TA13 · 8ème chambre — 26 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 28 octobre 2021, M. A B, représenté par Me Dom, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision rendue par la Commission nationale des sanctions (CNS) le 24 juin 2021 à son encontre dans le cadre de la procédure n° 2019-05, annulant et remplaçant la décision du 21 juin 2021 rendue dans la même procédure ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision attaquée a été prise au terme d'une inspection irrégulière dès lors que, en premier lieu, le service central des courses et jeux (SCCJ) a procédé au contrôle de l'établissement avec une volonté déclarée de nuire aux casinos, en deuxième lieu, il a méconnu les droits de la défense en constituant un dossier incomplet, inexploitable et orienté en utilisant des méthodes de contrôle illégales, et, en dernier lieu, il a réalisé des auditions illégales et effectué des rapprochements illégaux avec certains fichiers administratifs ; 
 - cette décision a été prise au terme d'une procédure d'instruction irrégulière en raison de la partialité de la CNS dès lors que son secrétaire général lui a notifié des griefs déterminés sur la base d'un dossier du SCCJ incomplet, que la commission avait décidé de lui infliger une sanction avant même son audition le 26 mai 2021 et que les fonctions attribuées règlementairement au secrétaire général porte atteinte à l'impartialité de la commission ; 
 - il n'a commis aucun manquement concernant la tenue du registre des changes, a respecté la réglementation en vigueur et a remédié aux difficultés tenant à l'enregistrement des sommes directement insérées dans les machines à sous. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 10 mars 2022, le ministre de l'économie, des finances, de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 19 septembre 2022, la clôture d'instruction est intervenue à la même date en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code monétaire et financier ; 
 - l'arrêté du 5 août 2009 relatif aux missions et à l'organisation de la direction centrale de la police judiciaire ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Balussou, 
 - les conclusions de M. Garron, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Nabeth, substituant Me Dom, représentant M. B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B est directeur responsable de la société du casino municipal d'Aix thermal, exploité sous le nom de " C ", à Aix-en-Provence, et détenu en partie par le groupe Partouche. Des agents du service central des courses et jeux (SCCJ) du ministère de l'intérieur ont réalisé un contrôle technique et réglementaire de cet établissement du 22 au 28 septembre 2016. A la suite de ce contrôle, une inspection a été réalisée sur place sur la période allant du 24 janvier 2017 au 25 janvier 2018. Cette procédure a été close le 6 décembre 2018. Le ministre de l'intérieur a saisi la Commission nationale des sanctions (CNS) par une lettre du 2 avril 2019 sur le fondement de l'article L. 561-38 du code monétaire et financier. Par lettre du 9 mars 2020, le secrétaire général de la commission a notifié au requérant six griefs susceptibles de donner lieu à l'infliction des sanctions prévues par l'article L. 561-40 du même code et l'a invité à présenter des observations écrites dans un délai de trente jours. A l'issue de la séance du 26 mai 2021, la CNS a retenu un seul grief à l'encontre de M. B, tiré du manquement, au sein du casino, à l'obligation de procéder à l'enregistrement des noms et adresses des joueurs lorsqu'ils échangent tous modes de paiements, plaques, jetons, tickets, dont le montant excède le seuil de 2 000 euros prévue aux articles L. 561-13 et D. 561-10-1 de ce code, et a prononcé à l'encontre du requérant une sanction de blâme ainsi qu'une sanction pécuniaire d'un montant de 3 000 euros par une décision signée le 1er juin 2021. Elle a également décidé de procéder à la publication de ces sanctions, de manière anonyme, sur son site internet. M. B doit être regardé comme demandant au tribunal d'annuler la décision du 1er juin 2021 de la CNS dans sa version notifiée le 24 juin suivant. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe de la décision attaquée : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 561-2 du code monétaire et financier, dans sa rédaction applicable à la date des faits constatés : " Sont assujettis aux obligations prévues par les dispositions des sections 2 à 7 du présent chapitre : / () / 9° Les opérateurs de jeux ou de paris autorisés sur le fondement () de l'article L. 321-1 et L. 321-3 du code de la sécurité intérieure () ". Aux termes de l'article L. 561-36-2 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Le contrôle des obligations prévues par les dispositions des chapitres Ier et II du présent titre est exercé sur les personnes mentionnées aux 8°, 9° et 15° de l'article L. 561-2 par des inspections conduites par l'autorité administrative désignée par décret en Conseil d'Etat. / () / III. - L'autorité administrative chargée de l'inspection des personnes mentionnées au 9° de l'article L. 561-2 du présent code a accès, durant les heures d'activité professionnelle de ces personnes, aux locaux à usage professionnel, à l'exclusion des parties de ces locaux affectées au domicile privé, aux fins de recherche et de constatation des manquements aux règles applicables mentionnées au premier alinéa du I. Cette autorité peut recueillir sur place ou sur convocation tout renseignement et justification nécessaire à l'exercice de sa mission. / Elle peut procéder à toute audition des personnes inspectées dans l'intérêt des investigations menées. / Les auditions font l'objet de procès-verbaux contresignés par les personnes entendues. En cas de refus de signer des personnes auditionnées, mention en est faite au procès-verbal. / La procédure d'inspection est transmise dans les meilleurs délais à la Commission nationale des sanctions prévue à l'article L. 561-38 () ". Aux termes de l'article R. 561-47 de ce code : " I. - Lorsque la Commission nationale des sanctions est saisie, en application de l'article L. 561-38, sur le fondement d'un rapport de contrôle établi dans les conditions prévues aux articles R. 561-39 et R. 561-40, la notification des griefs prévue à l'article L. 561-41 est faite, par les soins du secrétaire général, par lettre recommandée avec demande d'accusé de réception. Elle est accompagnée d'une copie du rapport de contrôle. / II. - La personne mise en cause adresse ses observations écrites à la commission dans un délai de trente jours à compter de la réception de la lettre recommandée lui notifiant les griefs. La notification mentionne ce délai et précise que l'intéressé peut prendre connaissance et copie des autres pièces du dossier auprès de la commission et, à cette fin, se faire assister ou représenter par la personne de son choix () ". Aux termes de l'article 5 de l'arrêté du 5 août 2009 relatif aux missions et à l'organisation de la direction centrale de la police judiciaire, alors en vigueur : " I. - Au titre de ses missions de police administrative, le service central des courses et jeux est chargé du contrôle et de la surveillance des établissements de jeux, des opérateurs de jeux sous droits exclusifs, des courses de chevaux et du pari mutuel, de l'exploitation des postes d'enregistrement de loterie et de jeux de pronostics sportifs ou de paris hippiques et sportifs, des champs de courses, ainsi que des compétitions de jeux vidéo. / Il veille au respect de la régularité et de la sincérité de ces jeux d'argent et de hasard ainsi qu'à la protection des joueurs et à la défense des intérêts de l'Etat. / Il mène les enquêtes administratives nécessaires à l'exercice de ces missions. / Il conduit les inspections de contrôle du respect, par les personnes mentionnées au 9° de l'article L. 561-2 du code monétaire et financier, des obligations relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme () ". 
 3. Si M. B soutient que le SCCJ a fait preuve de partialité tout au long de la procédure d'inspection au sein du casino municipal d'Aix thermal dont il est le directeur responsable, il ne l'établit pas par la production de documents relatifs au contrôle, réalisé par le même service, du Casino 3.14 de Cannes, appartenant lui aussi au groupe Partouche. 
 4. En deuxième lieu, le principe des droits de la défense garanti par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales s'applique à la procédure de sanction ouverte par la notification des griefs et non à la phase préalable à la saisine de la Commission nationale des sanctions. Toutefois, cette phase préalable ne saurait, sans entacher d'irrégularité la sanction prise par cette commission, porter par avance une atteinte irrémédiable aux droits de la défense des personnes qui font l'objet d'une procédure de sanction.  
 5. M. B soutient que le SCCJ a procédé à une interprétation arbitraire des faits, qu'il a illégalement considéré que le casino était tenu à une obligation de résultat et non aux obligations de moyens issues de la législation en vigueur, que le premier grief retenu à son encontre est fondé sur des faits d'erreurs sur l'identité de clients insuffisamment établis et a été retenu de manière arbitraire, que les deuxième, troisième et quatrième griefs sont fondés sur une période arbitrairement retenue par le SCCJ, qu'il ressort des réponses au questionnaire soumis au personnel du casino que le cinquième grief n'est pas matériellement établi, que le SCCJ a considéré à tort que l'augmentation du nombre de déclarations de soupçons émanant du casino révélait l'existence d'un manquement, que le photomontage produit à la cote 6 du dossier d'inspection est dépourvu de valeur probante, et que le SCCJ ne pouvait légalement soumettre les employés du casino à un questionnaire écrit qui par ailleurs comportait des questions orientées et permettait au casino de connaître les réponses de ses salariés en violation du droit du travail. Toutefois, ces allégations, à les supposer même avérées, ne sont pas de nature à constituer une atteinte irrémédiable aux droits de la défense. 
 6. En troisième lieu, contrairement à ce que soutient M. B, les dispositions précitées de l'article L. 561-36-2 du code monétaire et financier ne limitent pas la possibilité de soumettre à une audition les seuls représentant légal ou directeur responsable d'un casino et il ne ressort d'aucune disposition législative ou réglementaire que les employés d'un tel établissement ne peuvent être auditionnés dans le cadre des contrôles prévues par cet article. De plus, il ne ressort d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe général du droit qu'une personne interrogée par l'administration dans le cadre du contrôle prévu par l'article L. 561-36-2 du même code devrait bénéficier de l'assistance d'un avocat lors de son audition. Par suite, M. B n'est fondé à soutenir ni que les employés du casino ne pouvaient légalement être auditionnés par le SCCJ ni que " ses droits " ont été méconnus en l'absence de son avocat lors de ses auditions. En outre, si le requérant indique que ses auditions auraient duré 11 heures pour la première et 6 heures 25 pour la deuxième, alors qu'en comparaison, la durée d'audition d'une personne entendue librement ne peut excéder quatre heures en vertu de l'article 62 du code de procédure pénale, cette circonstance est sans incidence sur la régularité de la procédure d'audition. 
 7. En quatrième lieu, si le SCCJ a effectué une recherche dans le traitement d'antécédents judiciaires (TAJ) concernant quarante identités de clients choisis en fonction de l'importance de leurs pertes ou de la régularité de leurs gains et retenu la situation de sept d'entre eux pour la suite de l'inspection, il ne résulte pas de l'instruction que les informations recueillies ont fondé le grief retenu par la CNS pour sanctionner M. B. Ainsi, le moyen tiré de l'irrégularité de la consultation du TAJ est inopérant et doit, par suite, être écarté. 
 8. En cinquième lieu, la circonstance, à la supposer même avérée, que le secrétaire général de la CNS aurait fondé le choix des griefs à notifier à M. B sur la base d'un dossier incomplet du SCCJ n'est pas de nature à remettre en cause l'impartialité de la CNS et est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée dès lors que la commission porte sa propre appréciation sur la matérialité et la qualification des faits retenus et n'est pas tenue par celles de son secrétaire général. Par ailleurs, M. B ne saurait sérieusement établir le défaut d'impartialité du CNS en soutenant que la réaction du secrétaire général, qui a pris note de son intention de déposer un recours devant la juridiction administrative en cas de sanction, démontre que la commission avait déjà décidé de lui infliger une sanction avant même la séance du 26 mai 2021. 
 9. En sixième lieu, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de cette décision ou s'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 10. Il résulte de l'instruction que par une lettre du 10 juin 2020 à laquelle la CNS a répondu favorablement par un courriel du 12 juin suivant, M. B a sollicité la communication des annexes et sous-cotes du compte rendu de l'inspection du SCCJ, lui-même correspondant à la cote 14 du dossier transmis par ce service, ainsi que celle des cotes 21 et 22 de ce dossier. Si le requérant soutient que les cotes 6, 21 et 22 sont demeurées incomplètes, il résulte du dossier tel que produit à l'instance par M. B que la cote 6 est complète, comme la cote 21, qui n'est constituée que d'une page. S'il manque la page 2 de la cote 22, cette pièce qui correspond à l'exploitation des tableaux de quarante joueurs ayant d'importants " différentiels achats/ventes négatifs " est sans lien avec le grief retenu à l'encontre du requérant tiré du manquement à l'obligation de procéder à l'enregistrement des noms et adresses des joueurs lorsqu'ils échangent tous modes de paiements, plaques, jetons, tickets, dont le montant excède le seuil de 2 000 euros prévue aux articles L. 561-13 et D. 561-10-1 du code monétaire et financier. Par ailleurs, si M. B soutient que le dossier transmis par le SCCJ est inexploitable en raison du désordre qui y règne, il résulte de l'examen du dossier produit à l'instance par le requérant qu'il comporte la totalité des pièces annoncées, classées dans l'ordre, à l'exception des annexes et sous cotes de la cote 14 mais dont M. B ne conteste pas qu'il en a été destinataire de la part de la CNS après en avoir réclamé la communication, ainsi que de la page 2 de la cote 22 qui constitue, ainsi qu'il vient d'être dit, une pièce sans lien avec le grief retenu à l'encontre du requérant. Dès lors, il ne résulte pas de l'instruction que le vice tenant à la communication d'un dossier incomplet à M.  B dans le déroulement de la procédure débutée après la notification des griefs par le secrétaire général de la CNS au requérant a pas été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision de la CNS ou l'a privé d'une garantie. 
 11. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 561-38 du code monétaire et financier : " Il est institué auprès du ministre chargé de l'économie une Commission nationale des sanctions chargée de prononcer les sanctions prévues à l'article L. 561-40. Elle est saisie des manquements constatés lors des contrôles effectués en application de l'article L. 561-36-2 : / () / 2° Par le ministre de l'intérieur, le ministre chargé de l'économie ou le ministre chargé du budget pour les personnes mentionnées au 9° de l'article L. 561-2 ; () ". Aux termes de IV de l'article L. 561-39 du même code : " Le secrétaire général de la commission est nommé après avis du président, par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre de l'intérieur ". Aux termes de l'article L. 561-41 de ce code : " I. - La Commission nationale des sanctions reçoit les rapports ou les procédures établis à la suite des contrôles effectués par les autorités administratives mentionnées à l'article L. 561-36-2. / II. - Le secrétaire général de la commission notifie les griefs susceptibles d'être retenus par la commission à la personne mise en cause () / Dans l'exercice de ces attributions, le secrétaire général de la commission ne peut recevoir aucune instruction ". Aux termes de l'article L. 561-42 de ce code : " Le président de la Commission nationale des sanctions désigne un rapporteur. Celui-ci ne peut recevoir aucune instruction. La Commission statue par décision motivée, hors la présence du rapporteur de l'affaire. Aucune sanction ne peut être prononcée sans que la personne concernée ou son représentant ait été entendu ou, à défaut, dûment convoqué ". 
 12. Il résulte de ces dispositions que la CNS ne dispose pas du pouvoir de se saisir d'office, que le secrétaire général de la commission, qui déclenche les poursuites et notifie les griefs aux personnes mises en cause, est nommé par les ministres compétents et ne peut recevoir aucune instruction à cet égard et que le rapporteur en charge de l'instruction de l'affaire ne participe pas au prononcé éventuel de la sanction. Ainsi, ces dispositions organisent, au sein de la CNS, entre les organes chargés des fonctions de poursuite et d'instruction des éventuels manquements, d'une part, et les fonctions de jugement de ces manquements, d'autre part, une séparation suffisante, propre à garantir leur indépendance et leur impartialité. Par suite, M. B n'est pas fondé à soutenir que les fonctions attribuées règlementairement au secrétaire général de la CNS portent atteinte à l'impartialité de cette dernière. 
 13. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure au terme de laquelle est intervenue la décision attaquée doit être écarté en toutes ses branches. 
 En ce qui concerne la légalité interne de la décision attaquée : 
 14. Aux termes de l'article L. 561-13 du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur à la date des faits litigieux : " Outre les dispositions des articles L. 561-5, L. 561-5-1 et L. 561-6, les personnes mentionnées au 9° de l'article L. 561-2 appliquent les mesures de vigilance prévues au présent article. / Les casinos sont tenus, après vérification, sur présentation d'un document probant, de l'identité des joueurs, de procéder à l'enregistrement de leurs noms et adresses lorsqu'ils échangent tous modes de paiement, plaques, jetons, tickets dont le montant excède un seuil fixé par décret. Ces informations, qui ne peuvent être utilisées à d'autres fins que celles prévues au présent chapitre, sont consignées sur un registre spécifique et doivent être conservées pendant cinq ans. / Les groupements, cercles et sociétés organisant des jeux de hasard, des loteries, des paris, des pronostics sportifs ou hippiques sont tenus de s'assurer, par la présentation de tout document écrit probant, de l'identité des joueurs misant ou gagnant des sommes supérieures à un montant fixé par décret et d'enregistrer les noms et adresses de ces joueurs, ainsi que le montant des sommes qu'ils ont misées ou gagnées. Ces informations doivent être conservées pendant cinq ans ". Aux termes de l'article D. 561-10-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Le seuil mentionné au premier alinéa de l'article L. 561-13 est fixé à 2 000 euros par séance ". Aux termes de l'article L. 561-40 de ce code : " I. - La Commission nationale des sanctions peut prononcer l'une des sanctions administratives suivantes : / () / 2° Le blâme ; / () / II. - Le montant et le type de la sanction infligée au titre du présent article sont fixés en tenant compte, notamment, le cas échéant : / () / 1° De la gravité et de la durée des manquements ; / 2° Du degré de responsabilité de l'auteur des manquements, de sa situation financière, de l'importance des gains qu'il a obtenus ou des pertes qu'il a évitées, de son degré de coopération lors du contrôle et de la procédure devant la commission ainsi que des manquements qu'il a précédemment commis ; / () / III. - Dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, la décision de la commission, le cas échéant le recours contre cette décision, l'issue du recours, la décision d'annulation d'une sanction précédemment imposée sont rendus publiques dans les publications, journaux ou supports désignés par la commission dans un format proportionné à la faute commise et à la sanction infligée () ". 
 15. Il ressort de ces dispositions que jusqu'au 30 septembre 2018, les casinos étaient tenus, après vérification, sur présentation d'un document probant, de l'identité des joueurs, de procéder à l'enregistrement de leurs noms et adresses lorsqu'ils échangent tous modes de paiement, plaques, jetons, tickets dont le montant excède 2 000 euros par séance. 
 16. Il résulte de l'instruction qu'au cours de la période correspondant à l'inspection effectuée par le SCCJ, s'agissant du change des joueurs aux caisses des machines à sous, les achats et les ventes effectués par chaque client en une fois ou en plusieurs fois dans une même séance de jeu pour un montant cumulé supérieur à 2 000 euros ont été portés dans le registre des changes par l'intermédiaire du logiciel de caisse avec l'identité du client. Il en était de même lorsque les clients utilisent la carte Player Plus Partouche rechargée depuis une caisse ou une des bornes de change automatique appelées " kiosque ". En revanche, l'insertion de billets au cours d'une séance de jeu, même réalisée avec utilisation de cette carte, n'était pas considérée comme un achat et n'était dès lors pas inscrite dans le registre des changes par l'intermédiaire du logiciel de caisse. Ainsi que l'a reconnu M. B lors de son audition du 24 janvier 2017, cette procédure laissait persister des difficultés d'identification des clients lorsque que ceux-ci jouaient directement en insérant des espèces dans les machines à sous. De plus, si le dispositif de contrôle était complété par un système de collecte des liquidités récupérées sur l'ensemble du parc des machines à sous et des postes de roulette anglaise électronique et de suivi des sommes importantes afin de les relier aux clients concernés avec un appui vidéo, il restait insuffisant pour constituer un système d'identification complet et fiable. Ainsi, d'une part, même s'il résulte de l'instruction que l'enregistrement des achats supérieurs à 2 000 euros a connu une augmentation de 192 % entre la saison 2016/2017 et la saison précédente, le dispositif de contrôle ne permettait pas de respecter les obligations mises à la charge du casino par les articles L. 561-13 et D. 561-10-1 du code monétaire et financier et, d'autre part, M. B ne saurait utilement soutenir que le grief retenu à son encontre serait matériellement inexact en ce qu'il serait fondé sur une saisie erronée des éléments d'identifications de deux clients mise à jour par le SCCJ dès lors qu'il ne résulte de l'instruction que le grief serait fondé sur de tels faits. Dès lors, le requérant n'est pas fondé à contester la matérialité des faits reprochés. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 1er juin 2021 de la CNS doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de L'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, au ministre de l'économie, des finances, de la souveraineté industrielle et numérique et à la Commission nationale des sanctions. 
 Délibéré après l'audience du 11 juin 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Jorda-Lecroq, présidente, 
 Mme Gaspard-Truc, première conseillère,  
 Mme Balussou, première conseillère, 
 Assistées par Mme Faure, greffière. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2024. 
 La rapporteure, 
 signé 
 E.-M. Balussou 
 La présidente, 
 signé 
 K. Jorda-LecroqLa greffière, 
                                                              signé 
 N. Faure 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances, de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière.