TA75 · 6e Section - 2e Chambre — 27 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire rectificatif, enregistrés les 28 et 29 avril 2021, Mme A C demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 4 février 2021 par laquelle le directeur de cabinet du président de la République a refusé de lui communiquer les bulletins de salaire ou bulletins d'indemnités du président de la République sur la période comprise entre le 1er janvier 2019 et le 1er septembre 2020 ; 
 2°) d'enjoindre au directeur de cabinet du président de la République de lui communiquer ces documents dans un délai de quinze jours à compter de la décision à intervenir sous astreinte de 150 euros par jour de retard   
 3°) ou à défaut de communiquer, avant-dire-droit ces documents au tribunal ;   
 4°) en tout état de cause, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Mme C soutient que son recours est recevable et que : 
 - les documents sollicités sont communicables dès lors qu'il s'agit des documents administratifs au sens des dispositions de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - l'administration ne peut pas lui opposer le caractère inutile de la communication de ces documents pour refuser de faire droit à sa demande.  
    
 Par un mémoire en défense, enregistré le 9 juillet 2021, le Premier ministre conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que : 
 - il n'est pas contesté que les bulletins de paie du président de la République   constituent des documents administratifs communicables sous réserve, conformément aux dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, de procéder préalablement à leur communication, à l'occultation des mentions susceptibles de porter atteinte à la vie privée ; 
 - toutefois, la communication de ces documents est dépourvue de toute utilité dès lors, d'une part, qu'après occultation de ces éléments, ne subsisteront sur les bulletins de salaire que les informations mentionnées par le décret n° 2012-983 du 23 août 2012 relatif au traitement du président de la République et des membres du gouvernement librement accessibles sur différents sites Internet et d'autres part que ces informations sont soumises à des contrôles annuels de la cour de comptes.    
 La requête a été communiquée à la présidence de la République qui n'a pas produit d'observations.       
 Par une ordonnance du 12 avril 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 12 mai 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution du 4 octobre 1958, 
 - le décret n° 2012-983 du 23 août 2012, 
 - le code de la fonction publique, 
 - le code des relations entre le public et l'administration, 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B, 
 - les conclusions de M. Guérin-Lebacq, rapporteur public, 
 - et les observations de Mme C. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme A C, a entrepris, en sa qualité de maître de conférence en droit public et de membre de l'observatoire de l'éthique publique, des travaux de recherche portant sur les traitements, indemnités et autres avantages matériels bénéficiant aux membres du pouvoir exécutif et notamment au président de la République. A ce titre, par un courrier du 14 septembre 2020, elle a demandé au directeur de cabinet du président de la République de lui transmettre la copie des bulletins de salaire du président de la République sur la période du 1er janvier 2019 au 1er septembre 2020. Par un courrier du 25 septembre 2020, le directeur de cabinet du président de la République a expressément rejeté sa demande. Mme C a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) d'une demande d'avis enregistrée à son secrétariat le 28 octobre 2020. Par un avis du 10 décembre 2020, la CADA a émis un avis favorable à cette demande de communication sous réserve de l'occultation préalable des mentions relevant de la vie privée, en particulier celles liées à la situation familiale et personnelle ainsi qu'à la situation fiscale du président de la République. Toutefois, par une décision du 4 février 2021 le directeur de cabinet du président de la République a de nouveau refusé de faire droit à cette demande de communication. Par la présente requête, Mme C demande au tribunal d'annuler cette décision et d'enjoindre à la présidence de la République de lui communiquer les documents sollicités.   
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. () ".  
 3. Ainsi que l'a relevé la CADA, la communication des bulletins de salaire du président de la République se rapporte aux missions dévolues à l'Etat dans l'exercice de sa mission de service public et doit par suite être regardée comme étant adressée au secrétariat général de la présidence de la République et non au président de la République. Dans ces conditions, cette demande qui ne saurait être regardée comme ayant la nature d'une action, d'un acte d'information, d'instruction ou de poursuite dont le président de la République ferait l'objet au sens des dispositions de l'article 67 de la Constitution entre dans le champ d'application des dispositions de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration précité.    
 4. En second lieu, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration: " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ". Aux termes de l'article L. 311-6 de ce code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. () ". Aux termes de l'article L. 311-7 du même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ". Aux termes de l'article 1 du décret n° 2012-983 du 23 août 2012 précité : " Le président de la République et les membres du Gouvernement reçoivent un traitement brut mensuel calculé par référence au traitement des fonctionnaires occupant les emplois de l'Etat classés dans la catégorie dite " hors échelle ". Il est au plus égal au double de la moyenne du traitement le plus bas et du traitement le plus élevé de cette catégorie. Ce traitement est complété par une indemnité de résidence égale à 3 % de son montant et par une indemnité de fonction égale à 25 % de la somme du traitement brut et de l'indemnité de résidence. ". Aux termes de l'article 3 de ce même décret : " Le traitement brut mensuel, l'indemnité de résidence et l'indemnité de fonction du Président de la République et du Premier ministre sont égaux aux montants les plus élevés définis à l'article 1er ci-dessus majorés de 5 %. ". 
 5. Le contrat de travail et le bulletin de salaire d'un agent public sont des documents administratifs librement communicables à toute personne qui en fait la demande en application des dispositions du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve que soient occultées, préalablement à la communication, toutes les mentions qui porteraient atteinte à la protection de la vie privée ou comporteraient une appréciation ou un jugement sur la valeur de l'agent public en cause. Lorsque la rémunération qui figure dans le contrat de travail et sur le bulletin de salaire résulte de l'application des règles régissant l'emploi concerné, la communication n'est pas susceptible de révéler une appréciation ou un jugement de valeur, au sens des dispositions de l'article L. 311-6 mentionné ci-dessus, sur la personne recrutée. En revanche, lorsqu'elle est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans référence à des règles la déterminant, la rémunération révèle nécessairement une appréciation et un jugement de valeur portés sur cette personne. Dans ce cas, le contrat de travail peut être communiqué après occultation des éléments relatifs à la rémunération, tandis que la communication du bulletin de salaire, qui serait privée de toute portée sans la rémunération, ne peut être opérée. 
 6. Le traitement brut mensuel, l'indemnité de résidence et l'indemnité de fonction du président de la République constituent les éléments de la rémunération de celui-ci définis de manière objective par le décret n° 2012-983 du 23 août 2012 précité. Par suite, ces éléments sont communicables au sens des dispositions précitées sous réserve que soient occultées, préalablement à la communication des bulletins de salaire, toutes les mentions qui porteraient atteinte à la protection de la vie privée ou comporteraient une appréciation ou un jugement sur la valeur, au sens des dispositions de l'article L. 311-6 précité.  
 7. Aux termes de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration: " () Le droit à communication ne s'exerce plus lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique. () ". 
 8. Pour refuser la demande de communication adressée par Mme C, le directeur de cabinet du président de la République fait valoir que s'il ne conteste pas le caractère communicable de ces documents, en l'espèce, cette demande est dépourvue d'utilité dès lors qu'après l'occultation des informations relevant de la situation personnelle et familiale du président de la République  ainsi que de sa situation fiscale ne subsisteront que les éléments déjà publics de cette rémunération tels qu'ils résultent de l'application du décret du 23 août 2012  dont les dispositions sont connues et font l'objet d'un contrôle annuel de la cour des comptes. Toutefois, d'une part, le fait que le décret n° 2012-983 du 23 août 2012 soit librement accessible au public, notamment, sur Internet ne dispense pas l'administration de communiquer les bulletins de salaire du président de la République dès lors, qu'en application des dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration, il s'agit de documents librement communicables sous réserve de l'occultation des mentions qui porteraient atteinte à la protection de la vie privée ou comporteraient une appréciation ou un jugement sur la valeur, au sens des dispositions de l'article L. 311-6 précitées. D'autre part, la circonstance que la Cour des comptes procède régulièrement à des contrôles quant à l'application de ces dispositions ne saurait être assimilée à une diffusion publique de ces documents, au sens des dispositions précitées.   
 9. Il résulte de tout ce qui précède que la décision du 4 février 2021 par laquelle le Directeur de cabinet du président de la République a refusé de communiquer à Mme C les documents sollicités doit être annulée.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 10. Eu égard aux motifs du présent jugement, il y a lieu d'enjoindre au directeur de cabinet du président de la République de communiquer à Mme C, dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir, les bulletins de salaire du président de la République sur la période comprise entre le 1er janvier 2019 et le 1er septembre 2020. Cette communication sera faite selon les modalités prévues au point 6 des motifs du jugement. 
 Sur les frais d'instance : 
 11. Mme C n'ayant pas exposé de frais d'avocat et ne justifiant pas de frais spéciaux, ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 D E C I D E: 
 Article 1er : La décision du 4 février 2021 par laquelle le directeur de cabinet du président de la République a refusé la communication des éléments sollicités par Mme C est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint au Directeur de cabinet du président de la République de communiquer à Mme C dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir, les bulletins de salaire du président de la République sur la période comprise entre le 1er janvier 2019 et le 1er septembre 2020. Cette communication sera faite selon les modalités prévues au point 6 des motifs du jugement. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme A C, au directeur de cabinet du président de la République et au Premier ministre. 
 Délibéré après l'audience du 13 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Laloye, président, 
 Mme Roussier, première conseillère, 
 M. Théoleyre, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 septembre 2022. 
 La rapporteure, 
 S. B 
 Le président, 
 P. LaloyeLe greffier, 
 A. Lemieux 
 La République mande et ordonne au Premier ministre, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 No 2109117/6-