TA13 · 1ère Chambre — 30 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 octobre 2021 et le 6 juin 2024, lequel n'a pas été communiqué, M. C A et Mme B A, représentés par Me Causse, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 29 janvier 2021 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a déclaré cessibles au bénéfice de la Soléam les immeubles nécessaires aux travaux de réalisation de l'opération de la zone d'aménagement concertée (ZAC) de la Jarre sur le territoire de la commune de Marseille ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 5 mars 2020 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a déclaré d'utilité publique au bénéfice de la Soléam les travaux d'aménagement nécessaires à la réalisation de l'opération d'aménagement de la ZAC de la Jarre ; 
 3°) d'annuler la décision implicite du préfet des Bouches-du-Rhône rejetant leur recours gracieux du 5 juillet 2021 ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 En ce qui concerne l'arrêté du 29 janvier 2021 : 
 - il a été signé par une autorité qui n'était pas habilitée ; 
 - il est entaché d'un vice de procédure en l'absence d'accomplissement des mesures de publicité relatives à l'enquête publique ; 
 - l'avis du commissaire enquêteur est insuffisant. 
 En ce qui concerne l'arrêté du 5 mars 2020 par la voie de l'exception : 
 - les horaires pour consulter le dossier et les permanences mises en place lors de la phase d'enquête publique n'ont pas permis la plus grande participation du public ; 
 - les formalités de publicité et d'affichage de l'avis d'enquête publique n'ont pas été respectées ; 
 - il est entaché d'erreur d'appréciation dès lors qu'il permet l'intégration dans la périmètre de la déclaration d'utilité publique des parcelles qui sont bâties et constituent leur résidence principale ; 
 - les travaux d'aménagement sont dépourvus d'utilité publique dès lors que l'expropriation dont leur immeuble fait l'objet n'est pas nécessaire à la réalisation de la ZAC. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 2 mai 2024, la société d'équipement et d'aménagement de l'aire métropolitaine (Soléam), représentée par Me Beugnot, conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire à ce que le tribunal sursoie à statuer en vue de la régularisation d'un vice éventuel et, en toutes hypothèses, à ce qu'il soit mis à la charge de M. et Mme A la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les époux A n'ont pas intérêt à agir dès lors que la requête est dirigée contre la totalité de l'arrêté de cessibilité et non uniquement en ce que l'acte a prononcé la cessibilité de leur seule propriété ; 
 - les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 3 mai 2024, le préfet des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens invoqués par les époux A ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 3 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative, au 5 juin 2024. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur deux moyens relevés d'office, tirés de l'irrecevabilité pour tardiveté des conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 5 mars 2020 déclarant d'utilité publique les travaux d'aménagement nécessaires aux travaux de réalisation de l'opération d'aménagement de la ZAC de la Jarre, et du défaut de moyens invoqués à l'appui de ces mêmes conclusions.  
 Un mémoire, présenté le 10 janvier 2025 pour M. et Mme A après la clôture de l'instruction, n'a pas été communiqué. 
 Des pièces complémentaires, enregistrées le 15 janvier 2025, ont été présentées pour la Soléam. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 
 - l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ; 
 - le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Le Mestric, première conseillère, 
 - et les conclusions de Mme Pilidjian, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Caussé, représentant M. et Mme A et F, représentant la Soléam.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par arrêté du 5 mars 2020, le préfet des Bouches-du-Rhône a déclaré d'utilité publique au bénéfice de la Soléam les travaux d'aménagement nécessaires aux travaux de réalisation de l'opération d'aménagement de la ZAC de la Jarre. Par arrêté du 29 janvier 2021, le préfet a déclaré cessibles sur le territoire de la commune de Marseille au bénéfice de la Soléam les immeubles nécessaires aux travaux de réalisation de l'opération d'aménagement de la ZAC de la Jarre, parmi lesquels figure une partie des parcelles cadastrées section C n°319 et 321 appartenant à M. et Mme A. Le 5 juillet 2021, ces derniers ont adressé un recours gracieux au préfet des Bouches-du-Rhône qui n'a pas répondu. M. et Mme A demandent au tribunal l'annulation de l'arrêté du 29 janvier 2021 ainsi que de l'arrêté du 5 mars 2020. 
 Sur l'étendue du litige : 
 2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative prévoit que " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ".  
 3. L'arrêté du 5 mars 2020 a été publié le lendemain au recueil des actes administratifs de la préfecture des Bouches-du-Rhône. Le délai de recours contentieux de deux mois a été prorogé an vertu des dispositions des articles 1 et 2 de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période. Il en résulte que le délai de recours contentieux de deux mois, qui a commencé à courir à compter de la publication de l'arrêté portant déclaration d'utilité publique et a couru pour la durée restante à compter du 24 juin 2020, a expiré le 18 août 2020. Dans ces conditions, les conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 5 mars 2020, enregistrées le 28 octobre 2021, qui ne contiennent au surplus l'exposé d'aucun moyen, sont tardives.  
 4. L'arrêté du 29 janvier 2021 déclare cessibles les immeubles nécessaires aux travaux de réalisation de la ZAC de la Jarre. Un plan de division parcellaire y est annexé. En l'absence de circonstances particulières dont il ferait état, un requérant ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité à demander l'annulation d'un arrêté de cessibilité en tant qu'il concerne des terrains autres que ceux lui appartenant. Il ressort des pièces du dossier que M. et Mme A sont propriétaires des parcelles cadastrées section C n°319 et 321 et qu'ils ne font pas état de circonstances particulières de nature à leur conférer un intérêt à contester l'arrêté dans son entier. Par suite, leurs conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 29 janvier 2021 ne sont recevables qu'en tant qu'elles concernent les parcelles cadastrées section C 319 et 321 leur appartenant. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté de cessibilité du 29 janvier 2021 : 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 132-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'autorité compétente déclare cessibles les parcelles ou les droits réels immobiliers dont l'expropriation est nécessaire à la réalisation de l'opération d'utilité publique. Elle en établit la liste, si celle-ci ne résulte pas de la déclaration d'utilité publique. ". Aux termes de l'article R. 132-1 du même code : " Au vu du procès-verbal prévu à l'article R. 131-9 et des documents qui y sont annexés, le préfet du département où sont situées les propriétés ou parties de propriétés dont la cession est nécessaire les déclare cessibles, par arrêté. ". Aux termes de l'article 43 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements : " Le préfet de département peut donner délégation de signature () : 1° En toutes matières et notamment pour celles qui intéressent plusieurs chefs des services des administrations civiles de l'Etat dans le département, au secrétaire général () " 
 6. L'arrêté en litige a été signé au nom du préfet des Bouches-du-Rhône par Mme E D en qualité de secrétaire générale de la préfecture de ce département en vertu d'un arrêté du 20 janvier 2021, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du  même jour, par lequel le préfet lui a donné délégation à l'effet de signer tous les actes administratifs, arrêtés, décisions, circulaires, rapports et correspondances relevant des attributions du représentant de l'Etat dans le département, à l'exception des réquisitions de la force armée, des actes de réquisition du comptable et des arrêtés de conflit. Elle est en tout état de cause conforme aux dispositions précitées du décret du 29 avril 2004. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté contesté a été signé par une autorité incompétente pour ce faire. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 131-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " I. - Le préfet territorialement compétent définit, par arrêté, l'objet de l'enquête et détermine la date à laquelle elle sera ouverte ainsi que sa durée qui ne peut être inférieure à quinze jours. Il fixe les jours et heures où les dossiers pourront être consultés dans les mairies et les observations recueillies sur des registres ouverts à cet effet et établis sur des feuillets non mobiles, cotés et paraphés par le maire. Il précise le lieu où siégera le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête. Enfin, il prévoit le délai dans lequel le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête devra donner son avis à l'issue de l'enquête, ce délai ne pouvant excéder un mois. () ". Aux termes de l'article R. 131-5 du même code : " Un avis portant à la connaissance du public les informations et conditions prévues à l'article R. 131-4 est rendu public par voie d'affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans chacune des communes désignées par le préfet, dans les conditions prévues à l'article R. 112-16. Cette désignation porte au minimum sur toutes les communes sur le territoire desquelles l'opération doit avoir lieu. / L'accomplissement de cette mesure de publicité incombe au maire et doit être certifié par lui. / Le même avis est, en outre, inséré en caractères apparents dans l'un des journaux diffusés dans le département, dans les conditions prévues à l'article R. 112-14. ". Aux termes de l'article R 112-14 dudit code : " Le préfet qui a pris l'arrêté prévu à l'article R. 112-12 fait procéder à la publication, en caractères apparents, d'un avis au public l'informant de l'ouverture de l'enquête dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département ou tous les départements concernés. Cet avis est publié huit jours au moins avant le début de l'enquête. Il est ensuite rappelé dans les huit premiers jours suivant le début de celle-ci. () ". Enfin, aux termes de son article R. 112-15 : " Huit jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant toute la durée de celle-ci, l'avis prévu à l'article R. 112-14 est, en outre, rendu public par voie d'affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans au moins toutes les communes sur le territoire desquelles l'opération projetée doit avoir lieu. Cette mesure de publicité peut être étendue à d'autres communes. / Son accomplissement incombe au maire qui doit le certifier. ". 
 8. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 14 mai 2019 le préfet des Bouches-du-Rhône a prescrit qu'une enquête publique unique portant sur l'utilité publique et le parcellaire dans le cadre de l'opération d'aménagement de la ZAC de la Jarre se déroulerait du 12 juin au 12 juillet 2019. Il a également été prévu que, pendant la durée de l'enquête, les dossiers relatifs à l'enquête parcellaire seraient déposés à la mairie de Marseille ainsi que dans celle des 9ème et 10ème arrondissements, où ils devaient rester à la disposition du public aux jours et heures habituels d'ouverture au public, le dossier d'enquête publique étant par ailleurs consultable sur le site internet de la préfecture des Bouches-du-Rhône. Cinq permanences étaient prévues durant le temps de l'enquête au siège de la commune de Marseille les mercredis 12 juin et 26 juin 2019 ainsi que les jeudis 20 juin et 14 juillet 2019 et le vendredi 12 juillet 2019. Il est indiqué que le commissaire enquêteur désigné devra produire son rapport dans un délai de trente jours à compter de la clôture de l'enquête publique. En outre, il ressort du rapport d'enquête publique que l'avis portant ouverture de l'enquête publique unique relatif au projet a été affiché dans les locaux de la commune de Marseille et de la mairie d'arrondissements ainsi qu'à vingt emplacements différents de la commune de Marseille, et qu'un huissier de justice a constaté la réalité de ces affichages. Le maire de Marseille et le maire d'arrondissements certifient qu'il a été procédé à l'affichage de cet avis huit jours au moins avant l'ouverture de l'enquête. Enfin, cet avis a fait l'objet de publications dans la presse locale et régionale les 24 mai et 14 juin 2019 dans les journaux La Provence et La Marseillaise. L'affichage de l'arrêté du 14 mai 2019 a donc été régulier. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point 7 doit être écarté.  
 9. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 112-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête examine les observations recueillies et entend toute personne qu'il lui paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant, s'il en fait la demande. Pour ces auditions, le président peut déléguer l'un des membres de la commission. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête rédige un rapport énonçant ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération projetée. () ".  L'article R. 131-9 du même code dispose que : " () Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête donne son avis sur l'emprise des ouvrages projetés, dans le délai prévu par le même arrêté, et dresse le procès-verbal de l'opération après avoir entendu toutes les personnes susceptibles de l'éclairer () ". Il résulte de ces dispositions que l'avis du commissaire enquêteur ou du président de la commission d'enquête porte, dans le cadre de l'enquête parcellaire, sur l'emprise des ouvrages projetés et préalablement identifiés en vue de la réalisation de l'opération projetée. 
 10. Il ressort des pièces du dossier que les ouvrages et travaux projetés en vue de laquelle l'expropriation a été demandée étaient préalablement identifiés. Par suite, le commissaire enquêteur devait uniquement donner un avis sur l'emprise de ces ouvrages à réaliser et non sur le périmètre des acquisitions d'immeubles nécessaires à la réalisation du projet, qui est seulement exigé dans le cas d'une procédure pour expropriation pour cause d'utilité publique portant sur une opération d'aménagement ou d'urbanisme dans un but de maitrise foncière d'aménagement, qui impose de procéder à l'acquisition d'immeubles avant que les caractéristiques des travaux ou des ouvrages et leur localisation aient pu être établies, ce qui n'est pas le cas d'espèce. En outre, il ressort du rapport remis par le commissaire-enquêteur le 8 août 2019 que ce dernier, après avoir rappelé et analysé les caractéristiques du projet et relaté le déroulement de l'enquête, a examiné et synthétisé les différentes observations émises durant celle-ci, dont celles formulées par M. et Mme A. Il a ensuite estimé que l'acquisition des parcelles identifiées dans le dossier d'enquête était nécessaire à la réalisation des derniers aménagements de la ZAC, que rien ne s'opposait au plan parcellaire tel que proposé et qui était conforme au plan décrit dans la déclaration d'utilité publique et que les emprises nécessaires à l'élargissement des voies ne sont pas disproportionnées au regard des besoins. Il a à la suite de ce rapport rendu un avis favorable à l'opération en soulignant la nécessité de poursuivre la concertation et la recherche de solutions amiables avec les propriétaires concernés par le projet.  Dans ces conditions, le commissaire enquêteur a émis un avis personnel sur le projet en précisant les raisons qui le motivaient. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation des conclusions du rapport du commissaire enquêteur doit être écarté. 
 En ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'arrêté portant déclaration d'utilité publique du 5 mars 2020 : 
 11. L'arrêté de cessibilité et l'acte déclaratif d'utilité publique sur le fondement duquel il a été pris constituent les éléments d'une même opération complexe. Dès lors, à l'appui de conclusions dirigées contre l'arrêté de cessibilité, les époux A peuvent utilement se prévaloir, par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'arrêté du 5 mars 2020 portant déclaration d'utilité publique, y compris des vices de forme et de procédure dont il serait entaché. 
 12. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-10 du code de l'environnement qui régit les modalités de la participation du public aux enquêtes d'utilité publique : " Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter un exemplaire du dossier et présenter ses observations sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés. ". Aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " I. Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets, plans ou programmes d'importance nationale, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. / II L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet. () Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. () L'avis d'enquête est également publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête, lorsque celle-ci dispose d'un site. / III. En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l'affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. / Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s'il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement. ". 
 13. En se bornant à soutenir que les horaires et les permanences mises en place pour la consultation du dossier dans le cadre de l'enquête publique n'ont pas permis la plus grande participation de la population et que les formalités de publication et d'affichage visant à informer la population n'ont pas été respectées, les requérants n'assortissent pas le moyen invoqué des précisions suffisantes pour permettre au tribunal de se prononcer. En tout état de cause, le dossier d'enquête publique était mis à la disposition du public en mairie, aux horaires d'ouverture au public, ainsi que sur le site internet de la préfecture. Par ailleurs, cinq permanences de trois heures ont été organisées sur trois jours différents de la semaine, et permettaient notamment au public de se déplacer le matin, avant les horaires normaux de travail. En outre, ainsi qu'il est précisé au point 8 du présent jugement, les modalités d'affichage et de publication, identiques aux enquêtes, sont respectées. Par suite le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.  
 14. En deuxième lieu, il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente.  
 15. Les requérants soutiennent que l'arrêté contesté est dépourvu d'utilité publique au motif notamment qu'il intègre dans le périmètre de la déclaration d'utilité publique les parcelles cadastrées section C n° 319 et n° 321 qui constituent leur résidence principale. Toutefois, le projet répond à une finalité d'intérêt général dès lors que, dans le cadre de l'achèvement de la ZAC, il est prévu d'élargir l'avenue de la Jarre et de créer un rond-point aux fins de fluidification de la circulation dans le quartier. Cet aménagement de la voie publique ne pouvait être réalisé sans recourir à l'expropriation dans la mesure où l'avenue de la Jarre borde la propriété des requérants qui se situe dans le périmètre de la ZAC. Si ces derniers sont certes dépossédés d'une partie de leur bien immobilier, cette atteinte, qui consiste en la dépossession d'une bande de terrain le long de la voie n'est pas excessive, ainsi que le souligne le commissaire enquêteur, au regard de l'intérêt général que présente l'opération, compte tenu par ailleurs du coût financier limité de cette opération et de l'absence d'autres inconvénients significatifs. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'opération projetée est dépourvue d'utilité publique. 
 16. Il résulte de ce qui a été indiqué aux points 13 et 15 que les requérants ne sont pas fondés à exciper de l'illégalité de l'arrêté portant déclaration d'utilité publique. 
 17. Il résulte de tout qui précède que les conclusions à fin d'annulation des arrêtés des 5 mars 2020 et 29 janvier 2021 du préfet des Bouches-du-Rhône et de la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par les requérants doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée par M. et Mme A en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme A la somme demandée par la Soléam en vertu des mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme A est rejetée.  
 Article 2 :  Les conclusions présentées par la Soléam en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A, à M. C A, à la société d'équipement et d'aménagement de l'aire métropolitaine et au préfet des Bouches-du-Rhône. 
 Délibéré après l'audience du 16 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Vanhullebus, président, 
 Mme Le Mestric, première conseillère, 
 Mme Fabre, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 F. Le Mestric 
 Le président, 
 signé 
 T. Vanhullebus       La greffière 
 signé 
 B. Marquet 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 La greffière,