également fondé sa décision sur l'existence de solutions alternatives à l'utilisation de produits phytosanitaires contenant du dichloropropène. Ainsi, s'agissant du nématode à kystes " heterodera carotae ", parasite auquel sont confrontés les producteurs de carottes des sables, le ministre indique que plusieurs substituts chimiques existent, notamment le velum prime, qui est autorisé conformément au règlement n° 1107/2209,  et le basamid, produit fumigant à base de dazomet, ainsi que des alternatives non chimiques notamment la désinfection à la vapeur, le recours aux plantes pièges concentrant les parasites et une meilleure rotation des cultures. Le requérant n'apporte aucun élément de nature à établir que ces produits et méthodes ne constitueraient pas une alternative raisonnable à l'usage de produits phytopharmaceutiques comportant du dichloropropène. Par suite, il ne démontre pas que le ministre de l'agriculture aurait commis une faute en refusant de renouveler l'autorisation dérogatoire de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques comportant du dichloropropène sur le fondement de l'article 53 du règlement n°1107/2209. 
 En ce qui concerne la méconnaissance des principes de sécurité juridique et de confiance légitime :  
 4. En premier lieu, l'exercice du pouvoir réglementaire implique pour son détenteur la possibilité de modifier à tout moment les normes qu'il définit sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes, puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante. En principe, les nouvelles normes ainsi édictées ont vocation à s'appliquer immédiatement, dans le respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs. Toutefois, il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s'imposent à elle, d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, cette réglementation nouvelle. Il en va ainsi lorsque l'application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause.  
 5. Le requérant soutient que l'interdiction brutale du dichloropropène porte atteinte au principe de sécurité juridique alors qu'aucune mesure transitoire n'a été adoptée. Toutefois, le refus d'accorder une dérogation sur le fondement de l'article 53 du règlement n° 1107/2009 ne constitue pas une réglementation nouvelle alors que la substance du dichloropropène n'a jamais été autorisée par la commission européenne et que les autorisations de mise sur le marché délivrées sur le fondement de cet article par le ministre de l'agriculture avaient un caractère dérogatoire et limité dans le temps. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le refus d'accorder une autorisation dérogatoire de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques comprenant du dichloropropène méconnaît le principe de sécurité juridique faute d'avoir été accompagné de mesures transitoires. 
 6. En second lieu, le principe de confiance légitime, qui fait partie des principes généraux du droit de l'Union européenne, peut être invoqué par tout opérateur économique auprès duquel une autorité nationale a fait naître, à l'occasion de la mise en œuvre du droit de l'Union, des espérances fondées. Toutefois, lorsqu'un opérateur économique prudent et avisé est en mesure de prévoir l'adoption d'une mesure de nature à affecter ses intérêts, il ne peut invoquer le bénéfice d'un tel principe lorsque cette mesure est finalement adoptée.  
 7.  En l'espèce, le requérant n'est pas fondé à invoquer la méconnaissance du principe de confiance légitime alors que la substance du dichloropropène n'a jamais été autorisée par la commission européenne, que les autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques comprenant du dichloropropène avaient un caractère dérogatoire et limité dans le temps, qu'un nouvel avis scientifique de l'autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) était en cours d'instruction et qu'il n'établit pas que des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables lui avaient été données sur le renouvellement de la dérogation. 
 En ce qui concerne l'absence de mise en œuvre de la clause de sauvegarde figurant à l'article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime : 
 8. Aux termes de l'article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime : " Il est interdit de proposer à la vente ou de distribuer à titre gratuit en vue de la consommation humaine ou animale des denrées alimentaires ou produits agricoles pour lesquels il a été fait usage de produits phytopharmaceutiques ou vétérinaires ou d'aliments pour animaux non autorisés par la réglementation européenne ou ne respectant pas les exigences d'identification et de traçabilité imposées par cette même réglementation. L'autorité administrative prend toutes mesures de nature à faire respecter l'interdiction prévue au premier alinéa. Les ministres chargés de l'agriculture et de la consommation peuvent, dans le respect des articles 53 et 54 du règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, prendre des mesures conservatoires afin de suspendre ou de fixer des conditions particulières à l'introduction, l'importation et la mise sur le marché en France de denrées alimentaires ou produits agricoles mentionnés au premier alinéa du présent article. ".  
 9. En outre, aux termes de l'article 53 du règlement n°178/2002 du parlement européen et du conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires : " 1. Lorsqu'il est évident que des denrées alimentaires ou des aliments pour animaux d'origine communautaire ou importés d'un pays tiers sont susceptibles de constituer un risque sérieux pour la santé humaine, la santé animale ou l'environnement et que ce risque ne peut être maîtrisé de façon satisfaisante par le biais de mesures prises par le ou les États membres concernés, la Commission, agissant conformément à la procédure prévue à l'article 58, paragraphe 2, arrête sans délai, de sa propre initiative ou à la demande d'un État membre, en fonction de la gravité de la situation, une ou plusieurs des mesures suivantes: a) pour les denrées alimentaires ou aliments pour animaux d'origine communautaire: 
 i) suspension de la mise sur le marché ou de l'utilisation des denrées alimentaires en question; ii) suspension de la mise sur le marché ou de l'utilisation des aliments pour animaux en question; iii) fixation de conditions particulières pour les denrées alimentaires ou aliments pour animaux en question; iv) toute autre mesure conservatoire appropriée; b) pour les denrées alimentaires ou aliments pour animaux importés d'un pays tiers: i) suspension des importations des denrées alimentaires ou aliments pour animaux en question en provenance de tout ou partie du pays tiers concerné et, le cas échéant, du pays tiers de transit; ii) fixation de conditions particulières pour les denrées alimentaires ou aliments pour animaux en question provenant de tout ou partie du pays tiers concerné; iii) toute autre mesure conservatoire appropriée. 2. Toutefois, dans des situations d'urgence, la Commission peut, à titre provisoire, arrêter les mesures visées au paragraphe 1 après avoir consulté les États membres concernés et informé les autres États membres. Aussi rapidement que possible et dans un délai maximum de dix jours ouvrables, les mesures adoptées sont confirmées, modifiées, abrogées ou prorogées conformément à la procédure visée à l'article 58, paragraphe 2, et les raisons motivant la décision de la Commission sont rendues publiques sans délai ". Aux termes de l'article 54 de ce règlement : " 1. Lorsqu'un État membre informe officiellement la Commission de la nécessité de prendre des mesures d'urgence et que la Commission n'a pris aucune mesure conformément à l'article 53, cet État membre peut prendre des mesures conservatoires. Dans ce cas, il en informe immédiatement les autres États membres et la Commission. 2. Dans un délai de dix jours ouvrables, la Commission saisit le comité institué à l'article 58, paragraphe 1, conformément à la procédure prévue à l'article 58, paragraphe 2, en vue de la prorogation, de la modification ou de l'abrogation des mesures conservatoires nationales. 3. L'État membre peut maintenir les mesures conservatoires qu'il a prises au niveau national jusqu'à l'adoption des mesures communautaires. ". 
 10. Si le requérant soutient que l'Etat a commis une faute en s'abstenant de mettre en œuvre la clause de sauvegarde prévue à l'article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime, laquelle aurait permis de s'assurer de l'absence de commercialisation de produits pour lesquels il a été fait usage de dichloropropène et d'interdire l'importation de carottes d'Espagne, d'Italie, du Portugal ou de Chypre cultivées avec ce produit, il n'invoque, en tout état de cause, aucun préjudice en lien avec cette faute. 
 En ce qui concerne les propos du procureur de la République de Coutances relatés dans la presse :  
 11. Il résulte de l'instruction qu'en mai 2020, la brigade nationale d'enquête vétérinaire et phytosanitaire du service de la direction générale de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de l'alimentation a été destinataire d'une plainte anonyme concernant l'épandage à grande échelle entre les mois d'avril et juin 2020, d'une solution à base de dichloropropène par des exploitants agricoles produisant des carottes et que plusieurs entreprises productrices de carottes ont été poursuivies puis condamnées par le tribunal correctionnel de Coutances par un jugement n° 856/2021 du 1er septembre 2021. Le requérant soutient que le parquet de Coutances a donné, le 17 novembre 2020, dans le cadre de l'enquête pénale, une conférence de presse et qu'il a, à cette occasion, fait état de qualifications pénales erronées et particulièrement infamantes pour les producteurs de carottes et ainsi méconnu l'article 11 du code de procédure pénale. 
 12. Toutefois, alors que les actes incriminés relèvent du fonctionnement du service public de la justice et que leur examen conduirait à porter une appréciation sur la marche même des services judiciaires, il n'appartient pas à la juridiction administrative d'en connaître. 
 Sur la responsabilité sans faute :  
 13. En premier lieu, en l'absence de texte législatif ou réglementaire produisant des effets juridiques dont découleraient les préjudices allégués, le requérant n'est pas fondé à invoquer la responsabilité sans faute de l'Etat du fait des lois. 
 14. En second lieu, le requérant a également entendu invoquer la responsabilité sans faute de l'Etat pour rupture d'égalité devant les charges publiques en faisant valoir une chute de 30 % de la productivité des producteurs de carottes des sables de Créances dont la production représente 12 % de la production nationale de carottes. Toutefois, alors qu'il résulte de l'instruction que l'interdiction du dichloropropène concerne l'ensemble des producteurs de carottes ainsi que d'autres productions de fruits et légumes, notamment la vigne, la pomme de terre, le concombre, la laitue, le melon et la tomate, le requérant n'établit pas que le préjudice invoqué, tenant à la diminution du volume de carottes produit par ses adhérents et à la diminution du montant des cotisations en résultant, présenterait un caractère spécial. De plus, il ne démontre pas davantage que la décision litigieuse de ne pas autoriser à titre dérogatoire des produits phytopharmaceutiques composés de dichloropropène réduirait de près du tiers la productivité des producteurs de carottes de Créances alors qu'il résulte de l'instruction que la baisse de la production de carottes résulte de la diminution de la surface dédiée à cette culture. De même, il résulte du tableau Agreste produit par le ministre que le rendement moyen de la production de carottes fluctue d'une année sur l'autre et que le rendement de l'année 2020 est très proche de celui de l'année 2012 au cours de laquelle le dichloropropène a pourtant pu être utilisé. Enfin, le requérant ne pouvait ignorer que les autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques utilisant du dichloropropène, substance non approuvée par la commission européenne, présentaient un caractère dérogatoire, limité dans le temps et provisoire dans l'attente de solutions alternatives raisonnables. Dans ces conditions, le préjudice invoqué tenant à la diminution du tiers de la productivité des producteurs de carottes des sables de Créances en raison de l'absence de délivrance d'une autorisation dérogatoire de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques composés de dichloropropène, ne saurait être regardé comme excédant les aléas inhérents à l'activité en cause ni comme revêtant un caractère grave et spécial. Par suite, le requérant n'est pas fondé à demander la condamnation de l'Etat sur le fondement d'une rupture d'égalité devant les charges publiques.  
 15. Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées pour le syndicat des producteurs de carottes doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E  : 
 Article 1er : La requête du syndicat des producteurs de carottes est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié au syndicat des producteurs de carottes des sables à Créances dans la Manche (50) et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. 
 Délibéré après l'audience du 11 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Le Roux, présidente, 
 Mme Madé, première conseillère,  
 Mme Berland, première conseillère.   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 septembre 2023. 
 La rapporteure, 
 C. MADÉ 
 La présidente, 
 M-O. LE ROUX                  La greffière, 
   
   L. THOMAS  
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne  ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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