TA78 · 3ème chambre — 31 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 7 septembre 2021 et le 17 janvier 2022, Mmes A B, Emily Lelepvrier, Aminata Diallo et MM. Jean-Luc Maisonneuve et Sébastien Duprat représentés par Me Blanchetier, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération n° 45/2021 du 7 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Limay a approuvé son nouveau règlement intérieur ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Limay une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 -  la convocation de la commission prévue par l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales en vue de la préparation de la délibération relative à la modification du règlement intérieur du conseil municipal était irrégulière dès lors que le délai de cinq jours prévue par l'article 10 du règlement intérieur du conseil municipal, en vigueur n'a pas été respecté ;  
 - l'article 21 du règlement intérieur du conseil municipal a été irrégulièrement adopté en ce qu'il a été ajouté à l'ordre du jour du conseil municipal pendant la séance en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ; 
 - l'article 6 du règlement intérieur méconnait les dispositions de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales, en ce qu'il prévoit que les questions relatives à l'information donnée sur les décisions du maire doivent faire l'objet d'une transmission par écrit ou par courriel, quarante-huit heures avant la date de réunion du conseil municipal ; 
 - l'article 9 du règlement intérieur restreint les droits d'expression ouverts aux élus, en ce qu'il porte à quatre le nombre minimum de membres du conseil municipal pour former un groupe ;   
 - l'article 10 du règlement intérieur méconnait les dispositions de l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales, en ce qu'il prévoit que les commissions se tiennent de manière facultative ;   
 - l'article 21 du règlement intérieur porte atteinte au droit d'expression des élus, en ce qu'il prévoit que chaque groupe politique par l'intermédiaire de ses membres, ne peut intervenir qu'à deux reprises et qu'au-delà de cinq minutes d'intervention, C peut interrompre l'orateur et l'inviter à conclure rapidement ; 
 - l'article 24 du règlement intérieur porte atteinte au rôle délibératif du conseil municipal ;  
 - l'article 27 du règlement intérieur méconnait les dispositions de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales, en ce qu'il prévoit que le droit de rectification du procès-verbal de la séance précédente est limité à une intervention de trois minutes, ;  
 - l'article 28 du règlement intérieur, en ce qu'il prévoit qu'un compte rendu de la séance du conseil municipal sera synthétique, méconnait les dispositions des articles                                 L. 2121-25 et L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales ;  
 - l'article 30 du règlement intérieur, en ce qu'il réduit le nombre de signes dans le bulletin d'informations générales et en ce qu'il permet au maire de refuser la publication d'un article, méconnait les dispositions de l'article L. 2121-27 du code général des collectivités territoriales.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 novembre 2021, la commune de Limay conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, en faisant valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 21 aout 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 15 septembre 2023 à 12 heures.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Le rapport de M. Deharo a été entendu au cours de l'audience publique. 
 Considérant ce qui suit  
 1. Par une délibération en date du 7 juillet 2021, le conseil municipal de  Limay a approuvé son nouveau règlement intérieur. Par la présente requête, Mmes B, Lelepvrier, Diallo et MM. Maisonneuve et Duprat demandent au tribunal administratif l'annulation de cette délibération.    
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le vice de procédure tiré de la méconnaissance de l'article 10 du règlement intérieur approuvé le 6 décembre 2020 : 
 2. Aux termes de l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal peut former, au cours de chaque séance, des commissions chargées d'étudier les questions soumises au conseil soit par l'administration, soit à l'initiative d'un de ses membres. Elles sont convoquées par C, qui en est le président de droit, dans les huit jours qui suivent leur nomination, ou à plus bref délai sur la demande de la majorité des membres qui les composent. Dans cette première réunion, les commissions désignent un vice-président qui peut les convoquer et les présider si C est absent ou empêché. Dans les communes de plus de 1 000 habitants, la composition des différentes commissions, y compris les commissions d'appel d'offres et les bureaux d'adjudications, doit respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l'expression pluraliste des élus au sein de l'assemblée communale ". Aux termes des dispositions de l'article 10 du règlement intérieur du conseil municipal de Limay alors en vigueur : " () La convocation, accompagnée de l'ordre du jour, est adressée à chaque conseiller en format papier à son domicile, ainsi que par courriel, 5 jours avant la tenue de la réunion () Il est créé une commission générale qui se réunira avant chaque conseil municipal en fonction des sujets majeurs à traiter () ". 
 3. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 4. Il ressort des pièces du dossier que les requérants ont reçu, par courriel le 1er juillet 2021, la convocation à la réunion du 5 juillet 2021 de la commission générale chargée d'examiner le projet de règlement intérieur. Par suite, le délai de cinq jours prévu par les dispositions citées au point 2 n'a pas été respecté. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que les requérants ainsi que les autres membres de la commission générale auraient été privés d'une garantie, ni que ce délai ainsi réduit aurait exercé une influence sur le sens de la délibération du conseil municipal du 7 juillet 2021. Il en résulte que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 10 du règlement intérieur approuvé le 6 décembre 2020 n'est pas de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée et doit être écarté.  
 En ce qui concerne le vice de procédure tiré de la méconnaissance des articles                   L. 2121-10 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : 
 5. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par C. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du code précité : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ".  
 6. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la modification de l'article 21 du règlement intérieur n'aurait pas été inscrite à l'ordre du jour de la réunion du conseil municipal du 7 juillet 2021 qui n'a pas été produit à l'instance. En outre le procès-verbal de la séance n'indique pas qu'un point supplémentaire à cet ordre du jour aurait été examiné. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'article 21 du règlement intérieur aurait été modifié sans que C l'ait indiqué lors de la présentation de l'ordre du jour et sans qu'il y ait eu le dépôt d'un amendement. 
 En ce qui concerne la légalité de l'article 6 du règlement intérieur approuvé le 1er juillet 2021 : 
 7. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Aux termes de l'article                             L. 2121-29 du même code : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ". Aux termes de l'article 2121-19 du code général des collectivités territoriales : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions. A défaut de règlement intérieur, celles-ci sont fixées par une délibération du conseil municipal. ". Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que les conseillers municipaux tiennent de leur qualité de membres de l'assemblée municipale appelés à délibérer sur les affaires de la commune, le droit d'être informés et de s'exprimer sur tout ce qui a trait à ces affaires dans des conditions leur permettant de remplir pleinement leur mandat. Toutefois, l'exercice de ce droit est organisé par le règlement intérieur de l'assemblée délibérante. Il appartient au juge saisi d'un recours formé contre le règlement intérieur d'un conseil municipal de vérifier que les restrictions apportées à la liberté d'expression de ses membres sont justifiées par les contraintes d'organisation des séances du conseil municipal.  
 8.  En l'espèce, aux termes de l'article 6 du règlement intérieur : " Les questions relatives aux décisions prises en vertu de l'article précité [article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales] doivent faire l'objet d'une transmission par écrit ou par courriel, auprès du Cabinet du Maire et de la Direction générale, 48 heures avant la date du Conseil municipal. Selon l'importance et la nature de celle-ci, une réponse écrite sera apportée avant la prochaine séance du Conseil municipal ". Il ressort des pièces du dossier que l'instauration d'un délai maximum de quarante-huit heures avant la séance du conseil municipal pour le dépôt du texte de la question orale est justifiée par le fait de ménager un temps suffisant de préparation  des réponses aux questions posées. Par suite, la mise en place d'un tel délai et par conséquent les restrictions apportées par l'article 6 du règlement intérieur à la liberté d'expression des conseillers municipaux apparaissent justifiées par les contraintes d'organisation des séances du conseil municipal. 
 En ce qui concerne la légalité de l'article 9 du règlement intérieur approuvé le 1er juillet 2021:  
 9. Aux termes de l'article 9 du règlement intérieur approuvé le 1er juillet 2021: " Pour constituer un groupe, il est nécessaire de réunir au moins 4 conseillers municipaux. C peut réunir en tant que besoin les présidents de groupe sur tout sujet relatif à 'organisation des débats () ".  
 10. En l'absence de dispositions législatives ou réglementaires régissant la constitution des groupes politiques au sein d'un conseil municipal, il revient au conseil municipal d'en fixer les règles dans le cadre du règlement intérieur. Si les requérants allèguent que l'augmentation de deux à quatre du nombre minimum de conseillers municipaux nécessaires à la constitution d'un groupe politique au sein du conseil municipal de Limay est de nature à restreindre les droits d'expression des conseillers d'opposition, ils ne démontrent pas en quoi cette modification porterait effectivement atteinte aux droits d'expression des élus. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 En ce qui concerne la légalité de l'article 10 du règlement intérieur approuvé le 1er juillet 2021 : 
 11. Aux termes de l'article 10 du règlement intérieur de la commune de Limay approuvé le 1er juillet 2021 : " (). La commission se réunit sur convocation du Maire ou du vice-président. Il est toutefois tenu de réunir la commission à la demande de la majorité de ses membres. (). Il est créé une commission générale qui pourra se réunir avant chaque conseil municipal en fonction des sujets majeurs () " 
 12. Les dispositions précitées n'ont ni pour objet ni pour effet de faire disparaitre les commissions municipales, ni n'empêchent leurs réunions. Par ailleurs, le règlement prévoit que C ou le vice-président est tenu de les réunir à la demande de la majorité de ses membres. Au demeurant, la seule circonstance que le règlement intérieur antérieur, qui rendait systématique la réunion de la commission générale avant chaque conseil municipal, a été modifié et rend cette réunion facultative ne suffit pas à démontrer l'illégalité du règlement intérieur et l'atteinte portée aux droits des conseillers municipaux. Par suite, ce moyen doit être écarté.  
 En ce qui concerne la légalité des articles 21 et 27 du règlement intérieur approuvé le 1er juillet 2021 : 
 13. Aux termes de l'article 21 du règlement intérieur approuvé le 1er juillet 2021 : " La parole est accordée par C aux membres du Conseil municipal qui la demandent. A l'occasion de l'examen d'un point inscrit à l'ordre du jour, chaque groupe politique, par l'intermédiaire de ses membres, peut intervenir à deux reprises. () Au-delà de 5 minutes d'intervention, C peut interrompre l'orateur et l'inviter à conclure très brièvement (). "  Aux termes de l'article 27 de ce même règlement : "  () Les membres du conseil municipal ne peuvent intervenir à cette occasion [ soumission à l'approbation de l'assemblée du procès-verbal des séances précédentes] que pour une rectification à apporter au procès-verbal. La rectification éventuelle est enregistrée au procès-verbal suivant. L'intervention ne peut excéder 3 minutes et mention en est faite dans le procès-verbal de la séance. " 
 14. D'une part, en accordant aux conseillers municipaux, sur chaque sujet inscrit à l'ordre du jour, un temps de parole d'une durée de cinq minutes, ces règles ont pour seul objet d'éviter des prises de parole exagérément longues. Elles ne sauraient toutefois être appliquées dans le but de priver un conseiller municipal du temps de parole dont, eu égard à la nature et à la complexité d'une question inscrite à l'ordre du jour, il doit pouvoir bénéficier afin d'exposer son point de vue avec la clarté et la concision requises. Sous cette réserve et dès lors que cette limitation de durée ne demeure qu'une faculté à disposition du maire qui se rattache au pouvoir de police de l'assemblée délibérante dont il est investi, les dispositions précitées ne méconnaissent pas le droit d'expression des conseillers municipaux. D'autre part, si l'article 21 prévoit qu'à l'occasion de l'examen d'un point à l'ordre du jour, chaque groupe politique peut par l'intermédiaire de ses membres, intervenir à deux reprises, ces dispositions, justifiées par les contraintes d'organisation des débats au sein du conseil municipal, ne portent pas une atteinte injustifiée à la liberté d'expression des élus. Enfin, si les requérants allèguent qu'une durée d'intervention de trois minutes pour demander la rectification du procès-verbal de la séance précédente du conseil municipal est insuffisante, ce moyen n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, ces moyens doivent être écartés. 
 En ce qui concerne la légalité de l'article 24 du règlement intérieur approuvé le 1er juillet 2021 :  
 15. Aux termes de l'article 24 du règlement intérieur approuvé le 1er juillet 2021 :                  " Les projets de délibérations peuvent être amendés avant chaque séance de Conseil municipal. Ainsi des amendements aux projets de délibération peuvent être déposés, par écrit ou par courriel, auprès du Cabinet du Maire et de la Direction générale des Services, 48heures au plus tard avant la date de la séance. Le Conseil municipal décide si ces amendements sont mis en délibération ou rejetés (). " Le droit d'amender est inhérent au pouvoir de délibérer des conseillers municipaux. S'il appartient au conseil municipal de réglementer ce droit, il ne saurait légalement le faire que sous réserve de ne pas porter atteinte à son exercice effectif.  
 16. Il résulte des dispositions de l'article 24 du règlement intérieur que la procédure prévue, au demeurant déjà inscrite dans le précédent règlement intérieur, n'a pas pour effet de permettre le rejet d'un amendement sans que son auteur puisse préalablement l'exposer à l'ensemble de l'assemblée délibérante. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'article 24 du règlement intérieur porte une atteinte injustifiée à l'exercice effectif du droit d'amendement des membres du conseil municipal. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 En ce qui concerne la légalité de l'article 28 du règlement intérieur approuvé le 1er juillet 2021 :  
 17. Aux termes de l'article L. 2121-25 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction en vigueur à la date du règlement intérieur en litige : " Dans un délai d'une semaine, le compte rendu de la séance du conseil municipal est affiché à la mairie et mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsqu'il existe. ". D'autre part, aux termes de l'article L. 2121-26 du même code : " Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux. ".  
 18. Il ne résulte ni des dispositions précitées ni au demeurant d'aucune autre disposition législative ou réglementaire que le compte rendu de la séance du conseil municipal devrait respecter un formalisme particulier. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'article 28 du règlement intérieur qui prévoit l'affichage et la mise en ligne du compte-rendu synthétique de la séance du conseil municipal comportant la date de la séance, le nom des conseillers présents, absents, excusés, représentés, les décisions prises, le résultat des scrutins, méconnaitrait les dispositions des articles L. 2121-25 et L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales. 
 En ce qui concerne la légalité de l'article 30 du règlement intérieur approuvé le 1er juillet 2021 :  
 19. Aux termes de l'article 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l'expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale. Les modalités d'application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur. " Il résulte de ces dispositions qu'une commune de 1 000 habitants et plus est tenue de réserver dans son bulletin d'information municipale, lorsqu'elle diffuse un tel bulletin, un espace d'expression réservé à l'opposition municipale. Ni le conseil municipal ni C de la commune ne sauraient, en principe, contrôler le contenu des articles publiés, sous la responsabilité de leurs auteurs, dans cet espace. Il en va toutefois autrement lorsqu'il ressort manifestement de son contenu qu'un tel article est de nature à engager la responsabilité pénale du directeur de la publication, notamment s'il présente un caractère outrageant, diffamatoire ou injurieux de nature à engager la responsabilité du maire, directeur de publication du bulletin municipal, sur le fondement des dispositions de la loi du 29 juillet 1881. 
 20. Aux termes de l'article 30 du règlement intérieur approuvé le 1er juillet 2021 : " () La Ville de Limay propose de réserver à chaque groupe politique constitué la possibilité de s'exprimer au travers d'un espace intitulé " tribune " sur deux supports d'informations, d'une part une revue municipale et d'autre part un site internet, sous la forme suivante :  dans chaque parution du bulletin municipal un espace permettant une contribution de 1000 signes, espaces et titre compris, à l'exception de la signature. Sur le site internet de la ville, une rubrique permettant l'accueil d'une contribution de 1000 signes, espace et titre compris, à l'exception de la signature, pouvant être actualisée chaque mois (). Les contributions sont soumises aux lois et règlements relatifs à la presse. Monsieur C, directeur de la publication à ce titre, pourra refuser la parution ou demander des modifications. Les tribunes ne doivent comporter aucun élément à caractère électoral. " 
 21. D'une part, s'il résulte des dispositions de l'article 30 du règlement intérieur que C, en sa qualité de directeur de la publication du bulletin d'information municipale, dispose d'une possibilité de suppression ou de modification du contenu de ces articles, ce droit ne saurait s'exercer que dans la mesure où ils sont de nature à engager la responsabilité pénale du maire en raison des propos diffamatoires, injurieux ou discriminatoires prévus par les dispositions de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse qu'ils comporteraient. Sous cette réserve, ces dispositions de l'article 30 du règlement intérieur ne méconnaissent pas l'article 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales En revanche, le règlement intérieur ne peut prévoir que les tribunes ne doivent comporter aucun élément à caractère électoral sans méconnaître ces mêmes dispositions dès lors qu'un tel élément n'est pas de nature, à lui seul, à engager la responsabilité pénale du maire. 
 22. D'autre part, si l'espace réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale doit présenter un caractère équitablement réparti, il doit également être suffisant. Or, en l'espèce, l'article 30 du règlement intérieur prévoit qu'un espace de mille signes est attribué à chaque groupe politique constitué. L'espace ainsi réservé à l'expression des conseillers municipaux doit être regardé comme restreint au sein d'un bulletin bimensuel d'information municipale composé de vingt-quatre pages. 
 23. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont  fondés à soutenir que le conseil municipal a méconnu l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales en adoptant l'article 30 du règlement intérieur en tant qu'il a prévu que la tribune de chacun des groupes politiques constitués dans le bulletin municipal ne doit comporter aucun élément à caractère électoral, et en tant qu'il a limité à 1 000 signes la contribution de chaque groupe politique constitué dans ce bulletin .   
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 24. Eu égard à la portée et aux motifs de l'annulation qu'il prononce, le présent jugement implique seulement que le conseil municipal de Limay délibère à nouveau sur les dispositions de l'article 30 de son règlement intérieur afin qu'elles garantissent le respect du droit à l'expression de ces conseillers dans la tribune du bulletin municipal et qu'elles prévoient un espace d'expression des conseillers suffisant dans ce bulletin. Il y a lieu de l'y enjoindre dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés au litige :  
 25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par la commune et non compris dans les dépens. 
 26. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Limay une somme de 1000 euros au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 7 juillet 2021 du conseil municipal de Limay  est annulée en tant qu'elle a approuvé l'article 30 du règlement intérieur du conseil municipal en tant qu'il a prévu que la tribune de chacun des groupes politiques constitués dans le bulletin  municipal ne doit comporter aucun élément à caractère électoral et en tant qu'il a limité à 1 000 signes la contribution de chaque groupe politique constitué dans ce bulletin.   
 Article 2 : Il est enjoint à la commune de Limay, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, de modifier les dispositions de l'article 30 du règlement intérieur du conseil municipal, afin qu'elles garantissent le respect du droit à l'expression de ces conseillers dans la tribune du bulletin municipal et qu'elles prévoient un espace d'expression suffisant de chaque groupe politique constitué dans ce bulletin.  
 Article 3 : La commune de Limay versera à Mme B et autres une somme de 1 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code justice administrative.  
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B, représentante unique des requérants et à la commune de Limay. 
 Délibéré après l'audience du 13 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Rollet-Perraud, présidente, 
 - Mme Milon, première conseillère,  
 - M. Deharo, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 octobre 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 G. Deharo      
 La présidente, 
 Signé 
 C. Rollet-Perraud        
 La greffière, 
 Signé 
 A. Lloria 
 La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement.