TA69 · 2ème chambre — 14 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 22 novembre 2021, 2 février 2022 et 4 avril 2022, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, M. A et Mme C D, représentés par la SELARL 2AC2E, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 12 juillet 2021, modifié par un arrêté du 29 juillet 2021, par lequel le maire de Frontenas a refusé de leur délivrer un permis d'aménager portant sur la réalisation d'un lotissement composé de deux lots sur un terrain situé 294 route d'Anse à Frontenas, ainsi que la décision du 21 octobre 2021 rejetant leur recours gracieux ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Frontenas de leur délivrer une attestation, conformément aux dispositions de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, dans un délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de leur délivrer l'autorisation sollicitée dans ce même délai et sous la même astreinte ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Frontenas une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - ils disposent d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ; 
 - leur recours n'est pas tardif ; 
 - l'arrêté contesté constitue une décision illégale de retrait du permis d'aménager tacitement délivré dès lors que la demande de pièces n'a pas prolongé le délai d'instruction et que le retrait n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire préalable ;  
 - le motif de refus fondé sur la méconnaissance de l'article L. 111-1 du code de l'urbanisme est entaché d'une erreur d'appréciation ; 
 - le motif de refus fondé sur l'incompatibilité avec le caractère du secteur Nco de la création d'un accès et des travaux de réseaux est entaché d'une erreur d'appréciation ;  
 - l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions de l'article L. 442-1-2 du code de l'urbanisme dès lors que le dossier de demande précise que les lots à bâtir et l'assiette de la voie d'accès sont inclus dans le périmètre de l'opération ; en tout état de cause, le service instructeur était en mesure d'apprécier les conditions de réalisation de l'ensemble du projet d'aménagement. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 janvier 2022 et 15 mars 2022, la commune de Frontenas, représentée par Me Rothdiener, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Par ordonnance du 6 avril 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 25 avril 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B, 
 - les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public, 
 - les observations de Me Wormser, représentant M. et Mme D ; 
 - et celles de Me Rothdiener, représentant la commune de Frontenas. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 1er avril 2021, M. et Mme D ont déposé en mairie de Frontenas une demande de permis d'aménager pour la réalisation d'un lotissement composé de deux lots sur un terrain situé 294 route d'Anse. Par la présente requête, M. et Mme D demandent l'annulation de l'arrêté du 12 juillet 2021, modifié par un arrêté du 29 juillet 2021, par lequel le maire de Frontenas leur a refusé l'autorisation d'urbanisme ainsi sollicitée, ainsi que de la décision du 21 octobre 2021 rejetant leur recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne l'existence d'un permis d'aménager tacite : 
 2. D'une part, l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme dispose que : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. () ". Aux termes de l'article R. 423-23 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. " Aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". L'article R. 423-38 de ce code, dans sa version applicable au litige, précise que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. " Aux termes de l'article R. 423-41 dudit code : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R*423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R*423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R*423-42 à R*423-49. " Enfin, aux termes de l'article R. 424-1 de ce code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : () / b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite. () ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article R. 441-1 du code de l'urbanisme : " La demande de permis d'aménager précise : / () / b) La localisation et la superficie du ou des terrains à aménager () ". Et aux termes de l'article R. 441-3 du même code : " Le projet d'aménagement comprend une notice précisant : () c) L'organisation et l'aménagement des accès au projet ; () ". 
 4. Il résulte des dispositions précitées du code de l'urbanisme qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code relatives à l'instruction des permis d'aménager naît un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle. 
 5. Il ressort des pièces du dossier que, lors du dépôt de sa demande de permis d'aménager, le 1er avril 2021, les requérants se sont vu délivrer un récépissé précisant que le délai d'instruction de leur dossier était de trois mois et, qu'en l'absence de courrier de l'administration dans ce délai, ils seraient titulaires d'un permis tacite sauf si, dans le mois suivant le dépôt de cette demande, l'administration indiquait que des pièces étaient manquantes. Par un courrier du 30 avril 2021, le service instructeur a informé les requérants que leur dossier était incomplet, dès lors en effet que l'accès devait être dimensionné de manière à permettre le croisement de deux véhicules, que les dimensions de l'aire de retournement devaient être précisées et que l'adresse du terrain devait être modifiée. Le service instructeur a par suite fixé un nouveau délai d'instruction de trois mois à compter de la réception des pièces manquantes. Toutefois, d'une part, l'appréciation du service instructeur sur le dimensionnement de l'accès du projet ne constitue pas une demande de pièce susceptible de modifier le délai d'instruction. Si, en réponse à cette observation, les pétitionnaires ont modifié la largeur de la voie d'accès, en la portant de 4 à 5 mètres, cette modification ne constitue pas une modification substantielle du projet assimilable à une nouvelle demande de permis de nature à faire courir un nouveau délai d'instruction. D'autre part, s'il est constant que les dimensions de l'aire de retournement n'étaient pas portées sur les plans joints, toutefois, aucune disposition du code de l'urbanisme n'impose la mention explicite de telles cotes. En outre, le plan de composition et schéma de principe des voiries et réseaux mentionne la largeur de la voie et l'échelle au 1 / 300ème de ce plan permettait au service instructeur d'apprécier les dimensions de l'aire de retournement. Enfin, les informations figurant dans le formulaire Cerfa, les plans et la notice de présentation du projet permettaient d'identifier avec précision la localisation du terrain, sa superficie ainsi que les modalités d'accès, alors que les dispositions de l'article R. 441-1 du code de l'urbanisme se bornent à exiger l'indication de la localisation et de la superficie du terrain à aménager, sans imposer de faire figurer la nouvelle adresse du terrain, la numérotation n'étant d'ailleurs délivrée qu'à l'achèvement du projet. Ainsi, la demande de pièces adressée par la commune n'était pas justifiée. Dès lors, en application de l'article R. 423-41 précité du code de l'urbanisme, le délai d'instruction n'a pas été interrompu par cette demande de pièces. Les requérants sont donc devenus bénéficiaires d'un permis d'aménager tacite à compter de l'expiration du délai d'instruction, soit le 1er juillet 2021. Ainsi, l'arrêté attaqué retire implicitement mais nécessairement le permis d'aménager tacite ainsi précédemment obtenu. 
 En ce qui concerne la légalité du retrait du permis tacite : 
 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". 
 7. Une décision portant retrait d'un permis d'aménager tacite est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de ce code. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative compétente pour adopter une décision individuelle entrant dans leur champ d'application de mettre la personne intéressée en mesure de présenter ses observations préalables. Dans l'hypothèse où un maire envisage de retirer un permis d'aménager tacite, il doit le faire dans le respect de la procédure prévue par les dispositions précitées. 
 8. Par ailleurs, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure prévue par les dispositions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, constitue une garantie pour le bénéficiaire d'un permis d'aménager que le maire envisage de retirer. La décision de retrait prise par le maire est ainsi illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le bénéficiaire du permis a été effectivement privé de cette garantie. 
 9. La décision en litige, qui est soumise à une obligation de motivation, devait par suite faire l'objet d'une procédure contradictoire préalable. Or, les requérants soutiennent, sans être contredits, que cette décision n'a pas été précédée d'une telle procédure, puisqu'ils n'ont pas préalablement été invités à présenter leurs observations. Ils sont dès lors fondés à soutenir que cette irrégularité, qui les a effectivement privés d'une garantie, constitue un vice de nature à entacher d'illégalité l'arrêté attaqué. Par suite, et alors qu'il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que le maire de la commune ait été en situation de compétence liée pour retirer la décision attaquée, le moyen tiré de de la méconnaissance de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration doit être accueilli. 
 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. ". Ces dispositions poursuivent notamment le but d'intérêt général d'éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d'être contraints, par le seul effet d'une initiative privée, de réaliser des travaux d'extension ou de renforcement des réseaux publics et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, sans prise en compte des perspectives d'urbanisation et de développement de la collectivité. Une modification de la consistance d'un des réseaux publics que ces dispositions mentionnent, notamment du réseau public de distribution d'eau, ne peut être réalisée sans l'accord de l'autorité administrative compétente. 
 11. Par ailleurs, en application de l'article L. 332-15 de ce code, " L'autorité qui délivre l'autorisation () d'aménager, ou de lotir exige, en tant que de besoin, du bénéficiaire de celle-ci la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l'équipement () du terrain aménagé ou du lotissement, (). / L'autorisation peut également, avec l'accord du demandeur et dans les conditions définies par l'autorité organisatrice du service public de l'eau ou de l'électricité, prévoir un raccordement aux réseaux d'eau ou d'électricité empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve que ce raccordement n'excède pas cent mètres et que les réseaux correspondants, dimensionnés pour correspondre exclusivement aux besoins du projet, ne soient pas destinés à desservir d'autres constructions existantes ou futures. () ". 
 12. Il est constant que les parcelles d'implantation du projet, qui sont situées pour partie en zone urbaine et pour partie en zone naturelle, ne sont directement desservies par aucun réseau d'électricité. Si la commune fait valoir que le financement des travaux n'a pas été programmé dans le budget, il ressort, toutefois, des pièces du dossier que le projet se borne à engendrer de simples travaux de raccordement au réseau électrique, sur 11 mètres linéaires seulement, le long de l'accès à créer en secteur Nco. Dans ces conditions, compte tenu des caractéristiques et des dimensions des équipements ainsi prévus, le maire de Frontenas n'a pu légalement refuser le permis d'aménager en se fondant sur les dispositions précitées de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme.  
 13. En dernier lieu, aux termes de l'article N 2-5 du règlement du plan local d'urbanisme, relatif au traitement environnemental et paysager des espaces non bâtis et abord des constructions : " Les constructions et aménagements veilleront à limiter leur impact sur l'imperméabilisation des sols et à favoriser la circulation de la biodiversité ".  
 14. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses se trouvent classées en secteurs UCm et Nco du plan local d'urbanisme applicable. Si le projet prévoit la création d'un accès le long de la limite sud de la parcelle cadastrée section B n° 456, en secteur Nco, les dispositions des articles N 1-2 et N 2-5 du règlement du plan local d'urbanisme n'ont pas pour objet, ni pour effet, de prohiber l'accès d'une construction réalisée sur un terrain situé en zone urbaine à partir d'un accès situé en zone naturelle. La vocation du secteur Nco, qui correspond aux espaces naturels à forts enjeux environnementaux s'inscrivant dans la trame verte et bleue de la commune, n'a pas davantage pour objet, ni pour effet, de prohiber la création de tout accès à un projet d'aménagement, alors que les dispositions de l'article N 2-5 du règlement du plan local d'urbanisme se bornent à préciser que les constructions et aménagements veilleront à limiter leur impact sur l'imperméabilisation des sols et à favoriser la circulation de la biodiversité. En outre, le projet d'aménagement prévoit qu'un revêtement perméable sera mis en place sur le chemin d'accès, afin de minimiser l'imperméabilisation des sols, ainsi que l'exige l'article N 2-5 précité. Enfin, la circonstance, à la supposer établie, que des arbres doivent être abattus afin de permettre la création de cet accès ne permet pas d'établir que le projet d'aménagement est incompatible avec la vocation de la zone, ni qu'il contrevient aux dispositions opposables du plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, le maire n'a pu légalement opposer un refus à la demande de permis d'aménager au motif que le projet est incompatible avec le caractère du secteur Nco.  
 15. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen de la requête n'est de nature à conduire à l'annulation de la décision attaquée. 
 16. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 12 juillet 2021 du maire de Frontenas et de la décision du 21 octobre 2021 rejetant leur recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 17. D'une part, l'article L. 911-1 du code de justice administrative dispose que : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". 
 18. D'autre part, aux termes de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. () ". Aux termes de son article R. 424-17 : " Le permis de construire, d'aménager ou de démolir est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de trois ans à compter de la notification mentionnée à l'article R. 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue. Il en est de même si, passé ce délai, les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année. Les dispositions du présent article sont applicables à la décision de non-opposition à une déclaration préalable lorsque cette déclaration porte sur une opération comportant des travaux. ". 
 19. Lorsqu'une décision créatrice de droits est retirée et que ce retrait est annulé, la décision initiale est rétablie à compter de la date de lecture de la décision juridictionnelle prononçant cette annulation.  
 20. En raison de l'annulation prononcée par le présent jugement, les requérants se trouvent à nouveau bénéficiaire d'un permis d'aménager tacite. Il y a donc lieu d'enjoindre au maire de Frontenas de délivrer aux pétitionnaires le certificat prévu par les dispositions de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement. Ce certificat mentionnera cette dernière date comme point de départ du délai de caducité de l'autorisation d'urbanisme fixé par l'article R. 424-17 du même code. En revanche, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige :  
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Frontenas demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Frontenas une somme globale de 1 400 euros à verser aux requérants en application de ces dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 12 juillet 2021, modifié le 29 juillet 2021, du maire de Frontenas et la décision du 21 octobre 2021 sont annulés. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Frontenas de délivrer à M. et Mme D le certificat prévu par les dispositions de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune de Frontenas versera à M. et Mme D la somme globale de 1 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A et Mme C D et à la commune de Frontenas.  
 Délibéré après l'audience du 1er septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Jean-Pascal Chenevey, président, 
 Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère,  
 Mme Marie Chapard, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 septembre 2023. 
 La rapporteure, 
   
 F.-M. BLe président, 
   
 J.-P. Chenevey  
 La greffière, 
 G. Reynaud 
   
 La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière