TA67 · 4ème Chambre — 20 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 10 novembre 2021 et 17 mai 2023, M. C demande, dans le dernier état de ses écritures, au tribunal : 
 1°) d'annuler le règlement intérieur de la région Grand Est adopté par une délibération du 15 octobre 2021 de la commission permanente du conseil régional ; 
 2°) de mettre à la charge de la région Grand Est la somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le règlement intérieur est entaché d'un vice de forme tenant à son adoption en méconnaissance des articles L. 4132-18 et L. 4132-18-1 du code général des collectivités territoriales ; 
 - l'interdiction d'utilisation ostensible de vêtements, objets ou signes ayant un caractère politique, communautariste ou identitaire prévue au premier alinéa de l'article 6 du règlement intérieur n'est pas justifiée par un intérêt légitime, porte atteinte à la liberté des élus régionaux, qui ne sont pas soumis à l'obligation de neutralité des agents publics, entre en contradiction avec l'article 33 du même règlement et expose les membres de l'assemblée régionale à l'arbitraire de son président ; 
 - le maintien de la limitation d'usage de leur téléphone mobile par les élus, prévue à l'avant-dernier alinéa de la nouvelle version de l'article 6 du règlement intérieur, vise à leur interdire de filmer les séances, en méconnaissance du caractère public des débats ; 
 - le délai de dépôt des amendements au plus tard quatre jours avant la séance, qui est excessif, et leur transmission en double exemplaire au président et au secrétariat des assemblées, qui caractérise un abus de pouvoir, prévus à l'article 12 du règlement intérieur portent atteinte au droit d'amendement ; 
 - la limitation du temps pour l'ensemble des questions orales à une heure maximum, prévue au premier alinéa de l'article 13 du règlement intérieur méconnaît l'article L. 4132-20 du code général des collectivités territoriales ; 
 - le délai de présentation des propositions de vœu, de motion ou de résolution et l'exigence d'un double dépôt prévus à l'article 13 du règlement intérieur sont abusifs pour les mêmes motifs que ceux exposés à l'encontre du droit d'amendement prévu à l'article 12.   
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 avril et 10 juillet 2023, la région Grand Est conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 500 euros soit mise à la charge de M. Masson au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 M. Masson a produit un mémoire complémentaire, enregistré le4 septembre 2023, après la clôture de l'instruction intervenue le 27 juillet 2023 en vertu d'une ordonnance du 10 juillet 2023. 
 Elle soutient que les moyens sont infondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus, au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Olivier Biget, 
 - les conclusions de M. Alexandre Therre, 
 - les observations de M. A, représentant la région Grand Est. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes de l'article L. 4132-6 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil régional établit son règlement intérieur dans les trois mois qui suivent son renouvellement. Le règlement intérieur précédemment adopté continue à s'appliquer jusqu'à l'établissement du nouveau règlement. Le règlement intérieur détermine les droits des groupes d'élus régulièrement constitués et les droits spécifiques des groupes minoritaires ou s'étant déclaré d'opposition. Il peut être déféré devant le tribunal administratif. " 
 2. Par une délibération du 15 octobre 2021, la commission permanente du conseil régional Grand Est a modifié le règlement intérieur du conseil régional adopté le 23 juillet 2021 à la suite des élections régionales des 20 et 27 juin 2021. M. Masson, conseiller régional, demande l'annulation de ce règlement intérieur modifié. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation du règlement intérieur du 23 juillet 2021 :  
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 3. Aux termes de l'article L. 4132-17 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil régional a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la région qui font l'objet d'une délibération. ". Aux termes de l'article L. 4132-18 de ce code : " Douze jours au moins avant la réunion du conseil régional, le président adresse aux conseillers régionaux un rapport, sous quelque forme que ce soit, sur chacune des affaires qui doivent leur être soumises () ". Aux termes de l'article L. 4132-18-1 de ce code : " Les rapports sur chacune des affaires qui doivent être soumises à la commission permanente sont transmis huit jours au moins avant sa réunion, dans les conditions prévues à l'article L. 4132-18. "  
 4. Il est constant qu'en vue de la réunion du 15 octobre 2021 de la commission permanente du conseil régional, un rapport concernant la modification du règlement intérieur adopté le 23 juillet 2021 a été transmis, dans les délais prescrits, aux membres de la commission. Ce rapport précise que l'article 2 du règlement intérieur doit être ajusté à la suite du recours gracieux du préfet et qu'un ajustement des articles 5, 6, 12, 13 et 16 est également proposé. Le requérant soutient que ce rapport ne fournit aucune précision sur les observations du préfet à l'origine de la modification de l'article 2, non plus qu'aucune information sur la finalité et la portée de l'ajustement des autres articles. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le jour même de sa demande, M. Masson s'est vu transmettre le recours gracieux du préfet. Par ailleurs, il n'est pas établi, ni même allégué, que des conseillers régionaux se seraient plaints de l'insuffisance des informations mises à leur disposition dans ce rapport préalable ou que des informations complémentaires qu'ils auraient demandées, ainsi que l'article L. 4132-17 du code général des collectivités territoriales précité le leur permet, leur auraient été refusées. Dans ces conditions, nonobstant le caractère succinct du rapport, et compte tenu de la nature des modifications entreprises, le requérant, à qui il était au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 4132-17, n'est pas fondé à soutenir que les conseillers régionaux n'ont pas disposé d'une information suffisamment claire et précise. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 4132-18-1 du code général des collectivités territoriales doit, dès lors, être écarté. 
 En ce qui concerne la légalité interne :  
 5. En premier lieu, aux termes de l'alinéa 1 de l'article 6 du règlement intérieur : " Le Président de séance a seul la police de l'Assemblée. Il peut faire expulser de l'auditoire ou arrêter tout individu qui trouble l'ordre. L'utilisation ostensible de vêtements, d'objets ou de signes ayant un caractère politique, communautariste ou identitaire est prohibée (drapeaux, écharpes) ". 
 6. Toute utilisation ostensible de vêtements, objets ou signes à caractère politique, communautariste ou identitaire ne saurait, par elle-même, caractériser un trouble à l'ordre qui doit régner lors des séances et débats au sein de l'assemblée régionale. L'exercice des pouvoirs de la police de l'assemblée que le président du conseil régional tient de l'article L. 4132-11 du code général des collectivités territoriales suppose l'existence de motifs avérés de troubles à l'ordre public dans le déroulement des séances ou, à tout le moins, de risques réels qui peuvent résulter d'incidents antérieurs. En l'espèce, l'interdiction du port de signes distinctifs à caractère politique, communautariste ou identitaire, quand bien même est-elle cantonnée au cas où ces signes apparaissent ostensiblement, revêt un caractère général et permanent qui ne résulte d'aucun texte et n'est justifié par aucune circonstance locale particulière. Il s'ensuit que le requérant est fondé à soutenir que la dernière phrase de l'alinéa 1 de l'article 6 du règlement intérieur est illégale. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'alinéa 6 de l'article 6 du règlement intérieur : " Pour le bon ordre des débats, l'usage du téléphone mobile est limité pour les élus présents dans l'enceinte où se réunit le Conseil Régional. " 
 8. M. Masson soutient que le maintien de cette disposition dans la version modifiée du règlement intérieur vise à interdire aux conseillers régionaux de filmer les séances avec leur téléphone portable. Cette disposition n'a cependant pas la portée que le requérant lui prête. En effet, elle tend seulement à restreindre l'usage du téléphone en cas de trouble au bon déroulement des séances et se rattache ainsi au pouvoir de la police de l'assemblée dévolu au président de séance. Le requérant n'est pas fondé, dès lors, à soutenir que cette disposition porte atteinte à la publicité des débats. 
 9. En troisième lieu, en vertu du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales " s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences " dans les conditions définies par la loi. Aux termes de l'article L. 4132-6 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil régional établit son règlement intérieur dans les trois mois qui suivent son renouvellement. () Le règlement intérieur détermine les droits des groupes d'élus régulièrement constitués et les droits spécifiques des groupes minoritaires ou s'étant déclaré d'opposition. ". Ni cette disposition ni aucune autre disposition législative du code général des collectivités territoriales ou d'un autre texte non plus qu'aucun principe ne consacre un droit d'amendement général et illimité qui serait conféré aux élus locaux. 
 10. Aux termes de l'article 12 du règlement intérieur : " Tout conseiller peut présenter des amendements aux projets de délibération du Conseil Régional. () / () Dans un souci de bonne organisation des séances de l'assemblée, les amendements sont transmis au Président et au secrétariat des assemblées au plus tard 4 jours avant la séance plénière. Ils seront communiqués par voie dématérialisée aux élus 2 jours avant la séance. / En cas d'urgence dûment justifiée, l'amendement peut être déposé auprès du Président du Conseil régional en début de séance. Dans ces cas, le Président décide alors si l'amendement peut être étudié directement en séance, ou s'il convient de réunir la (ou les) commission(s) lors d'une interruption de séance. / () ". 
 11. Il résulte des dispositions citées au point précédent que la région Grand Est a décidé, dans son règlement intérieur, comme il lui était loisible de le faire, de reconnaître à tout conseiller régional le droit de présenter des amendements aux textes soumis au vote du conseil régional et de la commission permanente. Ce même règlement intérieur a en même temps encadré l'exercice du droit d'amendement en prévoyant notamment que, sauf urgence dûment justifiée, pour être recevables, les amendements doivent être transmis à la fois au président et au secrétariat des assemblées au plus tard quatre jours avant la séance plénière. Combiné avec le délai de douze jours dans lequel les rapports sur les affaires à l'ordre du jour de la réunion du conseil régional doivent être adressés aux conseillers régionaux, le délai de quatre jours avant la séance plénière fixé par l'article 12 du règlement intérieur pour transmettre les amendements laisse aux élus huit jours pour prendre connaissance des dossiers et présenter, par écrit, leurs amendements et permet ensuite à l'administration régionale de communiquer les amendements à l'ensemble des élus deux jours avant la séance. Si M. Masson soutient que le délai de quatre jours ne permet pas aux élus régionaux de présenter leurs amendements en toute connaissance de cause dès lors que les comptes rendus et les décisions des commissions leur parviennent quatre ou cinq jours seulement avant la séance plénière, cette circonstance ne fait pas, par elle-même, obstacle au droit d'amendement des conseillers régionaux. Au surplus, l'article 12 prévoit la possibilité de déposer auprès du président un amendement en début de séance en cas d'urgence dûment justifiée. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'obligation de double transmission des amendements au président et au secrétariat des assemblées porterait atteinte au droit d'amendement. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que les conditions de recevabilité des amendements prévues à l'alinéa 4 de l'article 12 du règlement intérieur portent atteinte à l'exercice effectif du droit d'amendement. 
 12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 4132-20 du code général des collectivités territoriales : " Les conseillers régionaux ont le droit d'exposer en séance du conseil régional des questions orales ayant trait aux affaires de la région. Le règlement intérieur en fixe la fréquence ainsi que les conditions de présentation et d'examen. " 
 13. Aux termes de l'alinéa 1 de l'article 13 du règlement intérieur : " La Conférence des Présidents détermine l'organisation d'un temps global d'une heure maximum à l'occasion de chaque séance plénière du Conseil Régional, pour l'examen des vœux, motions, résolutions et questions orales. ". D'une part, ni l'article L. 4132-20 du code général des collectivités territoriales ni aucun autre texte ou principe juridique ne consacre un droit des conseillers régionaux de présenter des vœux, motions ou résolutions. D'autre part, il résulte de cet article L. 4132-20 que les conseillers régionaux tiennent de leur qualité de membres de l'assemblée régionale appelés à délibérer sur les affaires de la région, le droit de poser des questions orales ayant trait à ces affaires dans des conditions leur permettant de remplir pleinement leur mandat. Toutefois, l'exercice de ce droit est réglementé par le règlement intérieur de l'assemblée délibérante. A cet égard, le temps qui est consacré pendant une séance du conseil régional aux questions orales, lesquelles ont pour objet de donner aux élus des informations sur des points précis, ne saurait empiéter de façon exagérée sur le temps qui doit être consacré à la discussion et à l'adoption des délibérations prévues à l'ordre du jour de la séance.  
 14. En l'espèce, l'article 13 du règlement intérieur de la région Grand Est limite à une heure maximum le temps global consacré lors de chaque séance à l'examen des vœux, motions, résolutions et questions orales, lesquels sont examinés, en commençant par les questions orales, à la fin de l'ordre du jour. Ce faisant, le règlement intérieur ne porte pas une atteinte excessive au droit d'expression des conseillers régionaux, lequel ne s'exerce pas seulement ni prioritairement à l'occasion des questions orales et n'est pas absolu mais doit être concilié avec les contraintes d'organisation et de fonctionnement d'une assemblée régionale comprenant de nombreux élus. Il suit de là que M. Masson n'est pas fondé à soutenir que l'alinéa 1 de l'article 13 du règlement intérieur est illégal.  
 15. En cinquième lieu, aux termes du même article 13 du règlement intérieur : " () / La proposition de vœu ou de motion ou de résolution doit être rédigée et signée par son auteur. Elle est remise au Président du Conseil Régional et au secrétariat des assemblées quatre jours ouvrés au moins avant le début de la séance. / () Si le vœu ou la motion ou la résolution est déposé en invoquant l'urgence, il peut l'être jusqu'à l'ouverture de la séance. / () ". 
 16. En se bornant à soutenir, par renvoi aux arguments invoqués à l'appui de son moyen dirigé contre l'article 12 du règlement intérieur, que ces dispositions de l'article 13 sont abusives, le requérant ne démontre pas en quoi le délai de quatre jours ouvrés porterait atteinte à quelque droit ou prérogative des conseillers régionaux, alors, en outre, qu'aucun texte ne consacre à l'égard de ces élus un droit de présentation de vœux, motions ou résolutions, lesquels sont distincts des questions orales, et qu'en tout état de cause, l'invocation de l'urgence permet, les cas échéant, leur présentation au-delà de ce délai. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que M. Masson est seulement fondé à demander, au sein du règlement intérieur de la région Grand Est adopté par une délibération du 15 octobre 2021 du conseil régional, dont les dispositions sont divisibles, l'annulation de la dernière phrase de l'alinéa 1 de l'article 6. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce et en tout état de cause, de faire application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au profit de l'une ou l'autre des parties, lesquelles n'ont pas eu recours à un avocat et ne justifient d'aucuns frais spécifiques exposés à l'occasion de l'instance. 
 DECIDE: 
 Article 1er : La dernière phrase de l'alinéa 1 de l'article 6 du règlement intérieur de la région Grand Est adopté le 15 octobre 2021 est annulée. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M. Masson est rejeté. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la région Grand Est au titre de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. C et à la région Grand Est. 
 Délibéré après l'audience du 8 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Faessel, président, 
 M. Biget, premier conseiller,  
 Mme Perabo Bonnet, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 20 mars 2024. 
 Le rapporteur, 
 O. Biget 
 Le président, 
 X. Faessel 
 La greffière, 
 N. Adjacent 
 La République mande et ordonne à la préfète de la région Grand Est en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,