TA59 · 1ère Chambre — 2 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 octobre 2021 et 7 juin 2023, Mme A B, représentée par Me Detrez-Cambrai, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision née du silence gardé par le maire de la commune de Raimbeaucourt sur sa demande préalable du 26 janvier 2021 tendant à la réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait des fautes commises dans la gestion de sa carrière ; 
 2°) de condamner cette commune à lui verser la somme de 28 429 euros en réparation de son préjudice financier, à parfaire à la date de régularisation de sa situation, ainsi que la somme de 15 000 euros en réparation de son préjudice moral et de ses troubles dans ses conditions d'existence résultant des fautes commises dans la gestion de sa carrière ; 
 3°) d'enjoindre au maire de cette commune de procéder à la régularisation de sa situation administrative en procédant à sa réintégration et à son reclassement mais également à la reconstitution de sa carrière, dans un délai de sept jours suivant la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;  
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à son conseil en application des dispositions combinées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, contre renonciation de la part de ce conseil au bénéfice de l'indemnité versée au titre de l'aide juridictionnelle. 
 Elle soutient que :  
 - sa requête n'est pas tardive ;  
 - la décision contestée méconnaît les dispositions des articles 72 et 81 à 83 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, des articles 19 et 26 du décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 ainsi que de l'article 37 du décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ; 
 - elle est illégale dès lors que la commune doit la placer dans une position statutaire régulière, et même plus particulièrement en position d'activité ;  
 - elle est fondée à engager la responsabilité pour faute de la commune, compte tenu des fautes qu'elle a commises dans la gestion de sa carrière tenant, d'une part, à son absence de reclassement, et d'autre part, à son absence de placement continu en position statutaire régulière ;  
 - son préjudice financier, correspondant aux pertes de rémunération subies au cours des années 2018 à 2020, est évalué à la somme de 28 429 euros ;  
 - son préjudice moral et ses troubles dans ses conditions d'existence peuvent être évalués à la somme de 15 000 euros.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 5 mai et 3 juillet 2023, la commune de Raimbeaucourt, représentée par Me Piret, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de la requérante la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable car tardive ;    
 - la commune n'a commis aucune faute dans la gestion de la carrière de son agent ;   
 - la requérante ne justifie pas du préjudice financier qu'elle invoque ;   
 - elle ne justifie pas davantage de l'existence et du quantum de son préjudice moral. 
 La clôture d'instruction a été fixée au 25 juillet 2023 par une ordonnance du 3 juillet 2023.  
 Mme B a obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 12 juillet 2021. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'injonction présentées à titre principal, dès lors que les conclusions à fin d'annulation sont dirigées contre une décision ayant pour seul objet de lier le contentieux et qu'elles ne sont ainsi l'accessoire que de conclusions indemnitaires. 
 Des observations, enregistrées le 26 février 2024, ont été produites pour Mme B. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;  
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;  
 - le décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 ;  
 - le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ; 
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;  
 - le décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Piou ;  
 - et les conclusions de M. Huguen, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B, titulaire du grade d'adjoint d'animation de 2e classe, exerce ses fonctions au sein des effectifs de la commune de Raimbeaucourt depuis 2001. A compter du 11 mai 2012, elle a bénéficié d'un congé de longue durée, prolongé à plusieurs reprises pour s'achever, après une courte période d'interruption, le 10 juin 2017. Par un arrêté du 20 décembre 2017, elle a été placée rétroactivement en disponibilité d'office pour raison de santé à compter du 11 juin 2017 et y a été maintenue, par arrêtés successifs, jusqu'au 10 janvier 2020. Par un courrier reçu le 27 janvier 2021, elle a sollicité de la commune de Raimbeaucourt l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis à raison des fautes commises dans la gestion de sa carrière et demandé qu'il soit procédé à la régularisation de sa situation administrative. Le silence gardé sur cette demande a fait naitre une décision implicite de rejet le 27 mars 2021. Par la présente requête, Mme B demande au tribunal d'annuler cette décision et de condamner la commune au versement d'une somme totale de 43 429 euros au titre des préjudices qu'elle estime avoir subis.  
 2. En formulant des conclusions aux fins de condamnation, l'intéressée a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. La décision implicite née le 27 mars 2021 par laquelle la commune de Raimbeaucourt a rejeté la demande préalable de Mme B ayant eu pour seul effet de lier le contentieux, il n'appartient dès lors pas au juge administratif d'en apprécier la légalité.      
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :  
 3. D'une part, aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. ()". En vertu de l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont applicables aux relations entre l'administration et ses agents ni les dispositions de l'article L. 112-3 de ce code aux termes desquelles : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception ", ni celles de son article L. 112-6 qui dispose que : " les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis () ". Enfin, l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents. 
 4. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions qu'en cas de naissance d'une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l'administration pendant la période de deux mois suivant la réception d'une demande, le délai de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite court dès sa naissance à l'encontre d'un agent public, alors même que l'administration n'a pas accusé réception de la demande de cet agent, les dispositions de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration n'étant pas applicables aux agents publics. 
 5. D'autre part, aux termes de l'article 43 du décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique et relatif à l'aide juridictionnelle et à l'aide à l'intervention de l'avocat dans les procédures non juridictionnelles : " Sans préjudice de l'application de l'article 9-4 de la loi du 10 juillet 1991 susvisée et du II de l'article 44 du présent décret, lorsqu'une action en justice ou un recours doit être intenté avant l'expiration d'un délai devant les juridictions de première instance ou d'appel, l'action ou le recours est réputé avoir été intenté dans le délai si la demande d'aide juridictionnelle s'y rapportant est adressée ou déposée au bureau d'aide juridictionnelle avant l'expiration dudit délai et si la demande en justice ou le recours est introduit dans un nouveau délai de même durée à compter () 3° De la date à laquelle le demandeur de l'aide juridictionnelle ne peut plus contester la décision d'admission ou de rejet de sa demande en application du premier alinéa de l'article 69 et de l'article 70 ou, en cas de recours de ce demandeur, de la date à laquelle la décision relative à ce recours lui a été notifiée ; / 4° Ou, en cas d'admission, de la date, si elle est plus tardive, à laquelle un auxiliaire de justice a été désigné ". Et, aux termes de l'article 69 de ce décret : " Le délai du recours prévu au deuxième alinéa de l'article 23 de la loi du 10 juillet 1991 susvisée est de quinze jours à compter du jour de la notification de la décision à l'intéressé.() ". 
 6. Il ressort des pièces du dossier que la décision implicite de rejet en litige est née le 27 mars 2021. Le délai de recours contentieux de deux mois a toutefois été interrompu par le dépôt de la demande d'aide juridictionnelle de Mme B, reçue par le bureau d'aide juridictionnelle le 30 avril 2021. Elle a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle par une décision du 12 juillet 2021, que la requérante soutient avoir reçu le 9 août 2021, date qui n'apparait contredite par aucune pièce du dossier. Par suite, la requête enregistrée le 4 octobre 2021 n'est pas tardive. La fin de non-recevoir opposée en défense doit, par suite, être écartée.  
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 7.  En vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité des personnes publiques, l'agent public placé en position de disponibilité a droit à la réparation intégrale des préjudices de toute nature qu'il a effectivement subis du fait du refus illégal de faire droit à sa demande de réintégration et présentant un lien direct de causalité avec l'illégalité commise, y compris au titre de la perte de la rémunération à laquelle il aurait pu prétendre, à l'exception des primes et indemnités seulement destinées à compenser des frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions et déduction faite, le cas échéant, du montant des rémunérations que l'agent a pu se procurer par son travail au cours de la période où il est demeuré irrégulièrement maintenu en disponibilité. Il est, le cas échéant, tenu compte des fautes commises par l'intéressé.  
 En ce qui concerne la responsabilité pour faute de la commune : 
 8. En premier lieu, il résulte de l'instruction que Mme B a été maintenue en disponibilité d'office pour raisons de santé jusqu'au 10 janvier 2020, par des arrêtés devenus définitifs. Après cette date, et alors que l'administration est tenue de placer en tout temps ses agents dans une position régulière, la commune de Raimbeaucourt s'est abstenue de prendre un nouvel arrêté la maintenant en disponibilité d'office ou la plaçant dans toute autre position statutaire régulière. Ce faisant, la commune de Raimbeaucourt a commis une faute dans la gestion de la carrière de son agente de nature à engager sa responsabilité.  
 9. En second lieu, d'une part, aux termes de l'article 72 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publiques territoriale, dans sa version en vigueur à la date de la décision contestée : " () Le fonctionnaire mis en disponibilité, soit d'office à l'expiration des congés institués par les 2°, 3° et 4° de l'article 57 de la présente loi, soit de droit, sur demande, pour raisons familiales, est réintégré à l'expiration de sa période de disponibilité dans les conditions prévues aux premier, deuxième et troisième alinéas de l'article 67 de la présente loi. () ". Aux termes de l'article 67 de cette loi : " () A l'expiration d'un détachement de longue durée, le fonctionnaire est, sauf intégration dans le cadre d'emplois ou corps de détachement, réintégré dans son corps ou cadre d'emplois et réaffecté à la première vacance ou création d'emploi dans un emploi correspondant à son grade relevant de sa collectivité ou de son établissement d'origine () / Lorsqu'aucun emploi n'est vacant, le fonctionnaire est maintenu en surnombre pendant un an dans sa collectivité d'origine dans les conditions prévues à l'article 97. Si, au terme de ce délai, il ne peut être réintégré et reclassé dans un emploi correspondant à son grade, le fonctionnaire est pris en charge dans les conditions prévues à l'article 97 soit par le Centre national de la fonction publique territoriale pour les fonctionnaires relevant de l'un des cadres d'emplois de catégorie A auxquels renvoie l'article 45, soit par le centre de gestion dans le ressort duquel se trouve la collectivité ou l'établissement qui les employait antérieurement à leur détachement pour les autres fonctionnaires. Le fonctionnaire a priorité pour être affecté dans un emploi correspondant à son grade de la collectivité ou de l'établissement d'origine () ". Aux termes de l'article 19 du décret du 13 janvier 1986 relatif aux positions de détachement, de disponibilité, de congé parental des fonctionnaires territoriaux et à l'intégration : " La mise en disponibilité peut être prononcée d'office à l'expiration des droits statutaires à congés de maladie prévus au premier alinéa du 2°, au premier alinéa du 3° et au 4° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 et s'il ne peut, dans l'immédiat, être procédé au reclassement du fonctionnaire dans les conditions prévues aux articles 81 à 86 de la loi du 26 janvier 1984. / La durée de la disponibilité prononcée en vertu du premier alinéa du présent article ne peut excéder une année. Elle peut être renouvelée deux fois pour une durée égale. Si le fonctionnaire n'a pu, durant cette période, bénéficier d'un reclassement, il est, à l'expiration de cette durée, soit réintégré dans son administration s'il est physiquement apte à reprendre ses fonctions dans les conditions prévues à l'article 26, soit, en cas d'inaptitude définitive à l'exercice des fonctions, admis à la retraite ou, s'il n'a pas droit à pension, licencié. / Toutefois, si, à l'expiration de la troisième année de disponibilité, le fonctionnaire est inapte à reprendre son service, mais s'il résulte d'un avis du comité médical qu'il doit normalement pouvoir reprendre ses fonctions ou faire l'objet d'un reclassement avant l'expiration d'une nouvelle année, la disponibilité peut faire l'objet d'un troisième renouvellement. ". Et, aux termes de l'article 26 de ce décret : "  () Le fonctionnaire qui, à l'issue de sa disponibilité ou avant cette date, s'il sollicite sa réintégration anticipée, ne peut être réintégré pour cause d'inaptitude physique est soit reclassé dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur, soit mis en disponibilité d'office dans les conditions prévues à l'article 19, soit, en cas d'inaptitude physique à l'exercice des fonctions, admis à la retraite ou, s'il n'a pas droit à pension, licencié. ". 
 10. D'autre part, aux termes de l'article 81 de la loi précitée du 26 janvier 1984 : " Les fonctionnaires territoriaux reconnus, par suite d'altération de leur état physique, inaptes à l'exercice de leurs fonctions peuvent être reclassés dans les emplois d'un autre corps s'ils ont été déclarés en mesure de remplir les fonctions correspondantes. / Le reclassement est subordonné à la présentation d'une demande par l'intéressé ". Aux termes de l'article 82 de cette loi : " En vue de permettre ce reclassement, l'accès à des corps d'un niveau supérieur, équivalent ou inférieur est ouvert aux intéressés, quelle que soit la position dans laquelle ils se trouvent, selon les modalités retenues par les statuts particuliers de ces corps, en exécution des articles 36, 38 et 39 et nonobstant les limites d'âge supérieures, s'ils remplissent les conditions d'ancienneté fixées par ces statuts. () ". Aux termes de l'article 83 de cette même loi : " Il peut être procédé dans un corps de niveau équivalent ou inférieur au reclassement des fonctionnaires mentionnés à l'article 81 par la voie de détachement. () ". Enfin, aux termes de l'article 37 du décret du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux : " Le fonctionnaire ne pouvant, à l'expiration de la dernière période de congé de longue maladie ou de longue durée, reprendre son service est soit reclassé dans un autre emploi, en application du décret n° 85-1054 du 30 septembre 1985 susvisé, soit mis en disponibilité, soit admis à la retraite après avis de la commission de réforme prévue par le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales.() ". 
 11. Il résulte de l'instruction qu'à l'épuisement des droits à congé de longue durée de Mme B, la commune de Raimbeaucourt l'a placée en disponibilité d'office à compter du 11 juin 2017, par un arrêté du 20 décembre 2017, sans même examiner la possibilité de la reclasser alors que, compte tenu de son inaptitude à reprendre ses anciennes fonctions mais de la possibilité d'être reclassée, constatée tant par le médecin de prévention que par le comité médical, l'intéressée avait spontanément formulé une demande de reclassement dans un autre cadre d'emploi, le 21 novembre 2017. La commune de Raimbeaucourt a ensuite renouvelé le maintien de l'intéressée en disponibilité d'office, en dépit des demandes de reclassement réitérées en mars 2018, en juillet 2020 et le 26 janvier 2021 par Mme B, sans justifier d'aucune diligence accomplie en vue de procéder à ce reclassement. La commune n'établit ni même n'allègue qu'aucun poste susceptible d'être occupé par l'intéressée ne se serait trouvé vacant depuis le placement de l'intéressée en disponibilité, alors que cette dernière soutient, sans être contredite, qu'à l'été 2020 un poste d'agent d'accueil, compatible avec ses aptitudes physiques, était libre au sein de la collectivité. Dans ces conditions, alors qu'il résulte de l'ensemble des dispositions précitées que l'obligation de reclassement qui incombe à une collectivité territoriale persiste jusqu'à la réintégration de l'agent, sa mise à la retraite ou son licenciement, la commune de Raimbeaucourt a, en s'abstenant de toutes diligences, commis une seconde faute de nature à engager sa responsabilité.  
 12. En dernier lieu, la circonstance que Mme B ait été employée du 25 février 2019 au 26 février 2020 au sein des effectifs d'une autre collectivité sans solliciter une autorisation de cumul d'emplois est dépourvue de tout lien avec les fautes retenues aux deux points précédents, est sans incidence sur la responsabilité de la commune et n'est pas de nature à l'en exonérer, même partiellement.  
 En ce qui concerne l'évaluation des préjudices : 
 13. En première lieu, si Mme B a sollicité dès le 21 novembre 2017 son reclassement, il ne résulte pas de l'instruction qu'un poste ait été disponible et susceptible d'être pourvu par l'intéressée avant le poste d'agent d'accueil libéré au mois de juillet 2020. Compte tenu des formalités requises préalablement à la prise de poste, et notamment la visite obligatoire en médecine préventive, la requérante est ainsi seulement fondée à invoquer un préjudice financier à compter du mois de septembre 2020. Par ailleurs, dès lors qu'elle ne sollicite pas l'indemnisation du préjudice financier subi au titre des années 2021 et suivantes, Mme B est seulement fondée à obtenir, pour la période courant du mois de septembre au mois de décembre 2020, au titre de son préjudice financier la somme de 2 470,32 euros correspondant à la rémunération qu'elle aurait dû percevoir compte tenu de ses précédentes rémunérations, déduction faite des sommes effectivement perçues durant cette période au titre de l'aide au retour à l'emploi.  
 14. En second lieu, il résulte de l'instruction que Mme B a été irrégulièrement maintenue en disponibilité d'office pendant plus de trois ans puis laissée illégalement sans position statutaire et qu'il n'a été donné aucune suite à ses demandes de reclassement. Par ailleurs, outre l'inquiétude nécessairement engendrée par cette instabilité administrative, elle a subi des pertes financières certaines conduisant à une précarisation de sa situation. Dans ces conditions, il sera fait une juste appréciation de son préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence en les évaluant à la somme de 1 500 euros.  
 15. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Raimbeaucourt est condamnée à verser à Mme B la somme de 3 970,32 euros. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 16. La personne qui subit un préjudice direct et certain du fait du comportement fautif d'une personne publique peut former devant le juge administratif une action en responsabilité tendant à ce que cette personne publique soit condamnée à l'indemniser des conséquences dommageables de ce comportement. Elle peut également, lorsqu'elle établit la persistance du comportement fautif de la personne publique responsable et du préjudice qu'elle lui cause, assortir ses conclusions indemnitaires de conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la personne publique en cause de mettre fin à ce comportement ou d'en pallier les effets. De telles conclusions à fin d'injonction ne peuvent être présentées qu'en complément de conclusions indemnitaires. 
 17. Il résulte de l'instruction que la commune de Raimbeaucourt, qui ne le conteste au demeurant pas, n'a pris aucune mesure de nature à régulariser la situation de l'intéressée en vue de la placer dans une position statutaire régulière après le 10 janvier 2020, alors même que Mme B a été reconnue apte à travailler. Eu égard à la persistance de ce comportement fautif, la requérante est également fondée à demander qu'il soit enjoint à cette commune, d'une part, de la placer, de façon continue, depuis le 10 janvier 2020, dans une position statutaire régulière et, d'autre part, de la réintégrer, au besoin en surnombre, et de la reclasser avec son accord, dans un autre cadre d'emploi compatible avec ses aptitudes physiques. Il y a lieu de lui enjoindre d'y procéder dans un délai de deux mois suivant la notification du présent jugement, sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme B, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Raimbeaucourt demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, Mme B ayant été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle, son avocate peut se prévaloir des dispositions de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, sous réserve que Me Detrez-Cambrai, avocate de Mme B, renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'État, de mettre à la charge de la commune de Raimbeaucourt le versement à Me Detrez-Cambrai d'une somme de 1 200 euros. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La commune de Raimbeaucourt est condamnée à verser à Mme B la somme de 3 970,32 euros.  
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Raimbeaucourt de placer Mme B, de façon continue, dans une situation statutaire régulière, de la réintégrer, au besoin en surnombre, et de la reclasser avec son accord, dans un autre cadre d'emploi compatible avec ses aptitudes physiques, dans un délai de deux mois suivant la notification du présent jugement.  
 Article 3 : La commune de Raimbeaucourt versera à Me Detrez-Cambrai, sous réserve que cette dernière renonce à la part contributive de l'Etat, une somme de 1 200 euros au titre des dispositions combinées de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B, à Me Detrez-Cambrai et à la commune de Raimbeaucourt. 
 Délibéré après l'audience du 27 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Leguin, présidente, 
 M. Borget, premier conseiller,   
 Mme Piou, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 avril 2024. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. PIOU 
 La présidente, 
 signé 
 A-M. LEGUINLa greffière, 
 signé 
 S. SING 
 La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
                          Pour expédition conforme, 
                          La greffière,