TA78 · 2ème chambre — 19 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une ordonnance du 8 septembre 2021, le président du tribunal administratif de Paris a transmis au tribunal administratif de Versailles la requête présentée par la société Tutor Europ'Essonne, enregistrée le 2 août 2021.  
 Par cette requête et un mémoire, enregistrés au tribunal administratif de Versailles, le 10 septembre 2021 et le 25 juin 2023, la société Tutor Europ'Essonne, représentée par Me Vève, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'avis des sommes à payer émis par le syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l'électricité et les réseaux de communication (SIPPEREC) le 18 juin 2021 pour un montant de 1 359 834,96 euros et de la décharger de l'obligation de payer cette somme ;  
 2°) de mettre à la charge du syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l'électricité et les réseaux de communication (SIPPEREC) la somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'avis des sommes à payer ne comporte pas l'indication des bases de la liquidation de la créance, en méconnaissance de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 ; 
 - il n'est pas démontré que le bordereau du titre de recette a bien été signé par le syndicat émetteur ;  
 - la créance est infondée dès lors que les articles de la convention de délégation de service public sur lesquels le SIPPEREC s'appuie, établis pour les prestations initialement prévues au contrat, ne sont pas applicables pour les prestations prévues par l'avenant n°10 conclu le 13 juillet 2018 ; le délai de retard prévu par l'article 1.4.8.2 ne peut s'entendre que par référence à un planning précis et contractuel or le seul planning de référence, prévu à l'annexe n°3 de la convention, est uniquement consacré aux déploiements et travaux de premier établissement et non aux obligations issues de l'avenant n°10 ; les documents à remettre auxquels fait référence l'article 5.3.2 ne concernent que la phase initiale, les parties ayant convenu lors d'une réunion du 1er juillet 2020 que les modèles de dossiers d'ouvrages exécutés prévus pour les travaux d'origine n'étaient pas adaptés à la phase de réaménagement prévue par l'avenant n°10 ; le principe de loyauté dans les relations contractuelles s'oppose à ce que le SIPPEREC applique des pénalités de retard pour la production de documents dont le contenu n'était pas fixé entre les parties ;  
 - à titre subsidiaire, les pénalités doivent être plafonnées à un montant maximal de 300 000 euros tel que prévu par l'article 1.4.3.2 de la convention ; il doit par ailleurs être tenu compte de la crise sanitaire qui ne lui a pas permis de mobiliser ses équipes et ressources dans des conditions optimales.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 6 janvier 2023 et le 26 juillet 2023, ce second mémoire n'ayant pas été communiqué, le syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l'électricité et les réseaux de communication (SIPPEREC), représenté par Me Garnier, conclut dans le dernier état de ses écritures au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de la société Tutor Europ'Essonne en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.   
 Par ordonnance du 27 juin 2023, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 28 juillet 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Maitre, premier conseiller, 
 - les conclusions de Mme Vincent, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Vève  
 - et les observations de Me Garnier. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l'électricité et les réseaux de communication (SIPPEREC) et la société anonyme Tutor, à laquelle s'est ensuite substituée la société Tutor Europ'Essonne, ont conclu, le 9 novembre 2011, une convention de délégation de service public pour une durée de 25 ans, portant sur la conception, la réalisation et l'exploitation d'un réseau de communications électroniques haut et très haut débit par fibre optique sur le territoire des communes de l'ancienne communauté d'agglomération Europ'Essonne. Cette convention a notamment fait l'objet d'un avenant n°10, entré en vigueur le 17 juillet 2018, prévoyant le réaménagement de l'infrastructure du réseau FttH (fibre jusqu'à l'abonné) selon un programme et un calendrier annexés à cet avenant s'échelonnant sur 14 mois à compter de son entrée en vigueur. Par courrier du 4 février 2019, le directeur général du SIPPEREC alertait la société Tutor Europ'Essonne sur les retards importants constatés dans la réalisation de ce programme de réaménagement, lui rappelait les pénalités contractuelles auxquelles elle était susceptible d'être exposée et la mettait en demeure de lui faire parvenir un plan d'action visant à respecter son engagement de livrer les derniers points de mutualisation à l'horizon de l'été 2019. Par courrier du 18 mars 2019, la société requérante transmettait un nouveau calendrier prévisionnel de réalisation. Par courrier du 10 mars 2020, constatant qu'aucune procédure de réception des ouvrages n'avait encore été mise en œuvre, le SIPPEREC mettait en demeure la société Tutor Europ'Essonne de mettre en place les opérations de réception des ouvrages exécutés et de lui communiquer les dossiers des ouvrages exécutés (DOE) afférents, conformément aux dispositions des articles 5.3.1 et 5.3.2 de la convention. Ce courrier indiquait qu'à défaut de réponse positive à la mise en demeure dans un délai de 15 jours à compter de sa réception, le syndicat serait amené à appliquer la pénalité prévue à l'article 1.4.8.2 de la convention de délégation de service public et informait la société qu'elle encourait à ce titre une pénalité d'un montant de 1 359 834 euros, arrêté au 1er février 2020. Par courrier du 15 mai 2020, tenant compte de la crise sanitaire, le syndicat demandait à la société délégataire de lui transmettre un calendrier réaliste pour la fourniture de l'ensemble des dossiers d'ouvrages exécutés dans ce " contexte d'activité en mode dégradé " et de mettre en place les opérations de réception des ouvrages " dès qu'il sera possible de le faire dans des conditions compatibles avec la protection des personnels concernés ". Par courrier du 4 juin 2021, constatant que les documents nécessaires à la mise en œuvre de la réception des ouvrages n'étaient toujours pas fournis, compte tenu du non-achèvement des travaux de réingénierie, le SIPERREC informait la société Tutor Europ'Essonne de ce qu'elle avait décidé d'émettre les pénalités telles que calculées dans le cadre de sa mise en demeure du 10 mars 2020 et émettait, le 18 juin 2021, un titre de perception pour le recouvrement de ces pénalités. Par la présente requête, la société Tutor Europ'Essonne demande l'annulation de ce titre de perception et la décharge de l'obligation de payer la somme correspondante. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation et de décharge :  
 2. D'une part, aux termes de l'article 1.2 de la convention de délégation de service public précitée, relatif à la définition des termes : " Infrastructure de communications électroniques" ou "Infrastructure" ou "Infrastructure Support " : désigne l'infrastructure de communications électroniques support du Réseau de communications électroniques, objet de la présente Convention, indépendamment de sa nature technique : ouvrage de génie civil, câbles optiques, points hauts, supports aériens.. ., et du segment géographique (desserte ou collecte). Le chapitre 5 de cette convention, relatif à la " Réalisation de l'infrastructure fibre optique " stipule : " 5.1 Contenu de la mission de réalisation de l'Infrastructure optique : Le Délégataire a en charge la construction, sous sa maîtrise d'ouvrage, de 1'infrastructure projetée. La prestation de réalisation de l'infrastructure recouvre: - la fourniture des matériaux et la mise en œuvre du génie civil, - la location d'infrastructures auprès des intervenants du domaine public ou privé, - la fourniture des câbles optiques et des équipements associés,- la fourniture des équipements passifs et des accessoires associés, - la fourniture des armoires de rues destinée à recevoir les équipements, - la pose de la fibre optique et des équipements d'infrastructures associés (chambres de tirage, chambres et boîtiers d'épissurage, armoires de rues ), - la pose et le raccordement des équipements et matériels permettant l'alimentation des équipements, - la mise en place d'un centre de supervision et d'exploitation - la réception de 1'ouvrage, dont la recette des fibres optiques conformément aux spécifications décrites dans les paragraphes suivants. Cette prestation de réalisation comprend également la fourniture, pose et recette de tout élément nécessaire à l'Infrastructure. ".  Aux termes du préambule de l'avenant n°10 à la convention précitée : " En application de l'article 1.4.4 de la convention, le délégataire garantit l'adaptabilité du service public en fonction de l'évolution des besoins des usagers en matière de services et de l'évolution des technologies de communications électroniques. / Dans ce cadre contractuel, le délégataire a proposé le réaménagement de l'infrastructure optique du réseau FttH déployé dans le périmètre délégué ", selon un programme défini en annexe A de l'avenant comprenant notamment la pose de nouvelles armoires pour les points de mutualisation (PM), des modifications sur les câbles du réseau de transport, la reprise des points de branchement optique (PBO), et l'aménagement de locaux techniques de types NRO (nœuds de raccordement optique).   
 3. D'autre part, s'agissant de la procédure de réception des ouvrages constituant l'infrastructure optique, l'article 5.3.1 de la convention précitée explicite cette procédure en indiquant que " ma procédure de réception de l'ouvrage, à laquelle le Délégataire associe le SIPPEREC est détaillée à l'annexe n° 16 ". L'article 5.3.2 stipule : " 5.3.2. Fourniture de documents : dossier de recette. Le dossier de recette devra comporter les éléments suivants : 5.3.2.1. Mesure des caractéristiques avant la pose - Caractéristiques des fibres optiques sur touret (atténuation linéique) 5.3.2.2. Mesure des caractéristiques après la pose : Caractéristiques des connecteurs optiques (atténuation) ; Caractéristiques des fibres optiques (atténuation linéique et dispersion) ; Caractéristiques des épissures (atténuation) ; Relevé des irrégularités constatées sur l'ensemble du tracé ; Longueur de la fibre par tronçon. 5.3.2.3. Schéma détaillé de l'infrastructure fédératrice. Le Délégataire devra fournir au Sipperec : • Le schéma détaillé des tronçons de l'infrastructure sur plan, avec les capacités de chaque câble ; • Un tableau résumant les capacités en fibres optiques utilisées et installées ; • Le schéma détaillé des infrastructures employées, avec : o les capacités utilisées ; o les capacités en réserve. 5.3.2.4. Schéma détaillé de l'infrastructure de desserte optique Le Délégataire devra fournir au Sipperec : • Le schéma détaillé des tronçons de l'infrastructure sur plan, avec les capacités de chaque câble et de chaque arborescence le cas échéant ; • Un tableau résumant les capacités en fibres optiques utilisées et installées pour la desserte optique, ainsi que la capacité globale du câble dans le cas d'une mutualisation avec l'infrastructure fédératrice ; • Le schéma détaillé des infrastructures employées, avec o les capacités utilisées ; o les capacités en réserve ; • L'architecture détaillée de 1'infrastructure de courant fort avec le plan de recette associé. 5.3.2.5. Descriptif complet de l'infrastructure optique et des équipements installés Le Délégataire devra fournir un inventaire des matériels et des équipements installés sous deux formes : 1) sous forme d'un document papier agrémenté de plans et de schémas décrivant 1'emplacement des locaux techniques, des matériels, et des infrastructures déployées ; 2) sous format électronique, la liste de tous les matériels et équipements utilisés et installés notamment : • câbles de fibres optiques ; • boîtiers d'épissurage; • baies de brassage et répartiteurs optiques avec le type de connecteurs ; • câbles de brassage ; • tourets de câble stockés sur sites ; • antennes ; • armoires de rues ; • équipements ; • splitters le cas échéant ; • batteries ; • éléments d'alimentation ; •  5.3.2.6. Plans de récolement des infrastructures - Pour chaque tronçon de l'infrastructure, le Délégataire devra fournir les plans de récolement entre les différentes infrastructures, ainsi que la documentation finale constituée à partir de l'avant-projet détaillé mis à jour en fonction de l'infrastructure telle qu'elle a été réalisée, et des procès-verbaux de recette et des levées de réserves. En outre un plan de récolement des ouvrages par zone et par bâtiment sera remis au Sipperec. Ces documents seront remis au Sipperec sous forme de dossiers papiers et de support numérique compatible avec le SIG du Sipperec et avec celui de la Communauté d'agglomération Europ'Essonne. Ces données sur support numérique seront tenues à jour chaque année dans le cadre du compte-rendu technique prévu à l'article 1.7.2.2.-1. ".  L'annexe n°16 à la convention, à laquelle renvoie l'article 5.3.1, définit la procédure de recette des différents équipements. 
 4. L'article 6.e de l'annexe A à l'avenant n°10, relative à la description du programme de réaménagement du réseau FttH, stipule : " Le déploiement : Les études : - La présentation mairie () - Les APS et APD (avant-projet simplifié - avant-projet définitif) () - Les DOE (Dossier d'ouvrage exécuté) : Les DOE sont les reflets des travaux exécutés sur le terrain avec mise à jour du plan géo référencé ". 
 5. Enfin, aux termes de l'article 1.4.8.2 de la convention de délégation de service public précitée : "  () 1.4.8.2. Pénalités : Les pénalités seront calculées en fonction du nombre de jours ou d'heures de retard - selon le cas - à compter du manquement. Des pénalités suivantes seront appliquées : (i) par jour de retard apporté à la communication des documents techniques devant être remis par le Délégataire au Sipperec et prévue aux articles 3.3, 4.2, 5.3.2 et 6.8 de la présente Convention : - 300 € par jour pour les 10 premiers jours de retard - 500 € par jour à partir du 11ème jour de retard. () ". L'article 1.4.3 de la même convention stipule : " Afin de satisfaire cette obligation de couverture, le Délégataire s'engage à déployer le Réseau dans un délai maximal de 24 mois conformément au calendrier joint en annexe no 3 " Planning de déploiement et de mise en service du Réseau ". Les objectifs de couverture seront réalisés selon la chronologie de déploiement fournie en annexe n°3 ". L'article 2 de l'avenant n°10 indique que l'article 1.4.3 de la Convention est complété par les stipulations suivantes : " Le délégataire s'engage à réaliser le programme de réaménagement de l'infrastructure optique du réseau FttH, décrit en annexe n°36, dans un délai maximale de quatorze (14) mois, à compter de l'entrée en vigueur de l'avenant n°10, conformément au calendrier joint en annexe 3 " et précise qu'un calendrier de déploiement et de mise en service du réaménagement du réseau FttH figure en annexe F de l'avenant, lequel complète l'annexe 3 d'origine. Cette annexe F présente pour chacune des communes concernées par la convention, un calendrier de réalisation distinguant une " phase d'études (APS/APD) " et une " phase de travaux " ainsi qu'une période de " remise DOE+ justificatifs techniques et état des dépenses " à l'issue de chacune de ces phases, exprimées en nombre de mois à compter de la date d'entrée en vigueur de l'avenant n°10. Enfin l'article 9 de l'avenant n°10 stipule : " les dispositions de la convention qui ne sont pas modifiées par le présent avenant demeurent en vigueur et s'appliquent à ce dernier ". 
 6. En premier lieu, il résulte de l'instruction, ainsi que des stipulations citées au point 2 du présent jugement, que les prestations de réaménagement de l'infrastructure optique, telles que prévues par l'avenant n°10, ne portent pas, ainsi que le soutient la société Tutor Europ'Essonne, sur un nouveau modèle de déploiement de réseau, mais sur la seule modification technique du réseau existant afin de l'adapter aux évolutions technologiques et aux besoins des usagers. Par suite, en l'absence de toute stipulation contraire dans l'avenant n°10, ces prestations sont notamment régies par les stipulations du chapitre 5 de la convention de délégation de service public, y compris celles de l'article 5.3.1 relatives à la procédure de réception des ouvrages ainsi que celles de l'annexe n°16 à laquelle cet article renvoie, et sont ainsi susceptibles de se voir appliquer les pénalités prévues par les stipulations de l'article 1.4.8.2 de la convention initiale, au regard du calendrier de déploiement annexé à cet avenant.  
 7. En deuxième lieu, il résulte de la lecture combinée des stipulations citées aux points 3, 4 et 5 du présent jugement, qu'il appartient au délégataire d'organiser la procédure de réception des ouvrages réalisés sous sa responsabilité, dans le respect du calendrier prévisionnel de déploiement prévu à l'annexe 3 de la convention, sous peine d'encourir la pénalité prévue à l'article 1.4.8.2 relative au retard dans la remise des documents prévus à l'article 5.3.1, susceptible de courir à compter de la date de remise des documents telle que fixée par ce calendrier. Ainsi que le fait valoir la société délégataire, la mise en œuvre de la procédure de réception des ouvrages, qui, conformément à l'article 5.3.1, nécessite l'association du SIPPEREC à la procédure, implique des échanges préalables entre les parties quant au contenu et au format précis des documents à remettre au délégant, notamment la liste des documents composant le dossier des ouvrages exécutés. Toutefois, cette circonstance, qui n'est au demeurant pas propre aux prestations découlant de l'avenant n°10, implique que le délégataire anticipe ces échanges en vue de pouvoir procéder à la réception des ouvrages dans le délai fixé par le calendrier prévisionnel mais ne saurait faire obstacle à la mise en œuvre de la pénalité de retard précitée, sauf à établir que l'impossibilité de remettre les documents selon ce calendrier est imputable à un fait ou une carence de l'autorité délégante.      
 8. Il résulte de l'instruction qu'en concluant l'avenant n°10, la société Tutor Europ'Essonne s'est engagée à mettre en œuvre le programme de réaménagement du réseau FttH dans un délai maximal de 14 mois, selon le calendrier de déploiement annexé à l'avenant et prévoyant des périodes de remise des documents de réception des ouvrages, s'échelonnant de 5 mois à compter de l'entrée en vigueur de la convention, soit au plus tard le 17 décembre 2018,  s'agissant des ouvrages situés sur la commune de Champlan, à 14 mois à compter de l'entrée en vigueur de la convention, soit au plus tard le 17 septembre 2019 s'agissant des ouvrages situés sur la commune de Ballainvilliers. Dans son courrier du 18 mars 2019, répondant à une première mise en demeure émise par le SIPPEREC, la société requérante s'est d'ailleurs engagée sur un calendrier précis de réalisation dans lequel elle indique une date de réception des DOE prévue entre les semaines 19 et 39 de l'année 2019 selon les sous-répartiteurs optiques (SRO) concernés, soit un échelonnement entre début mai et fin septembre 2019. Il est toutefois constant qu'en raison des retards pris par la société Tutor Europ'Essonne dans l'exécution des ouvrages, aucune procédure de réception n'avait encore été engagée par la société délégataire le 10 mars 2020, date à laquelle le syndicat délégant l'a mise en demeure de mettre en place les opérations de réception des ouvrages exécutés et de lui communiquer les dossiers d'ouvrages exécutés (DOE) contractuellement prévus. Il est tout aussi constant qu'à la date de la décision attaquée, aucun DOE n'avait été communiqué au syndicat délégant. Si la société Tutor Europ'Essonne fait valoir qu'à cette date, le contenu précis des DOE n'avait pas été arrêté en concertation avec le SIPPEREC, il ne résulte pas de l'instruction qu'elle aurait engagé des échanges avec le syndicat délégant sur le contenu attendu des documents de réception avant la mise en demeure du 10 mars 2020 et aurait ainsi accompli les diligences nécessaires en vue d'assurer le respect du calendrier de remise des documents avant le 1er février 2020, date à laquelle le syndicat délégant a arrêté le calcul du montant des pénalités. Dans ces conditions, la société Tutor Europ'Essonne n'est pas fondée à soutenir que les pénalités mises à sa charge n'auraient pas de fondement contractuel ni qu'elles lui seraient imputées en méconnaissance du principe de loyauté des relations contractuelles.     
 9. La société requérante ne conteste pas par ailleurs l'exactitude du nombre de jours de retard qui lui sont imputés au regard du calendrier prévisionnel annexé à l'avenant n°10, ni du montant unitaire des pénalités appliquées.  
 10. Enfin, il résulte de l'instruction que les pénalités en litige portent uniquement sur la période préalable au 1er février 2020, soit une période antérieure au premier confinement national décidé en raison de l'épidémie de Covid-19. Par suite, la société Tutor Europ'Essonne n'est pas fondée à soutenir qu'elle ne serait pas redevable de la somme que lui réclame le SIPPEREC en raison de la cause extérieure et indépendante de sa volonté que constitue la crise sanitaire.   
 11. En revanche, aux termes du pénultième alinéa de l'article 1.4.8.2 de la convention précitée dans sa version initiale : " () Le montant global des pénalités pouvant être dues au titre de la Convention est plafonné à 1 000 000 € pendant la période de déploiement du Réseau telle que décrite à l'Annexe 3 de la Convention. Postérieurement à la réception définitive du Réseau, telle qu'elle résulte de la Convention, ce montant global annuel est ramené au plafond de 300 000 €. ( ) ". Aux termes de l'article 4 de l'avenant n° 2 à cette convention, conclu le 10 février 2014 : " A la suite du déclenchement de la phase 4, le montant global des pénalités pouvant être dues pendant la période de déploiement du réseau telle que décrite à l'annexe 3 de la convention est porté à 1 400 000 euros ".  
 12. Ainsi qu'il a été dit au point 7 du présent jugement, les prestations réalisées dans le cadre de l'avenant n°10 portent sur un réaménagement technique du réseau réalisé dans le cadre de la convention de délégation de service public initiale. Par suite, la société Tutor Europ'Essonne est fondée à soutenir que le plafond contractuel des pénalités applicable au litige n'est pas celui fixé pour la période de " déploiement " du réseau mais celui applicable à la période postérieure à sa réception définitive. Par suite, le montant des pénalités contractuellement mis à la charge de la société requérante ne pouvait, conformément aux stipulations précitées, dépasser la somme globale de 300 000 euros.  
 13. Par conséquent, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les moyens portant sur la régularité en la forme de l'avis des sommes à payer du 18 juin 2021, il y a lieu d'annuler ce titre de recette et de décharger la société Tutor Europ'Essonne de l'obligation de payer la somme de 1 059 834,96 euros, correspondant au montant des pénalités appliquées au-delà du plafond contractuellement prévu à l'article 1.4.8.2 de la convention précitée. La société Tutor Europ'Essonne demeure redevable au syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l'électricité et les réseaux de communication (SIPPEREC) d'une créance d'un montant de 300 000 euros.  
 Sur les frais du litige :  
 14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'avis des sommes à payer émis le 18 juin 2021 à l'encontre de la société Tutor Europ'Essonne est annulé.  
 Article 2 : La société Tutor Europ'Essonne est déchargée de l'obligation de payer la somme de 1 059 834,96 euros (un million cinquante-neuf mille huit cent trente-quatre euros et quatre-vingt-seize centimes), correspondant au montant des pénalités appliquées au-delà du plafond contractuellement prévu à l'article 1.4.8.2 de la convention de délégation de service public.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Tutor Europ'Essonne et au syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l'électricité et les réseaux de communication (SIPPEREC).  
 Copie en sera adressée au directeur départemental des finances publiques de l'Essonne.  
 Délibéré après l'audience du 22 décembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Gosselin, président, 
 M. Maitre, premier conseiller,  
 Mme Geismar, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 janvier 2024. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 B. Maitre 
 Le président, 
 Signé 
 C. Gosselin 
 La greffière, 
 Signé 
 S. Lamarre 
 La République mande et ordonne au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.