TA38 · 6ème Chambre — 23 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 8 novembre 2021 et le 26 avril 2023, M. A B, représenté par Me Calvet-Baridon, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites portant refus de régulariser sa situation statutaire et par voie de conséquence, l'arrêté n°2021-03463 par lequel le président du conseil départemental de la Savoie l'a recruté sur la période comprise entre les 2 et 31 juillet 2021 ;   
 2°) d'enjoindre au président du conseil départemental de la Haute- Savoie de régulariser sa situation rétroactivement et d'en tirer toutes les conséquences pécuniaires et statutaires (droits à rémunération, droits sociaux et à pension) ;   
 3°) de condamner le département de la Haute-Savoie à lui verser une somme de 105 352,91 euros en réparation de ses préjudices, outre intérêts de droit à compter du 19 avril 2021, date de réception de sa demande initiale, et capitalisation des intérêts, ainsi qu'une indemnité au moins égale à 150 000 euros en réparation du préjudice lié à ses droits sociaux et à pension ;  
 4°) de mettre à la charge du département de la Haute- Savoie une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 M. B soutient que : 
 - les écritures produites en défense doivent être écartées des débats, faute de production de l'avis conforme de la commission permanente et de la délibération du conseil départemental autorisant son président à ester en justice ;  
 - les conclusions à fin d'annulation sont recevables, faute pour le département de produire la preuve de la notification de l'arrêté attaqué ;  
 - son employeur aurait dû le faire bénéficier d'un recrutement à durée indéterminée, en application de l'article 100-1 de la loi du 26 janvier 1984 et de l'article L. 3121-24 du code général des collectivités territoriales ; le refus implicite de le faire bénéficier d'un engagement à durée indéterminée est illégal ; en effet, depuis le 1er avril 2011, ses fonctions exercées en qualité de collaborateur de groupe auraient dû être juridiquement formalisées, puisqu'elles sont distinctes des fonctions de collaborateur de cabinet ; 
 -  exerçant d'autres fonctions que celles pour lesquelles il a été recruté par l'arrêté attaqué, ce dernier ne pouvait porter sur un temps plein ;  
 - l'administration engage sa responsabilité eu égard aux fautes commises dans la gestion de sa carrière : irrégularité de sa situation administrative depuis 2011, refus illégal de lui accorder un contrat de travail à durée indéterminée et renouvellement abusif des contrats de travail à durée déterminée ;  
 - ces illégalités sont à l'origine d'un préjudice moral et de troubles dans ses conditions d'existence dont il demande réparation à hauteur de 15 000 euros ;  
 - il a subi des préjudices tenant aux conséquences défavorables sur ses droits sociaux et à pension, qui ne sauraient donner lieu à une indemnisation inférieure à 150 000 euros ;  
 - il a subi une perte de rémunération, qui doit être indemnisée à hauteur de 37 433,12 euros sur la période comprise entre le 1er avril 2011 et le 31 juillet 2021, 20 349,78 euros au titre des 13ème mois qu'il aurait dû percevoir chaque année depuis 2011 et 11 423 euros au titre de la garantie individuelle du pouvoir d'achat fondée sur le décret n°2008-539 ;  
 -il aurait dû bénéficier des droits attachés à un licenciement dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée (une indemnité de licenciement d'un montant de 17 364,82 euros et une indemnité de 3 782,19 euros destinée à réparer le préjudice lié au non-respect du préavis de deux mois). 
 Par un mémoire enregistré le 17 février 2023, le département de la Haute- Savoie conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Le département de la Haute- Savoie fait valoir que : 
 - les conclusions à fin d'annulation de la requête sont tardives ;  
 - s'agissant des demandes tendant à réparer des préjudices financiers et matériels, les créances de M. B sont prescrites pour la période antérieure au 1er janvier 2017, en application de l'article 1 de la loi du 31 décembre 1968 ;  
 - les demandes indemnitaires du requérant ne sont pas fondées.  
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de la situation de compétence liée du président du conseil départemental de la Haute-Savoie pour refuser à M. B un recrutement en qualité de collaborateur de groupe d'élus, en raison de l'incompatibilité de cet emploi avec celui de collaborateur de cabinet, en vertu de l'article 2 du décret n°87-1004 du 16 décembre 1987.  
 En réponse au moyen relevé d'office, un mémoire a été enregistré pour M. B le 2 janvier 2024, par lequel il maintient ses conclusions.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - la loi n°68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ;  
 - la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; 
 - la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;  
 - le décret n°87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales ; 
 - le décret n°88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale ;   
 - le décret n°2008-539 du 6 juin 2008 relatif à l'instauration d'une indemnité dite de garantie individuelle du pourvoir d'achat ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 9 janvier 2024 :    
 - le rapport de Mme Frapolli, 
 - les conclusions de M. C,  
 - les observations de Me Calvet-Baridon, représentant M. B,  
 - et les observations de Me Combes, représentant le département de la Haute-Savoie.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B a été recruté en qualité de chargé de mission au cabinet du président du conseil départemental de la Haute-Savoie à compter du 15 novembre 1999, puis en qualité de collaborateur de cabinet et chargé de communication à compter du 10 avril 2008 sous couvert de contrats à durée déterminée successifs, chacun conclu " pour la durée du mandat du président ".  En fin de mandature du président du Conseil départemental, M. B a, par un courrier réceptionné le 28 juillet 2021, adressé à son employeur un recours gracieux contre la décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur sa demande, formulée par courriel daté 19 avril 2021, tendant à prendre en compte ses fonctions de collaborateur de groupe et à le faire bénéficier, en conséquence, d'un engagement à durée indéterminée. Parallèlement, par l'arrêté susvisé du 30 juillet 2021, le président du conseil départemental de la Haute-Savoie a recruté M. B en qualité d'attaché territorial contractuel pour la période du 02/07/2021 au 31/07/2021 inclus. Dans la présente instance, M. B demande au Tribunal d'annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites nées du silence de l'administration sur ses demandes du 19 avril et 27 juillet 2021 tendant à lui accorder le bénéfice d'un contrat à durée indéterminée au titre de ses fonctions de collaborateur de groupe. Il demande également, par voie de conséquence, l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 30 juillet 2021. Il formule enfin des conclusions indemnitaires.  
 Sur la recevabilité des écritures en défense :  
 2. Aux termes de l'article L. 3221-10-1 du code général des collectivités territoriales : " Le président du conseil départemental intente les actions au nom du département en vertu de la décision du conseil départemental et il peut, sur l'avis conforme de la commission permanente, défendre à toute action intentée contre le département./ Il peut, par délégation du conseil départemental , être chargé pour la durée de son mandat d'intenter au nom du département les actions en justice ou de défendre le département dans les actions intentées contre lui, dans les cas définis par le conseil départemental. Il rend compte à la plus proche réunion du conseil départemental de l'exercice de cette compétence. ". 
 3. Alors que la fin de non-recevoir a été soulevée par le requérant, le défendeur a justifié, après invitation à régulariser, d'une délibération du conseil départemental datée du 13 juin 2022 autorisant son président à défendre dans toutes les actions intentées contre le département de la Haute-Savoie. Le mémoire en défense susvisé du 17 février 2023 est donc recevable.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation et d'injonction: 
 Sans qu'il soit besoin de statuer sur la tardiveté opposée en défense ;  
 En ce qui concerne les décisions implicites par lesquelles l'administration a refusé à M. B le bénéfice d'un contrat à durée indéterminée au titre de ses fonctions de collaborateur de groupe :  
 4. Aux termes de l'article 110 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée : " I.- L'autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs collaborateurs et mettre librement fin à leurs fonctions. () ". Aux termes de l'article 6 du décret du 16 décembre 1987 susvisé : " Les fonctions de collaborateur de cabinet prennent fin au plus tard en même temps que le mandat de l'autorité territoriale qui l'a recruté. ".  
 5. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 3121-24 du code général des collectivités territoriales : " () Le président du conseil départemental peut, dans les conditions fixées par le conseil départemental et sur proposition des représentants de chaque groupe, affecter aux groupes d'élus une ou plusieurs personnes. Le conseil départemental ouvre au budget du département, sur un chapitre spécialement créé à cet effet, les crédits nécessaires à ces dépenses, sans qu'ils puissent excéder 30 % du montant total des indemnités versées chaque année aux membres du conseil départemental, charges sociales incluses./ () L'élu responsable de chaque groupe d'élus décide des conditions et des modalités d'exécution du service confié que ces collaborateurs accomplissent auprès de ces groupes au sein de l'organe délibérant. ". Aux termes de l'article 110-1 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée : " Les agents contractuels recrutés sur le fondement du code général des collectivités territoriales pour exercer les fonctions de collaborateur de groupe d'élus sont engagés par contrat à durée déterminée pour une durée maximale de trois ans, renouvelable, dans la limite du terme du mandat électoral de l'assemblée délibérante concernée./ Si, à l'issue d'une période de six ans, ces contrats sont renouvelés, ils ne peuvent l'être que par décision expresse de l'autorité territoriale et pour une durée indéterminée. La qualité de collaborateur de groupe d'élus est incompatible avec l'affectation à un emploi permanent d'une collectivité territoriale et ne donne aucun droit à titularisation dans un grade de la fonction publique territoriale. () ".   
 6. Si les dispositions précitées de l'article 110-1 de la loi du 26 janvier 1984 prévoient que la durée totale de contrats à durée déterminée successifs ne peut excéder six ans et que, si l'autorité compétente entend les reconduire à l'issue d'une telle période, elle doit prendre une décision expresse et ne peut conclure avec l'agent qu'un contrat à durée indéterminée, il ne saurait en résulter qu'un contrat à durée déterminée conclu, en méconnaissance de ces dispositions, pour une durée qui, compte tenu de la durée des contrats successifs précédemment conclus avec le même agent, conduit, en cours d'exécution du contrat, à dépasser la durée maximale d'emploi de six années, serait tacitement transformé en contrat à durée indéterminée. 
 7. Il est constant que l'ultime contrat conclu avec M. B en qualité de collaborateur de cabinet, à compter du 3 avril 2015, a pris fin au 30 juin 2021, date de la fin du mandat du président du conseil départemental, conformément aux dispositions citées au point 4. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier qu'entre 2011 et le premier semestre 2021, l'intéressé a également exercé des fonctions de collaborateur de groupe d'élus sous couvert des trois contrats à durée déterminée successifs conclus au titre de ses fonctions de collaborateur de cabinet, relevant pourtant d'un régime juridique distinct. Mais à supposer même, comme il le soutient, que les fonctions de collaborateur de groupe d'élus aient en réalité été exercées en vertu de contrats à durée déterminée tacites fondés sur les dispositions citées au point 5, le principe rappelé au point 6 fait obstacle à ce qu'ils se soient transformés en un contrat à durée indéterminée dont il ne peut être mis fin que par un licenciement. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. B ait exercé des fonctions de collaborateur de groupe d'élus au cours de l'ultime période durant laquelle il a été recruté en qualité d'attaché territorial contractuel (mois de juillet 2021). Dès lors, le moyen tiré de ce que le refus implicite de contrat à durée indéterminée opposé à M. B méconnaîtrait les dispositions précitées de l'article 110-1 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée ou de l'article L. 3121-24 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.   
 8. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la décision implicite née du silence gardé par l'administration sur le courriel de M. B rédigé le 19 avril 2021 et tendant à la conclusion d'un contrat à durée indéterminée, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux réceptionné le 28 juillet 2021 par les services du département, doivent être rejetées.  
 En ce qui concerne l'arrêté du 30 juillet 2021 portant recrutement pour une durée d'un mois (juillet 2021) en qualité d'agent contractuel au sein du cabinet du président du conseil départemental de la Haute-Savoie :  
 9. En premier lieu, en raison des effets qui s'y attachent, l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, emporte, lorsque le juge est saisi de conclusions recevables, l'annulation par voie de conséquence des décisions administratives consécutives qui n'auraient pu légalement être prises en l'absence de l'acte annulé ou qui sont en l'espèce intervenues en raison de l'acte annulé. Il en va ainsi, notamment, des décisions qui ont été prises en application de l'acte annulé et de celles dont l'acte annulé constitue la base légale. 
 10. Pour le motif énoncé aux points 7 et 8, M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 30 juillet 2021 par voie de conséquence de l'annulation des décisions implicites attaquées examinées aux points 4 à 8 qui, au surplus, ne constituent pas la base légale de l'arrêté du 30 juillet 2021, cet arrêté n'ayant pas non plus été pris en application de ces décisions. 
 11. En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. B ait effectivement exercé les fonctions de collaborateur de groupe d'élus sur l'ultime période de son recrutement, entre le 02/07/2021 et le 31/07/2021. Il n'est dès lors pas fondé à soutenir que l'arrêté en litige porterait à tort sur un emploi à temps plein d'attaché territorial recruté sur le fondement de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée.  
 12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation dirigées contre l'arrêté du 30 juillet 2021 doivent être rejetées.  
 13. Il résulte des points 4 à 12 que les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction et les conclusions indemnitaires liées au refus de lui accorder un contrat à durée indéterminée (indemnité de licenciement et indemnité représentative du non-respect du préavis de licenciement).  
 Sur le surplus des conclusions indemnitaires :  
 14. Ainsi qu'il a été dit au point 7, il résulte de l'instruction qu'entre 2011 et 2021, M. B a effectivement exercé des fonctions de collaborateur de groupe d'élus sous couvert des contrats à durée déterminés successifs conclus, à temps plein, en sa seule qualité de collaborateur de cabinet, qui correspond pourtant à des missions distinctes de celles de collaborateur de groupe d'élus, en vertu de la combinaison des dispositions citées aux points 4 et 5. L'irrégularité de la situation administrative de M. B durant cette période constitue une faute, susceptible d'engager la responsabilité de l'administration.  
 15. En premier lieu, M. B n'établit pas avoir été lésé dans ses droits sociaux ou à pension en raison de l'irrégularité de sa situation administrative. Notamment, il n'allègue pas avoir été soumis à une durée de travail supérieure à celle qui aurait dû être la sienne s'il avait exercé les seules fonctions de collaborateur de cabinet figurant dans son contrat. Dès lors, faute d'établir l'existence d'un préjudice, les conclusions formulées de ce chef à hauteur de 150 000 euros doivent être rejetées.  
 16. En deuxième lieu, M. B soutient que s'il avait été régulièrement employé au titre des fonctions de collaborateur de groupe d'élus, il aurait pu prétendre à un régime indemnitaire supérieur. Toutefois, il fonde ses demandes sur une délibération du conseil général de la Haute-Savoie N° CG-2003-229 qui s'applique aux seuls agents non titulaires relevant de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, catégorie à laquelle n'appartiennent pas les collaborateurs de groupe d'élus, en vertu des dispositions citées au point 5.  
 17. En troisième lieu, aux termes de l'article 3 du décret du 6 juin 2008 susvisé : " La garantie individuelle du pouvoir d'achat résulte d'une comparaison établie entre l'évolution du traitement indiciaire brut (TIB) détenu par l'agent sur une période de référence de quatre ans et celle de l'indice du prix à la consommation () sur la même période ". Faute d'établir entrer dans les conditions définies par les textes, les conclusions de M. B tendant à percevoir une indemnité représentative de la garantie individuelle du pouvoir d'achat dont il aurait été illégalement privé doivent être rejetées.  
 18. Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires de la requête tendant à réparer des préjudices financiers et matériels doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin d'examiner la prescription quadriennale opposée en défense.  
 19.  Toutefois, en dernier lieu, M. B demande la réparation d'un préjudice moral et de troubles dans les conditions d'existence liées, de manière générale, à l'irrégularité de sa situation administrative. Dans les circonstances de l'espèce, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi de ce chef en l'évaluant à 4 000 euros, tous intérêts compris.  
 Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du département de la Haute- Savoie une somme de 1 500 euros à verser à M. B. Les conclusions présentées par le département de la Haute- Savoie, partie perdante, doivent être rejetées.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le département de la Haute-Savoie est condamné à verser à M. B une indemnité de 4 000 euros, tous intérêts compris.  
 Article 2 : Le département de la Haute- Savoie versera à M. B la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au département de la Haute-Savoie.  
 Délibéré après l'audience du 9 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Vial-Pailler, président,  
 Mme Frapolli, premier conseiller,  
 Mme Fourcade, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 janvier 2024. 
 Le rapporteur, 
 I. FRAPOLLI 
 Le président, 
 C. VIAL-PAILLER        
 Le greffier, 
 G. MORAND 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°  210750