TA77 · 7ème chambre — 7 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 octobre 2021 et 24 janvier 2022, la commune de Saint-Maur-des-Fossés, représentée par le cabinet Bochamp, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 26 mai 2021 en tant que la préfète du Val-de-Marne a délivré à titre précaire à l'association Emmaüs solidarité un permis de construire portant sur le changement de destination et l'aménagement d'un immeuble existant situé 4 avenue Neptune à Saint-Maur-des-Fossés ainsi que la décision de rejet implicite de son recours gracieux ;  
 2°) d'annuler l'arrêté du 24 novembre 2021 par lequel la préfète du Val-de-Marne a délivré à l'association Emmaüs solidarité un permis de construire modificatif ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la préfète était incompétente pour délivrer un permis de construire à titre précaire et pour décider d'un changement de destination à titre temporaire en raison, d'une part, de l'illégalité de l'arrêté du 30 décembre 2020 prononçant la carence définie par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation au titre de la période triennale 2017-2019 et, d'autre part, de la délibération en ce sens de l'établissement public territorial Paris Est Marne et Bois ;  
 - il n'est pas établi que l'association Emmaüs solidarité disposait d'un titre lui permettant de déposer une déclaration préalable ou une demande de permis de construire ; 
 - l'arrêté en litige méconnaît les dispositions de l'article R. 423-74 du code de l'urbanisme dès lors qu'aucun projet de décision n'a été adressé au maire préalablement à la délivrance du permis de construire attaqué ; 
 - il a été délivré sur la base d'un dossier incomplet dès lors que la demande ne fait pas état des réseaux d'électricité et d'assainissement, qu'ENEDIS et les services d'assainissement n'ont pas été consultés, que le pétitionnaire ne motive pas sa demande de permis de construire à titre précaire, que le formulaire CERFA ne fait pas mention des surfaces de bureau et du bloc social, que le plan de masse ne fait pas état de la hauteur des bâtiments, des réseaux VRD et de la superficie des espaces verts, que la notice architecturale est imprécise " concernant l'aménagement des terrains et le traitement des espaces verts " et que les " données concernant le nombre de logements et de personnes susceptibles d'être accueillies dans le centre d'hébergement " sont incohérentes ;  
 - il méconnaît les dispositions de l'article L. 433-3 du code de l'urbanisme dès lors que les permis de construire délivrés à titre précaire ne concernent pas les travaux sur des constructions existantes ; en outre, les travaux, qui présentent un caractère définitif, ne permettent pas une remise en état ; de plus, la délivrance du permis à titre précaire n'est pas justifiée par un motif exceptionnel dès lors qu'elle vient répondre à un besoin permanent ; enfin, il porte une atteinte disproportionnée aux règles d'urbanisme édictées par le règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Maur-des-Fossés. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 décembre 2021 et 29 avril 2022, la préfète du Val-de-Marne conclut au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, à ce que le tribunal mette en œuvre les dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par la commune de Saint-Maur-des-Fossés ne sont pas fondés. 
 Par un courrier du 6 octobre 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tirés, d'une part, de l'illégalité par la voie de l'exception de l'arrêté de carence du 30 décembre 2020 dès lors qu'il intègre la destination d'hébergement en méconnaissance du champ d'application de la loi et, d'autre part, de l'incompétence de la préfète du Val-de-Marne pour délivrer une autorisation d'urbanisme ayant une destination d'hébergement. 
 La préfète du Val-de-Marne a produit des observations sur ce moyen d'ordre public le 16 octobre 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Cabal, 
 - et les conclusions de M. Grand rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté du 26 mai 2021, la préfète du Val-de-Marne, après avoir retiré le permis de construire tacite dont était bénéficiaire l'association Emmaüs solidarité, a délivré à cette dernière un permis de construire à titre précaire pour une durée de deux ans portant sur le changement de destination des bâtiments de l'ancien observatoire situés 4 avenue Neptune à Saint-Maur-des-Fossés en vue d'une installation d'urgence temporaire de 150 personnes et de locaux communs résidentiels associés. Par un courrier du 8 juin 2021, reçu le 14 juin suivant, la commune de Saint-Maur-des-Fossés a sollicité le retrait de cet arrêté. Sa demande a été implicitement rejetée par une décision née le 14 août 2021. Par un arrêté du 24 novembre 2021, la préfète du Val-de-Marne a délivré, pour le même projet, un permis modificatif à l'association Emmaüs solidarité en vue de la modification du nombre de chambres d'hébergement, celui-ci passant de 71 au lieu de 76, et sur une précision apportée sur la puissance électrique, qui reste inchangée. Dans la présente instance, la commune de Saint-Maur-des-Fossés doit être regardée comme demandant au tribunal d'annuler, d'une part, l'arrêté du 26 mai 2021 en tant qu'il délivre un permis de construire à titre précaire, et, d'autre part, l'arrêté du 24 novembre 2021 ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Il résulte des énonciations de l'arrêté attaqué que, pour retenir sa compétence, la préfète du Val-de-Marne s'est fondée sur son arrêté n° 2020/3904 du 30 décembre 2020 prononçant la carence définie par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation au titre de la période triennale 2017-2019 pour la commune de Saint-Maur-des-Fossés. 
 3. Aux termes de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme : " Les destinations de constructions sont : / 1° Exploitation agricole et forestière ; / 2° Habitation ; / 3° Commerce et activités de service ; / 4° Equipements d'intérêt collectif et services publics ; / 5° Autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire. ". Selon l'article R. 151-28 du même code : " Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : / () 2° Pour la destination " habitation " : logement, hébergement ; () ". 
 4. Par ailleurs, aux termes de de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser à l'échelle communale en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. () / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée à l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. ". Aux termes de l'article L.  422-2 du code de l'urbanisme : " Par exception aux dispositions du a de l'article L. 422-1, l'autorité administrative de l'Etat est compétente pour se prononcer sur un projet portant sur : () / d) Les opérations de logement situées dans les secteurs arrêtés par le préfet en application du deuxième alinéa de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation et appartenant aux catégories de constructions ou d'aménagements listées dans l'arrêté pris en application du même article L. 302-9-1, et les opérations ayant fait l'objet, pendant la durée d'application de cet arrêté, d'une convention prise sur le fondement du sixième alinéa dudit article L. 302-9-1 ; ". 
 5. Il résulte de ces dispositions qu'après avoir prononcé la carence de la commune, le préfet peut décider, par un arrêté motivé, de délivrer les autorisations d'urbanisme pour des projets se rattachant seulement à des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements, qui constituent une sous-destination de la destination " habitation " et qui est distincte de la sous-destination " hébergement ". Dans ces conditions, en décidant, par un arrêté du 30 décembre 2020, d'étendre sa compétence sur l'ensemble du territoire communal pour la " délivrance des permis de construire, pour les opérations de construction ou de changement de destination à destination d'habitation ", hormis pour les opérations créant trois logements ou moins, le préfet du Val-de-Marne a méconnu le champ d'application de la loi en tant que cet arrêté porte de façon indifférenciée sur les sous-destinations " logement " et " hébergement " alors qu'il n'est compétent que pour les opérations de logement. 
 6. Il est constant que les autorisations d'urbanisme en litige concernent, ainsi qu'il résulte au demeurant des énonciations du permis de construire précaire du 26 mai 2021, des travaux portant sur l'aménagement des bâtiments de l'ancien observatoire en vue d'une installation d'hébergement d'urgence temporaire de 150 personnes et de locaux communs résidentiels associés. Dans ces conditions, dès lors que la demande porte sur un changement de destination en vue, non pas de créer des logements mais d'assurer un hébergement d'urgence, la préfète du Val-de-Marne n'était pas compétente pour délivrer le permis en litige sur le fondement de son arrêté du 30 décembre 2020.  
 7. Lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. 
 8. En réponse au courrier du tribunal du 6 octobre 2023 susvisé, la préfète du Val-de-Marne sollicite une substitution de base légale en faisant valoir qu'elle était bien compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme en litige dès lors que l'opération pour laquelle elles ont été sollicitées sont réalisées pour le compte de l'Etat. 
 9. Il résulte des dispositions combinées du a) de l'article L. 422-2 et du a) de l'article R. 422-2 du code de l'urbanisme que le préfet est notamment compétent pour délivrer le permis de construire lorsque la construction envisagée est réalisée pour le compte de l'Etat. La notion de réalisation pour le compte de l'Etat, au sens de ces dispositions, comprend toute demande d'autorisation d'utilisation du sol qui s'inscrit dans le cadre de l'exercice par celui-ci de ses compétences au titre d'une mission de service public qui lui est impartie et à l'accomplissement de laquelle le législateur a entendu que la commune ne puisse faire obstacle en raison des buts d'intérêt général poursuivis. Dès lors, les circonstances que le demandeur de l'autorisation ne soit pas l'Etat lui-même et que celui-ci ne soit pas propriétaire du terrain d'assiette ou des constructions objets de la demande sont sans incidence sur la compétence du préfet pour délivrer l'autorisation demandée. 
 10. Il résulte des énonciations de l'arrêté du 26 mai 2021, que la préfète du Val-de-Marne a accordé à l'association Emmaüs solidarité un permis de construire à titre précaire pour une durée de deux ans en raison de l'utilité sociale du projet après avoir constaté l'urgence à disposer de centres d'hébergement dans le département du Val-de-Marne compte tenu du déséquilibre entre les places disponibles et les besoins. Si, en application de l'article L. 345-2-1 du code de l'action sociale et des familles, un dispositif unique de veille sociale est mis en place en Île-de-France, à la demande et sous l'autorité du représentant de l'Etat dans la région et si selon l'article L. 345-2-2 du même code, " Toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence ", il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet immobilier dont il s'agit devrait être réalisé par l'association Emmaüs solidarité dans le cadre d'une convention signée avec l'Etat afin de mettre en œuvre une mission de service public et non pour lui permettre de poursuivre son objet statutaire. Par ailleurs, la circonstance que le maire puisse, au titre de sa compétence relevant du droit de l'urbanisme, s'opposer au projet dès lors qu'il ne respecterait pas la réglementation relative à l'urbanisme ne saurait faire regarder la commune comme faisant obstacle à ce projet au sens et pour l'application des dispositions précitées des articles L. 422-2 et R. 422-2 du code de l'urbanisme. Par suite, la demande de substitution de base légale sollicitée par la préfète du Val-de-Marne ne saurait être accueillie.  
 11.  Il résulte de tout ce qui précède que les arrêtés attaqués des 26 mai 2021 et 24 novembre 2021 sont illégaux pour être entachés d'incompétente.  
 12. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme (), la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation (), en l'état du dossier ". Pour l'application des dispositions de cet article, aucun des autres moyens de la requête n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation des arrêtés en litige.  
 Sur la mise en œuvre des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : 
 13. Aux termes de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé. " 
 14. Il résulte des termes de l'arrêté attaqué que l'autorisation en litige a été accordée pour une durée de deux ans à compter de sa notification, soit jusqu'au 26 mai 2023 pour tenir compte des besoins d'hébergement en urgence appréciés à la date à laquelle la préfète a pris sa décision. Dans ces conditions, dès lors que l'autorisation délivrée à l'association Emmaüs solidarité a expiré, il n'y a pas lieu de mettre en œuvre les dispositions précitées de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que les arrêtés du 26 mai 2021 et du 24 novembre 2021, par lesquels la préfète du Val-de-Marne a accordé à l'association Emmaüs solidarité un permis de construire et un permis de construire modificatif portant sur le changement de destination d'une construction existante doivent être annulés, ainsi que la décision de rejet implicite du recours gracieux exercé par la commune de Saint-Maur-des-Fossés.  
 Sur les frais liés au litige :  
 16. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et de mettre à la charge de l'Etat la somme demandée par la commune de Saint-Maur-des-Fossés. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté de la préfète du Val-de-Marne du 26 mai 2021 délivrant un permis de construire à titre précaire à l'association Emmaüs solidarité ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux de la commune de Saint-Maur-des-Fossés sont annulés.  
 Article 2 : L'arrêté de la préfète du Val-de-Marne du 24 novembre 2021 délivrant un permis de construire modificatif est annulé.  
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Maur-des-Fossés au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Saint-Maur-des-Fossés, à la préfète du Val-de-Marne et à l'association Emmaüs solidarité.  
 Délibéré après l'audience du 17 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. L'Hirondel, président, 
 M. Duhamel, premier conseiller, 
 M. Cabal, conseiller, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 M. CABAL 
 Le président, 
 M. L'HIRONDEL 
 Le greffier, 
 M. A 
 La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 La greffière,