TA69 · 7ème chambre — 3 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 8 septembre 2021, M. C A, représenté par Me Koraitem, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'article 4 de l'arrêté du 13 août 2021 par lequel le préfet du Rhône a imposé la présentation d'un " passe sanitaire " pour les personnes majeures souhaitant accéder aux magasins de vente et centres commerciaux du département du Rhône dont la surface commerciale utile est supérieure ou égale à 20 000 m2 et dont la liste est arrêtée à l'annexe 1 de cet arrêté ; 
 2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - il justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir à l'encontre de la mesure de police administrative contestée, dès lors qu'il est domicilié dans le département du Rhône et est ainsi directement concerné par ses effets ; 
 - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé au regard des dispositions du f) du A du II de l'article 1er de la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 modifiée ; 
 - il méconnaît ces mêmes dispositions, dès lors que le préfet du Rhône a imposé la présentation d'un " passe sanitaire " pour accéder à treize grands magasins et centres commerciaux du département du Rhône sans que n'aient été prévus les aménagements permettant de réserver l'accès des personnes démunies d'un tel " passe " aux commerces de biens et services de première nécessité situés dans l'enceinte de ces établissements ; 
 - il est entaché d'une erreur d'appréciation et revêt un caractère disproportionné, dès lors que l'obligation de présentation d'un " passe sanitaire " pour les personnes majeures souhaitant accéder à certains magasins de vente et centres commerciaux du département du Rhône dont la surface commerciale utile est supérieure ou égale à 20 000 m2 n'était pas nécessaire, adaptée et proportionnée au regard de l'objectif poursuivi de sauvegarde de la santé publique. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 4 mars 2022, le préfet du Rhône conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la santé publique ; 
 - la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 ; 
 - la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; 
 - le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ; 
 - le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience, à laquelle la préfète du Rhône n'était ni présente, ni représentée. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Gueguen ; 
 - et les conclusions de M. Arnould, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté du 13 août 2021, le préfet du Rhône a mis en œuvre le " passe sanitaire " et l'obligation du port du masque dans le département du Rhône à compter du 16 août 2021, à 00 heures 00, et jusqu'au 15 septembre 2021, à minuit. M. A, qui est domicilié sur le territoire de la commune de Villeurbanne, demande au tribunal de prononcer l'annulation de l'article 4 de cet arrêté par lequel l'autorité préfectorale a imposé la présentation d'un " passe sanitaire " pour les personnes majeures souhaitant accéder aux magasins de vente et centres commerciaux dont la surface commerciale utile est supérieure ou égale à 20 000 m2 et dont la liste est arrêtée à l'annexe 1 dudit arrêté. 
 Sur le cadre juridique général applicable au litige : 
 2. D'une part, aux termes du point II-A de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire, dans sa rédaction issue de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire et applicable au litige : " A compter du 2 juin 2021 et jusqu'au 15 novembre 2021 inclus, le Premier ministre peut, par décret pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, dans l'intérêt de la santé publique et aux seules fins de lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19 : / () 2° Subordonner à la présentation soit du résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19, soit d'un justificatif de statut vaccinal concernant la covid-19, soit d'un certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par la covid-19 l'accès à certains lieux, établissements, services ou évènements où sont exercées les activités suivantes : / () f) Sur décision motivée du représentant de l'Etat dans le département, lorsque leurs caractéristiques et la gravité des risques de contamination le justifient, les grands magasins et centres commerciaux, au-delà d'un seuil défini par décret, et dans des conditions garantissant l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité ainsi, le cas échéant, qu'aux moyens de transport. / Cette réglementation est rendue applicable au public et, à compter du 30 août 2021, aux personnes qui interviennent dans ces lieux, établissements, services ou évènements lorsque la gravité des risques de contamination en lien avec l'exercice des activités qui y sont pratiquées le justifie, au regard notamment de la densité de population observée ou prévue. () ". Selon les termes du point III du même article : " Lorsque le Premier ministre prend des mesures mentionnées aux I et II, il peut habiliter le représentant de l'Etat territorialement compétent à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d'application de ces dispositions. / Lorsque les mesures prévues aux mêmes I et II doivent s'appliquer dans un champ géographique qui n'excède pas le territoire d'un département, le Premier ministre peut habiliter le représentant de l'Etat dans le département à les décider lui-même. Les décisions sont prises par ce dernier après avis du directeur général de l'agence régionale de santé. Cet avis est rendu public. / Les mesures prises en application des deux premiers alinéas du présent III le sont après consultation des exécutifs locaux ainsi que des parlementaires concernés. () ". Et aux termes du point IV de ce même article : " Les mesures prescrites en application du présent article sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires. Les mesures individuelles font l'objet d'une information sans délai du procureur de la République territorialement compétent. ". 
 3. D'autre part, selon les termes de l'article 47-1 du décret du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire, dans sa rédaction issue du décret du 7 août 2021 et applicable au litige : " I. - Les personnes majeures doivent, pour être accueillies dans les établissements, lieux, services et évènements mentionnés aux II et III, présenter l'un des documents suivants : / 1° Le résultat d'un examen de dépistage, d'un test ou d'un autotest mentionné au 1° de l'article 2-2 réalisé moins de 72 heures avant l'accès à l'établissement, au lieu, au service ou à l'évènement. Les seuls tests antigéniques pouvant être valablement présentés pour l'application du présent 1° sont ceux permettant la détection de la protéine N du SARS-CoV-2 ; / 2° Un justificatif du statut vaccinal délivré dans les conditions mentionnées au 2° de l'article 2-2 ; / 3° Un certificat de rétablissement délivré dans les conditions mentionnées au 3° de l'article 2-2. / La présentation de ces documents est contrôlée dans les conditions mentionnées à l'article 2-3. / A défaut de présentation de l'un de ces documents, l'accès à l'établissement, au lieu, au service ou à l'évènement est refusé, sauf pour les personnes justifiant d'une contre-indication médicale à la vaccination dans les conditions prévues à l'article 2-4. / II. - Les documents mentionnés au I doivent être présentés pour l'accès des participants, visiteurs, spectateurs, clients ou passagers aux établissements, lieux, services et évènements suivants : / () 7° Les magasins de vente et centres commerciaux, relevant du type M mentionné par le règlement pris en application de l'article R. 143-12 du code de la construction et de l'habitation, comportant un ou plusieurs bâtiments dont la surface commerciale utile cumulée calculée est supérieure ou égale à vingt mille mètres carrés, sur décision motivée du représentant de l'Etat dans le département, lorsque leurs caractéristiques et la gravité des risques de contamination le justifient et dans des conditions garantissant l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité ainsi, le cas échéant, qu'aux moyens de transport. / La surface mentionnée au précédent alinéa est calculée dans les conditions suivantes : / a) La surface commerciale utile est la surface totale comprenant les surfaces de vente, les bureaux et les réserves, sans déduction de trémie ou poteau et calculée entre les axes des murs mitoyens avec les parties privatives, et les nus extérieurs des murs mitoyens avec les parties communes. La surface est prise en compte indépendamment des interdictions d'accès au public ; / b) Il faut entendre par magasin de vente ou centre commercial tout établissement comprenant un ou plusieurs ensembles de magasins de vente, y compris lorsqu'ils ont un accès direct indépendant, notamment par la voie publique, et éventuellement d'autres établissements recevant du public pouvant communiquer entre eux, qui sont, pour leurs accès et leur évacuation, tributaires de mails clos. L'ensemble des surfaces commerciales utiles sont additionnées pour déterminer l'atteinte du seuil de 20 000 m2, y compris en cas de fermeture, même provisoire, de mails clos reliant un ou plusieurs établissements ou bâtiments. () ". 
 4. Les dispositions précitées du point II-A 2° f) de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021 modifiée, reprises au point II 7° de l'article 47-1 du décret du 1er juin 2021 modifié, relatives à la garantie de l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité ainsi que, le cas échéant, aux moyens de transport, n'imposent pas d'assurer cette garantie pour les établissements se trouvant dans l'enceinte des grands magasins et centres commerciaux dans lesquels le " passe sanitaire " est exigé. En revanche, il appartient aux préfets, d'une part, de s'assurer, sous le contrôle du juge, que les usagers de ces centres commerciaux ont la possibilité d'accéder à des biens et services de première nécessité, en particulier alimentaires et de santé, dans des magasins ou établissements situés à une distance raisonnable de ces centres, appréciée au regard de la densité urbaine et des moyens de transport disponibles, d'autre part, ainsi que le ministre des solidarités et de la santé les y a invités, de permettre à toutes les personnes, y compris celles non détentrices d'un " passe sanitaire ", l'accès aux lieux de soins situés dans l'enceinte de ces centres commerciaux, le cas échéant, lorsqu'un accès différencié à ces lieux ne peut être aménagé, sur présentation d'un justificatif de rendez-vous et enfin, lorsqu'il existe un accès direct à des moyens de transport depuis un centre commercial dans lequel est exigé le " passe sanitaire ", de s'assurer, sous le contrôle du juge, que les personnes non détentrices de ce " passe " peuvent accéder à ces mêmes moyens de transport par des accès pour lesquels le " passe " n'est pas requis, situés à proximité immédiate de ce centre. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 5. En premier lieu, M. A soutient que l'arrêté contesté serait insuffisamment motivé au regard des dispositions du f) du A du II de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021 modifiée, dès lors que sa " motivation stéréotypée " ne prendrait pas en compte les circonstances locales propres au département du Rhône. Toutefois, l'arrêté attaqué vise les textes dont il fait application, en particulier la loi du 31 mai 2021 et le décret du 1er juin 2021 modifié, et expose les circonstances de fait sur lesquelles le préfet du Rhône s'est fondé pour imposer notamment, à compter du 16 août 2021 et jusqu'au 15 septembre 2021, la présentation d'un " passe sanitaire " aux personnes majeures souhaitant accéder à l'un des treize magasins de vente et centres commerciaux du département du Rhône dont la surface commerciale utile est supérieure ou égale à 20 000 m2 et dont la liste est arrêtée à l'annexe 1 de cet arrêté. En effet, l'autorité préfectorale a tout d'abord mentionné, en s'appropriant tant les termes de l'avis émis le 12 août 2021 par le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Auvergne-Rhône-Alpes que les indicateurs de l'activité épidémique produits par l'agence nationale de santé publique dite " Santé Publique France ", une reprise épidémique liée à la circulation virale du SARS-CoV-2 et de certains de ses variants, dont le variant Delta à l'origine de la grande majorité des contaminations et présentant un risque de transmissibilité accrue du fait de sa très forte contagiosité. L'arrêté contesté mentionne à cet égard un taux d'incidence de 299,4 pour 100 000 habitants et un taux de positivité de 4,8 % pour la semaine glissante du 2 au 8 août 2021 dans le département du Rhône, contre un taux d'incidence de 236 pour 100 000 habitants et un taux de positivité de 4,3 % pour la même semaine à l'échelle nationale, ainsi que 274 patients hospitalisés dans ce département avec un " diagnostic covid-19 " au 11 août 2021, dont 67 patients en soins critiques, contre respectivement 203 et 49 patients au 4 août 2021, le taux d'occupation des lits en réanimation s'élevant à 77 % au 12 août 2021. Le préfet du Rhône a ensuite retenu que l'application du " passe sanitaire " dans les grands magasins et centres commerciaux dont la surface commerciale utile était supérieure ou égale à 20 000 m2 constituait une mesure adaptée de nature à limiter le risque de circulation du virus, du fait notamment des flux importants que généraient ces établissements, alors que les espaces clos étaient particulièrement propices à cette circulation étant donné que la transmissibilité y était accrue. Enfin, l'autorité préfectorale a relevé qu'il existait " dans le bassin de vie ", une offre de produits de première nécessité équivalents, tant en matière alimentaire que pharmaceutique, de nature à garantir l'accès aux biens et services de première nécessité aux personnes démunies d'un tel " passe sanitaire ". Par suite, l'arrêté attaqué, qui comporte les considérations de fait et de droit qui en constituent le fondement et permettent ainsi à la société requérante d'en contester utilement le bien-fondé, est suffisamment motivé au regard des dispositions législatives et réglementaires précitées. 
 6. En deuxième lieu, il résulte de ce qui a précédemment été exposé au point 4 que les dispositions précitées du point II-A 2° f) de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021 modifiée, reprises au point II 7° de l'article 47-1 du décret du 1er juin 2021 modifié, relatives à la garantie de l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité ainsi que, le cas échéant, aux moyens de transport, n'imposaient pas à l'autorité préfectorale d'assurer cette garantie aux établissements se trouvant dans l'enceinte des grands magasins et centres commerciaux dans lesquels la présentation d'un " passe sanitaire " est exigée mais de s'assurer, notamment, que les usagers de ces grands magasins et centres commerciaux aient la possibilité d'accéder à des biens et services de première nécessité, en particulier alimentaires et de santé, dans des magasins ou établissements situés à une distance raisonnable desdits centres, appréciée au regard de la densité urbaine et des moyens de transport disponibles. Par suite, M. A n'est pas fondé à soutenir que le préfet du Rhône aurait méconnu les dispositions législatives et réglementaires précitées en s'abstenant de prévoir des aménagements permettant de réserver l'accès des personnes démunies d'un " passe sanitaire " aux commerces de biens et services de première nécessité situés dans l'enceinte des treize magasins de vente et centres commerciaux dont la liste est arrêtée à l'annexe 1 de l'arrêté contesté du 13 août 2021. 
 7. En dernier lieu, il résulte de ce qui a précédemment été exposé au point 5 que pour imposer notamment, à compter du 16 août 2021, à 00 heures 00, et jusqu'au 15 septembre 2021, à minuit, la présentation d'un " passe sanitaire ", dans les conditions prévues par le décret du 1er juin 2021 modifié, aux personnes majeures souhaitant accéder à l'un des treize magasins de vente et centres commerciaux du département du Rhône dont la surface commerciale utile est supérieure ou égale à 20 000 m2 et dont la liste est arrêtée à l'annexe 1 de l'arrêté contesté du 13 août 2021, le préfet du Rhône s'est fondé sur les caractéristiques de ces établissements recevant du public, la gravité des risques de contamination dans un contexte de reprise épidémique rapide liée à la circulation de certains variant du SARS-CoV-2, ainsi que sur la faculté, pour les usagers desdits établissements démunis de " passe sanitaire ", d'accéder à des biens et services de première nécessité, en particulier alimentaires et de santé, dans des magasins ou établissements situés à proximité. 
 8. M. A soutient que l'autorité préfectorale aurait ainsi adopté une mesure qui n'était pas nécessaire, adaptée et proportionnée à l'objectif poursuivi de sauvegarde de la santé publique. Toutefois, d'une part, s'il existait, à la date à laquelle l'autorité préfectorale a édicté cette mesure, une certaine stabilisation de la situation sanitaire liée à l'épidémie de covid-19 dans le département du Rhône, le requérant ne conteste pas sérieusement que ce département avait connu, depuis plusieurs semaines, une dégradation forte et continue de sa situation épidémiologique tant au regard du taux d'incidence, lequel correspondait au nombre de cas positifs au virus du covid-19 pour 100 000 habitants sur une période de sept jours, que du nombre d'hospitalisations. À cet égard, il ressort des éléments produits en défense qu'après avoir atteint un taux d'incidence de 283,7 pour 100 000 habitants lors de la semaine du 19 au 25 juillet 2021, puis de 320,4 pour 100 000 habitants durant la semaine du 26 juillet au 1er août suivant, avec des taux de positivité respectifs de 5 %, le département du Rhône a connu, lors de la semaine du 2 au 8 août 2021 ayant précédé l'adoption de la mesure litigieuse, un taux d'incidence de 299,4 pour 100 000 habitants, avec un taux de positivité de 4,8 %, puis un taux d'incidence de 266 pour 100 000 habitants durant la semaine du 16 au 22 août 2021 ayant suivi cette adoption. Ces taux étaient ainsi supérieurs tant au taux d'incidence de 50 pour 100 000 habitants, regardé comme un " seuil d'alerte ", qu'au taux d'incidence de 200 pour 100 000 habitants fixé pour l'obligation de présentation d'un " passe sanitaire " dans les grands magasins et centres commerciaux dont la surface commerciale utile était supérieure ou égale à 20 000 m2. De même, le nombre de personnes hospitalisées en raison de l'épidémie de covid-19 était également en forte et constante progression dans le département du Rhône avec 274 patients hospitalisés à la date du 11 août 2021, dont 67 en soins critiques, contre 188 patients hospitalisés à la date du 1er août 2021, dont 36 en soins critiques, soit un nombre de personnes en soins critiques ayant quasiment doublé entre le 1er et le 11 août 2021. 
 9. D'autre part, si M. A soutient que le risque sanitaire dans les grands magasins et centres commerciaux, au sein desquels les gestes barrières et le port du masque étaient " susceptibles d'être respectés en toute circonstance ", était extrêmement réduit, il n'apporte pas le moindre commencement de preuve à l'appui de ses allégations tirées de ce que ces établissements ne figuraient pas au nombre de ceux au sein desquels le virus du covid-19 avait le plus vocation à se propager, alors que l'administration fait au contraire valoir en défense que les treize établissements visés par l'arrêté attaqué, dont les surfaces commerciales utiles vont de 20 000 à 130 000 m2, étaient très fréquentés, générant ainsi des déplacements et des rassemblements significatifs de population, et donc un brassage propice à la circulation du virus. Consulté par le préfet du Rhône, le directeur de l'ARS Auvergne-Rhône-Alpes avait d'ailleurs estimé, le 12 août 2021, que compte tenu des données épidémiologiques propres au département du Rhône précédemment exposées, confirmant la circulation active du virus SARS-CoV-2, ainsi que des caractéristiques virales du variant Delta, particulièrement transmissible, il convenait de mettre en place des mesures de protection sanitaire complémentaires afin de freiner la propagation du virus, au nombre desquelles figuraient notamment l'obligation de présentation d'un " passe sanitaire " pour les personnes majeures souhaitant accéder aux grands magasins et centres commerciaux. 
 10. Enfin, si le requérant soutient que la mesure en litige porte une atteinte disproportionnée aux libertés d'aller et venir et " d'accéder aux biens et services de première nécessité " en ce qu'elle ne comporterait aucune limite de durée et priverait les personnes démunies d'un " passe sanitaire " de l'accès à ces biens et services de première nécessité, il ressort des pièces du dossier que les usagers des treize grands magasins et centres commerciaux concernés par l'arrêté contesté et démunis d'un tel " passe " avaient la possibilité d'accéder auxdits biens et services de première nécessité, en particulier alimentaires et de santé, dans des magasins ou établissements situés à une distance raisonnable de ces grands magasins et centres commerciaux, l'administration produisant notamment à cet égard une liste des nombreux commerces alimentaires, pharmacies et opticiens situés à proximité de ces établissements et faisant également valoir, d'une part, qu'aucun des centres de vaccination et de dépistage installés à l'extérieur ou à l'intérieur desdits établissements n'était soumis à l'obligation de présentation d'un " passe sanitaire ", et, d'autre part, que la plupart de ces mêmes établissements proposaient des offres alternatives sous la forme de services permettant de retirer une commande tout en restant à bord de son véhicule, dites " drive ", ou de retirer une commande en magasin après l'avoir commandée en ligne, dites " click and collect ". En outre, la mesure litigieuse a été édictée pour une durée limitée à la période du 16 août au 15 septembre 2021, avec une possibilité de réévaluation de la situation à l'issue de cette période en fonction de l'évolution de la situation sanitaire, réévaluation à laquelle l'autorité préfectorale a d'ailleurs procédé dès le début du mois de septembre 2021, entrainant ainsi son abrogation à compter du 10 septembre suivant, de sorte qu'elle ne peut davantage être regardée, dans les circonstances de l'espèce, comme revêtant un caractère " général et absolu ". 
 11. Dans ces conditions, compte tenu des caractéristiques propres à ces lieux de consommation, caractérisés par la concentration de nombreux commerces dans un espace clos, attirant des populations importantes et, par là-même, de nature à favoriser la dissémination du virus par la multiplication des interactions entre les personnes, de la gravité des risques de contamination existants à la date du 13 août 2021 et de la possibilité, pour les personnes démunies d'un " passe sanitaire ", d'accéder à des biens et services de première nécessités dans des magasins ou établissements situés à une distance raisonnable, M. A n'est pas fondé à soutenir qu'en imposant, pour une durée limitée, la présentation d'un " passe sanitaire " aux personnes majeures souhaitant accéder à l'un des treize grands magasins et centres commerciaux du département du Rhône figurant à l'annexe 1 de l'arrêté du même jour, le préfet du Rhône aurait fait une inexacte application des dispositions réglementaires précitées ni que l'atteinte aux libertés invoquées n'était pas nécessaire, adaptée et proportionnée à l'objectif de sauvegarde de la santé publique poursuivi. 
 12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'État qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M. A d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C A et à la préfète du Rhône. 
 Délibéré après l'audience du 17 février 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Baux, présidente, 
 M. Pineau, premier conseiller, 
 M. Gueguen, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 mars 2023. 
 Le rapporteur, 
 C. Gueguen 
 La présidente, 
 A. Baux 
 La greffière, 
 F. Faure 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Un greffier,