TA44 · Magistrat : Mme MILIN - R.222-13 — 29 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 3 août 2021, Mme C A, représentée par Me Bapceres, demande au tribunal :  
 1°) à titre principal, d'annuler la décision du 23 octobre 2020 par laquelle le département de Maine-et-Loire a rejeté son recours administratif préalable obligatoire formé contre la décision prononçant la fin de ses droits au revenu de solidarité active ; 
 2°) d'enjoindre au département de Maine-et-Loire de la rétablir dans son droit au revenu de solidarité active ; 
 3°) d'annuler la décision du 23 octobre 2020 par laquelle le département de Maine-et-Loire a rejeté son recours administratif préalable obligatoire formé contre la décision mettant à sa charge un indu de revenu de solidarité active d'un montant de 4 109,76 euros ; 
 4°) de prononcer la décharge de l'obligation de rembourser l'indu et le cas échéant, d'enjoindre la restitution des sommes recouvrées au titre de l'indu ; 
 5°) à titre subsidiaire, d'annuler la décision du 23 octobre 2020 de rejet de son recours administratif préalable obligatoire tendant à obtenir la remise gracieuse totale des indus ; 
 6°) de prononcer la remise totale de l'indu litigieux ; 
 7°) de mettre à la charge du département de Maine-et-Loire le versement d'une somme de 1 200 euros en application des articles 37 et 75 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991. 
 Elle soutient que :  
 - le contrôle sur lequel se fonde la décision mettant fin à son droit au revenu de solidarité active est irrégulier, faute d'identification de son auteur permettant de vérifier son agrément et son assermentation ;  
 - les raisons invoquées par la caisse d'allocations familiales et le département pour l'exclure de son droit au revenu de solidarité active ne sont plus réunies dès lors que le juge aux affaires familiales a homologué une convention parentale fixant la résidence habituelle de ses deux enfants à son domicile, le père des enfants étant sans revenus, et ne contribuant à leur entretien qu'à hauteur de 200 euros mensuels ;  
 - il n'est pas justifié de la compétence de la signataire de la décision d'indu du 23 octobre 2020 ;  
 - la décision d'indu du 23 octobre 2020 est insuffisamment motivée ;  
 - la décision d'indu du 23 octobre 2020 n'a pas été précédée de la saisine de la commission de recours amiable, en méconnaissance de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles ;  
 - la décision ne précise pas les modalités de liquidation des indus en cause, les trop-perçus prétendus sont donc insuffisamment motivés, ils ne sont pas établis dans leur montant ; 
 - le contrôle sur lequel se fonde la décision du 23 octobre 2020 est irrégulier, faute d'identification de son auteur permettant de vérifier son agrément et son assermentation ;  
 - la décision du 23 octobre 2020 est infondée en l'absence de situation de concubinage ;  
 - la décision de refus de remise gracieuse est infondée dès lors qu'elle est de bonne foi et qu'elle se trouve dans une situation de précarité.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 15 juin 2023, le département de Maine-et-Loire conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que : 
 - les conclusions dirigées contre la décision de mettre fin au droit au revenu de solidarité active de Mme A sont irrecevables dès lors qu'elles n'ont pas été précédées d'un recours administratif préalable obligatoire ;  
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Par une décision du 29 juin 2021, Mme A a été admise à l'aide juridictionnelle totale.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code de l'action sociale et des familles ;  
 - le code de la sécurité sociale ;  
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Milin, première conseillère, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 La magistrate désignée a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l'heure de l'audience. 
 Le rapport de Mme Milin a été entendu au cours de l'audience publique. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme A est allocataire de la caisse d'allocations familiales (CAF) de Maine-et-Loire depuis le 1er février 2015 et a déclaré à l'occasion de son affiliation auprès de la caisse vivre en concubinage avec M. D. Le couple a eu un premier enfant le 7 mars 2016. Le 10 janvier 2018, Mme A a déclaré que M. D avait quitté le domicile familial, de sorte que sa situation a été régularisée par la CAF au titre d'une personne isolée dont les seules ressources personnelles étaient prises en compte pour le calcul de ses droits aux diverses prestations qui lui étaient servies, à savoir l'aide personnalisée au logement, le revenu de solidarité active, la prime d'activité, le complément de mode de garde, l'allocation de soutien familial et les primes exceptionnelles de fin d'année. Le 2 octobre 2019 est né le second enfant de Mme A et M. D. Le 15 octobre 2019, Mme A a déclaré une reprise de la vie commune depuis le 1er janvier 2019. Le 18 octobre 2019, Mme A s'est ravisée sur la date de reprise de vie commune et a indiqué que celle-ci datait en fait du 15 octobre 2019, date qu'elle a confirmé ultérieurement à plusieurs reprises. Le 17 décembre 2019, Mme A a déclaré une nouvelle séparation du couple. Le 24 février 2020, la CAF a diligenté un contrôle de la situation de Mme A et un contrôle sur place et sur pièces s'est déroulé le 10 mars 2020 au domicile de l'intéressée. A la suite de ce contrôle, qui a conclu à une continuité de la vie commune entre Mme A et M. D depuis le 1er février depuis le mois de janvier 2018, et qui a également permis de constater que Mme A n'avait pas déclaré ses ressources issues d'une activité salariée aux mois d'avril 2019 et de juillet 2019, la CAF de Maine-et-Loire a indiqué à Mme A par un courrier du 21 juillet 2020 qu'elle ne remplissait plus les conditions pour bénéficier du revenu de solidarité active et a procédé à la régularisation de la situation de l'intéressée de sorte que, par plusieurs courriers du 25 juillet 2020 puis un courrier récapitulatif du 14 août 2020, plusieurs indus ont été notifiés à celle-ci, et notamment un indu de revenu de solidarité active, portant sur la période de janvier 2018 à juin 2020, pour un montant de 4 109,76 euros. Par un courrier du 30 juillet 2020, Mme A a demandé la remise gracieuse des dettes mises à sa charge. Par un courrier du 1er septembre 2020, Mme A a formé un recours contre la décision du 14 août 2020. Par la décision attaquée du 23 octobre 2020, le président du conseil départemental de Maine-et-Loire a rejeté le recours formé par Mme A s'agissant de l'indu de revenu de solidarité active et a refusé de procéder à une remise gracieuse de sa dette. Par un courrier du 24 mars 2021, la déléguée du défenseur des droits a mis fin à la procédure de médiation préalable obligatoire.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision mettant fin au droit au revenu de solidarité active de Mme A :  
 2. Aux termes de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. () ". Aux termes de l'article R. 262-88 du même code : " Le recours administratif préalable mentionné à l'article L. 262-47 est adressé par le bénéficiaire au président du conseil départemental dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision contestée. Il motive sa réclamation. / () ". 
 3. Il résulte de l'instruction que la décision du 21 juillet 2020 mettant fin au droit au revenu de solidarité active de Mme A était assortie de la mention des voies et délai de recours, et notamment de l'obligation de former un recours administratif préalable auprès du président du conseil départemental avant de saisir le tribunal administratif. Le département de Maine-et-Loire fait valoir sans être contesté que Mme A n'a pas exercé de recours administratif préalable contre cette décision et il ne résulte pas de l'instruction que la requérante aurait formé un tel recours, ni son courrier du 30 juillet 2020, ni son courrier du 1er septembre 2020 mentionnés au point 1, qui ne portent que sur les décisions d'indus mis à sa charge, ne faisant état de la décision de mettre fin à son droit au revenu de solidarité active et n'entendant, partant, la contester. En outre, la décision attaquée du 23 octobre 2020, dans laquelle le président du conseil départemental de Maine-et-Loire n'évoque nullement la décision du 21 juillet 2020 ou la circonstance qu'il a été mis fin au droit à RSA de Mme A, ne saurait être regardée comme une décision confirmant la décision du 21 juillet 2020. Il suit de là que, en l'absence de recours administratif préalable exercé contre la décision du 21 juillet 2020 mettant fin au droit à RSA de Mme A, les conclusions de la requête tendant à l'annulation d'une décision mettant fin au droit à RSA de la requérante sont irrecevables et doivent être rejetées. Il y a lieu d'accueillir la fin de non-recevoir opposée en défense.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 23 octobre 2020 :  
 En ce qui concerne la régularité de l'indu :  
 4. Il résulte de l'instruction que Mme I H, responsable de l'unité droits, recours et fraudes au service droits et parcours d'insertion dépendant de la direction de l'insertion du département de Maine-et-Loire, auteure de la décision du 23 octobre 2020 confirmant le bien-fondé de l'indu de revenu de solidarité active en litige, bénéficiait, en application d'un arrêté du 11 septembre 2020, régulièrement affiché le jour même, d'une délégation, en cas d'absence ou d'empêchement de Mme B G, chef de service, dont il n'est pas établi qu'elle n'était pas absente ou empêchée, à l'effet de signer, en ce qui concerne le revenu de solidarité active, toutes décisions faisant suite aux recours administratifs et contentieux, favorables ou défavorables, relatives notamment à la révision, à la réduction, à la suspension et au calcul de droits, à l'évaluation des ressources prises en compte et à la radiation de la liste des bénéficiaires. 
 5. La décision par laquelle l'autorité administrative procède à la récupération de sommes indûment versées au titre de l'allocation de revenu de solidarité active est au nombre des décisions imposant une sujétion et doit, par suite, être motivée en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Il en résulte qu'une telle décision doit comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. A ce titre, l'autorité administrative doit faire figurer dans la motivation de sa décision la nature de la prestation et le montant des sommes réclamées, ainsi que le motif et la période sur laquelle porte la récupération. En revanche, elle n'est pas tenue d'indiquer dans cette décision les éléments servant au calcul du montant de l'indu. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée énonce les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, la requérante ne peut utilement soutenir que la décision ne précise pas les modalités de liquidation des indus en cause. Le moyen tiré du défaut de motivation doit ainsi être écarté.  
 7. Aux termes de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. Ce recours est, dans les conditions et limites prévues par la convention mentionnée à l'article L. 262-25, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. Les modalités d'examen du recours sont définies par décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article L. 262-25 du même code : " I.-Une convention est conclue entre le département et chacun des organismes mentionnés à l'article L. 262-16. Cette convention précise en particulier : 1° Les conditions dans lesquelles le revenu de solidarité active est servi et contrôlé ; () ". Enfin, aux termes de l'article 5.1.3 de la convention de gestion du revenu de solidarité active conclue le 14 février 2014 entre le département de Maine-et-Loire, la caisse d'allocations familiales de Maine-et-Loire et la caisse de mutualité sociale agricole : " Pour tout recours administratif préalable relevant de la compétence du département, l'avis de la commission de recours amiable des organismes payeurs n'est pas sollicité. () ".  
 8. Il résulte de la combinaison des dispositions susmentionnées au point précédent que Mme A n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure tiré de l'absence de saisine par le département de Maine-et-Loire de la commission de recours amiable.  
 9. D'une part, aux termes de l'article L. 845-1 du code de la sécurité sociale : " Les directeurs des organismes mentionnés à l'article L. 843-1 procèdent aux contrôles et aux enquêtes concernant la prime d'activité et prononcent, le cas échéant, des sanctions selon les règles, procédures et moyens d'investigation prévus aux articles L. 114-9 à L. 114-17, L. 114-19 à L. 114-22, L. 161-1-4 et L. 161-1-5 ". D'autre part, aux termes de l'article L. 114-9 du même code dans sa rédaction applicable au litige, les directeurs des caisses d'allocations familiales " ()  sont tenus, lorsqu'ils ont connaissance d'informations ou de faits pouvant être de nature à constituer une fraude, de procéder aux contrôles et enquêtes nécessaires. () ". Aux termes de l'article L. 114-10 du même code, dans sa rédaction applicable au litige, les directeurs des organismes de sécurité sociale : " () confient à des agents chargés du contrôle, assermentés et agréés dans des conditions définies par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale (), le soin de procéder à toutes vérifications ou enquêtes administratives concernant l'attribution des prestations () Ces agents ont qualité pour dresser des procès-verbaux faisant foi jusqu'à preuve du contraire ". Les conditions d'agrément des agents des caisses d'allocations familiales exerçant une mission de contrôle sont définies par un arrêté du ministre de la santé et de la protection sociale et du ministre de la famille et de l'enfance du 30 juillet 2004, qui renvoie aux dispositions de l'article L. 243-9 du code de la sécurité sociale en ce qui concerne les conditions d'assermentation.  
 10. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que tant l'absence d'agrément que l'absence d'assermentation des agents de droit privé désignés par les caisses d'allocations familiales pour conduire des contrôles sur les déclarations des bénéficiaires de la prime d'activité sont de nature à affecter la validité des constatations des procès-verbaux qu'ils établissent à l'issue de ces contrôles et à faire ainsi obstacle à ce qu'elles constituent le fondement d'une décision déterminant pour l'avenir les droits de la personne contrôlée ou remettant en cause des paiements déjà effectués à son profit en ordonnant la récupération d'un indu.  
 11. Il résulte de l'instruction que Mme F E, qui a procédé au contrôle à l'origine de la décision attaquée et dont les nom et prénom sont apposés en fin du rapport d'enquête du 16 mars 2020, en qualité de contrôleur assermenté, a été agréée pour exercer les fonctions d'agent de contrôle en matière de prestations familiales auprès de la caisse d'allocations familiales par une décision du 9 juillet 2007 du directeur général de la caisse nationale des allocations familiales et a prêté serment devant le tribunal d'instance de Cholet le 19 mai 2006. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du contrôle diligenté par la caisse d'allocations familiales de Maine-et-Loire doit être écarté et les constatations que cet agent a pu ainsi relever lors de son contrôle ont valeur probante.  
 En ce qui concerne le bien-fondé de l'indu :  
 12. Il résulte de l'instruction et notamment des courriers du 14 août 2020 et du courrier du 24 mars 2021 mentionnés au point 1 que Mme A a été informée des motifs et des calculs fondant l'indu réclamé aux termes de la décision du 23 octobre 2020. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que l'indu de revenu de solidarité active en litige " n'est pas établi dans son montant ".  
 13. Aux termes de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles : " Toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un niveau garanti, a droit au revenu de solidarité active dans les conditions définies au présent chapitre. () ". Selon l'article L. 262-9 du même code : " Le montant forfaitaire mentionné à l'article L. 262-2 est majoré, pendant une période d'une durée déterminée, pour : / 1° Une personne isolée assumant la charge d'un ou de plusieurs enfants ; / () / Est considérée comme isolée une personne veuve, divorcée, séparée ou célibataire, qui ne vit pas en couple de manière notoire et permanente et qui notamment ne met pas en commun avec un conjoint, concubin ou partenaire de pacte civil de solidarité ses ressources et ses charges () ". En vertu de l'article L. 262-3 dudit code, l'ensemble des ressources du foyer est pris en compte pour le calcul du revenu de solidarité active. Enfin, aux termes de l'article R. 262-37 du même code : " Le bénéficiaire de l'allocation de revenu de solidarité active est tenu de faire connaître à l'organisme chargé du service de la prestation toutes informations relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer ; il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l'un ou l'autre de ces éléments. () ". Par ailleurs, aux termes de l'article 515-8 du code civil : " Le concubinage est une union de fait, caractérisée par une vie commune présentant un caractère de stabilité et de continuité, entre deux personnes, de sexe différent ou de même sexe, qui vivent en couple ". 
 14. Pour le bénéfice du revenu de solidarité active, le foyer s'entend du demandeur, ainsi que, le cas échéant, de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin et des enfants ou personnes de moins de vingt-cinq ans à charge qui remplissent les conditions précisées par l'article R. 262-3 du code de l'action sociale et des familles. Pour l'application de ces dispositions, le concubin est la personne qui mène avec le demandeur une vie de couple stable et continue. Une telle vie de couple peut être établie par un faisceau d'indices concordants, au nombre desquels la circonstance que les intéressés mettent en commun leurs ressources et leurs charges.  
 15. Il résulte de l'instruction que la décision d'indu en litige est fondée d'une part sur la prise en compte des ressources de M. D dans le calcul des droits à RSA de Mme A sur la période de janvier 2018 à juin 2020, dans la mesure où la requérante et M. D se trouvaient en situation de concubinage durant cette période, contrairement à ce qu'avait déclaré Mme A, et d'autre part, sur la prise en compte de l'intégralité des ressources personnelles de la requérante aux mois d'avril 2019 et juillet 2019, dès lors que Mme A avait omis de déclarer l'intégralité de ses revenus issus d'une activité salariée durant cette période.    
 16. Il résulte de l'instruction, et notamment du rapport d'enquête du 16 mars 2020 mentionné au point 1, que Mme A et M. D, parents de deux enfants nés les 7 mars 2016 et 2 octobre 2019, avaient initialement déclaré vivre en concubinage depuis au plus tard le 1er février 2015, date d'affiliation de Mme A à la CAF de Maine-et-Loire, que si Mme A a déclaré une première période de séparation au mois de janvier 2018, puis une reprise de la vie commune le 1er janvier 2019, date corrigée au 15 octobre 2019, avant une nouvelle séparation le 17 décembre 2019, il ressort du rapport d'enquête que le second enfant du couple a été conçu et est né durant la dernière période de séparation déclarée, que la requérante n'a pas sollicité le versement d'une pension alimentaire de la part de M. D mais que celui-ci lui a versé par virement, durant les périodes de séparation alléguées comme en dehors de celles-ci, 400 euros mensuels, que M. D était toujours connu au répertoire national commun de la protection sociale ainsi au fichier national des comptes bancaires et assimilés comme résidant au même domicile que celui de Mme A, que le nom de M. D figurait sur la boîte aux lettres et sur l'interphone du logement de Mme A jusqu'à la visite de la contrôleuse assermentée et que les quittances de loyer étaient d'ailleurs établies aux noms de Mme A et de M. D jusqu'à cette date, la requérante n'ayant demandé une modification du bail locatif qu'après avoir fait l'objet d'un contrôle. Dans ces conditions, Mme A doit être regardée comme ayant mené une vie de couple stable et continue avec M. D entre le 1er janvier 2018 et le 30 juin 2020. Par suite, c'est par une exacte application des dispositions précitées que le président du conseil départemental de Maine-et-Loire a estimé que Mme A ne pouvait être regardée comme une personne isolée pour la période litigieuse et a, au regard de la situation de son foyer, confirmé le bien-fondé de l'indu de revenu de solidarité active pour la période de janvier 2018 à juin 2020. En outre, Mme A ne conteste pas ne pas avoir déclaré ses revenus salariaux perçus aux mois d'avril 2019 et de juillet 2019, dont les montants ont également été pris en compte dans le calcul de l'indu.  
 En ce qui concerne le refus de remise gracieuse :  
 17. Aux termes de l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction applicable au litige : " Tout paiement indu de revenu de solidarité active est récupéré par l'organisme chargé du service de celui-ci ainsi que, dans les conditions définies au présent article, par les collectivités débitrices du revenu de solidarité active. / () La créance peut être remise ou réduite par le président du conseil général (), en cas de bonne foi ou de précarité de la situation du débiteur, sauf si cette créance résulte d'une manœuvre frauduleuse ou d'une fausse déclaration ". Il résulte de ces dispositions qu'un allocataire du revenu de solidarité active et de prime exceptionnelle de fin d'année ne peut bénéficier d'une remise gracieuse de la dette résultant d'un paiement indu d'allocation ou de prime, quelle que soit la précarité de sa situation, lorsque l'indu trouve sa cause dans une manœuvre frauduleuse de sa part ou dans une fausse déclaration, laquelle doit s'entendre comme désignant les inexactitudes ou omissions qui procèdent d'une volonté de dissimulation de l'allocataire caractérisant de sa part un manquement à ses obligations déclaratives. 
 18. Lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une décision rejetant une demande de remise gracieuse d'un indu de revenu de solidarité active ou de prime exceptionnelle de fin d'année, il appartient au juge administratif d'examiner si une remise gracieuse totale ou partielle est justifiée et de se prononcer lui-même sur la demande en recherchant si, au regard des circonstances de fait dont il est justifié par l'une et l'autre partie à la date de sa propre décision, la situation de précarité du débiteur et sa bonne foi justifient que lui soit accordée une remise. 
 19. Comme il a été dit au point 16, il résulte de l'instruction que Mme A a vécu en concubinage avec M. D de janvier 2018 à octobre 2019, soit durant des périodes pendant lesquelles elle s'était déclarée comme isolée et que, partant, les indus de prime exceptionnelle de fin d'année contestés résultent de fausses déclarations de Mme A sur sa situation familiale. Il résulte également de l'instruction que Mme A n'a pas déclaré ses revenus salariaux aux mois d'avril 2019 et juillet 2019, sans que la requérante apporte aucune explication sur cette omission qui doit être regardée, dans ces circonstances, comme procédant d'une volonté de dissimulation de l'allocataire caractérisant de sa part un manquement à ses obligations déclaratives. Ainsi ces divers manquements de Mme A à ses obligations déclaratives revêtent le caractère de " fausses déclarations " faisant obstacle, en application des dispositions de l'article L. 262-46 du code précité, au bénéfice d'une remise gracieuse. En outre, la requérante n'apporte aucun élément sur la précarité financière qu'elle invoque. Dans ces conditions, sa situation ne justifie pas qu'une remise totale ou partielle de sa dette lui soit accordée.   
 20. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme A doivent être rejetées, ainsi par voie de conséquence ses conclusions à fin de décharge et d'injonction et sa demande présentée sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A, à Me Bapceres et au département de Maine-et-Loire. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 novembre 2024. 
 La magistrate désignée, 
 C. MILIN 
 La greffière, 
 F. ARLAIS 
 La République mande et ordonne au préfet de Maine-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,