TA95 · 1ère Chambre — 28 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 juillet 2021, 4 juillet 2022 et 25 septembre 2022, M. et Mme A, représentés par la SCP Waquet - Farge - Hazan, demandent au tribunal : 
 1°) à titre principal, d'annuler pour excès de pouvoir la délibération n°16-16/2021 du 8 février 2021 par laquelle le conseil de territoire de l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense (POLD) a approuvé la modification simplifiée n° 4 du plan local d'urbanisme de Neuilly-sur-Seine ", ensemble, la décision implicite de rejet du recours gracieux de Mme A ; 
 2°)  à titre subsidiaire d'annuler la décision implicite de refus opposée à leur demande de certificat d'urbanisme opérationnel en date du 31 mai 2021 ; 
 3°) d'enjoindre à la commune de Neuilly-sur-Seine de répondre à la demande de certificat d'urbanisme opérationnel formulée par Mme A et réceptionnée par la commune le 8 avril 2021 portant mention du plan local d'urbanisme de Neuilly-sur-Seine dans sa version modifiée n° 3 dans un délai d'une semaine à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Neuilly-sur-Seine une somme de 70 000 euros en réparation des préjudices qu'ils ont subi  ; 
 5°) de mettre à la charge solidaire du conseil de territoire et de la commune de Neuilly-sur-Seine, une somme de 4 800 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - leur requête est recevable, dès lors que le recours gracieux adressé à la commune de Neuilly-sur-Seine le 7 avril 2021 a prolongé le délai de recours et que leurs conclusions indemnitaires ont été adressées à l'administration le 15 septembre 2021 ; 
 En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation de la délibération du conseil de territoire de l'établissement public territorial POLD du 8 février 2021 portant approbation de la modification simplifiée n° 4 du plan local d'urbanisme de Neuilly-sur-Seine : 
 - la délibération est intervenue au terme d'une procédure irrégulière :  
 * la période de mise à disposition du public du dossier de projet de modification du plan local d'urbanisme de Neuilly-sur-Seine et du registre lui permettant de formuler ses observations sur ce projet a été fixée entre le 16 novembre et le 17 décembre 2020, alors que sur cette période, se déroulait un " second confinement " instauré par le décret n°2020-1310 du 29 octobre 2020 pour faire face à l'épidémie de Covid-19, dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, de sorte qu'elle était caduque et que l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense aurait dû reporter cette période à une date ultérieure ; 
 * aucune observation n'a été formulée dans le registre mis à disposition du public durant cette période de sorte qu'il est établi que cette formalité a été privée d'effet ; 
 - elle méconnait les articles L. 153-41 et L. 153-45 du code de l'urbanisme dans la mesure où certaines modifications ne pouvaient pas être approuvées selon la procédure simplifiée :  
 * la modification de l'article 10.5 a pour effet de réduire les possibilités de construire des pièces de loisirs pouvant présenter une surface plancher supérieure à 35m2 tout en respectant le coefficient de 20 % de la surface totale de la terrasse de l'immeuble ; 
 * la modification de l'article 11.2.1 a pour effet de réduire des possibilités de construire s'agissant du mode de calcul du coefficient de 20% de la surface totale de la terrasse de l'immeuble ; 
 * la modification de l'article 11.2.2 a pour effet de réduire les possibilités de construire s'agissant des locaux de chaufferies et des appareils de conditionnement d'air ; 
 * la modification de l'article 11.3.2 a pour effet de de majorer de plus de 20 % les possibilités de construction telles que prévues par le PLU dans cette version antérieure au 8 février 2021 ; 
 * la modification de la définition donnée par le lexique du terme " façade " a pour effet de réduire les possibilités de construire une pièce de loisirs sur des immeubles étroits, à l'aplomb de la façade arrière du bâtiment sur jardin de sorte que la construction de cette pièce consistait en l'annexion de la construction préexistante et son extension latérale sur seulement deux mètres linéaires environ. 
 En ce qui concerne l'arrêté du 31 mai 2021 portant délivrance d'un certificat d'urbanisme opérationnel négatif : 
 - l'éventuelle décision de refus opposée à leur demande de certificat d'urbanisme opérationnel qui doit avoir été prise le 31 mai 2021 par le maire de Neuilly-sur-Seine ne leur a pas été notifiée et cette décision implicite de rejet est insuffisamment notifiée, dès lors qu'ils ont demandé à l'administration la communication des motifs de sa décision de refus ;  
 En ce qui concerne les conclusions indemnitaires : 
 - l'absence de réponse à leur demande de certificat d'urbanisme révèle un comportement fautif de la commune de Neuilly-sur-Seine ; 
 - cette faute est à l'origine d'un dommage né de l'impossibilité de réaliser leur projet conformément aux règles du plan local d'urbanisme résultant de sa modification n°3, ils seront dès lors contraints de déménager et de vendre leur appartement ; 
 - ils peuvent se prévaloir d'un préjudice correspondant aux 7,5 % de frais de notaires qu'ils auront à engager qui sera réparé par une somme de 70 000 euros et un préjudice correspondant à leurs frais de déménagement  qui sera réparé par une somme de  4 000 euros. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 mai 2022, l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense (POLD) et la commune de Neuilly-sur-Seine, représentés par Me Moghrani, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme A, une somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que : 
 - à titre principal : la requête est tardive dès lors que les requérants ne justifient pas de la notification d'un recours gracieux ayant eu pour effet de suspendre le délai de recours contre la délibération attaquée ; 
 - à titre subsidiaire : les moyens soulevés au soutien des conclusions tendant à l'annulation de la délibération attaquée ne sont pas fondés et les conclusions indemnitaires formulées par les requérants sont irrecevables, faute d'avoir été précédées d'une demande indemnitaire. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Zaccaron Guérin, conseillère rapporteure, 
 - les conclusions de M. Louvel, rapporteur public,  
 - et les observations de M. et Mme A et D, substituant Me Moghrani, représentant la commune de Neuilly-sur-Seine.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération n°16-16/2021, le conseil de territoire de l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense (POLD) a approuvé la modification simplifiée n° 4 du plan local d'urbanisme de la commune de Neuilly-sur-Seine. M. et Mme A doivent être regardés à titre principal comme demandant au tribunal l'annulation pour excès de pouvoir de cette délibération et à titre subsidiaire l'annulation de l'arrêté du 31 mai 2021 leur refusant le certificat d'urbanisme sollicité et de mettre à la charge de la commune de la commune de Neuilly-sur-Seine une somme de 70 000 euros en réparation des préjudices qu'ils ont subi de l'attitude de l'administration.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération n° 16-16/2021 du conseil de territoire de l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense (POLD) : 
 En ce qui concerne le moyen tiré du vice de procédure : 
 2. Aux termes de l'article L. 153-47 du code de l'urbanisme : " Le projet de modification, l'exposé de ses motifs et, le cas échéant, les avis émis par les personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 sont mis à disposition du public pendant un mois, dans des conditions lui permettant de formuler ses observations. (). A l'issue de la mise à disposition, le président de l'établissement public ou le maire en présente le bilan devant l'organe délibérant de l'établissement public ou le conseil municipal, qui en délibère et adopte le projet éventuellement modifié pour tenir compte des avis émis et des observations du public par délibération motivée ". 
     
 3. Aux termes de l'article 4 du décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire entre le 29 octobre et le 14 décembre 2020 inclus que : "  I. Tout déplacement de personne hors de son lieu de résidence est interdit à l'exception des déplacements pour les motifs suivants en évitant tout regroupement de personnes : () 7° Déplacements pour () se rendre dans un service public (), pour un acte ou une démarche qui ne peuvent être réalisés à distance () II. Les personnes souhaitant bénéficier de l'une de ces exceptions doivent se munir, lors de leurs déplacements hors de leur domicile, d'un document leur permettant de justifier que le déplacement considéré entre dans le champ de l'une de ces exceptions. () ".  Aux termes de l'article 28 du même décret: " Les établissements relevant des types d'établissements définis par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation peuvent accueillir du public, dans des conditions de nature à permettre le respect des dispositions de l'article 1er, pour : / - Les services publics, sous réserve des interdictions prévues par le présent décret () ". 
     
 4. D'une part, il résulte des dispositions de l'article L. 153-47 précité que le délai légal de mise à disposition du public du projet de modification, de l'exposé des motifs et, le cas échéant, des avis émis par les personnes publiques associées, est d'un mois. Il ressort des pièces versées au débat que les modalités de mise à disposition du public ont été portées à sa connaissance sur les panneaux administratifs de la commune à partir du 19 octobre 2020 et au siège de l'établissement public à partir du 22 octobre 2020. Il n'est pas contesté que ces documents ont été mis à la disposition du public du 16 novembre au 17 décembre 2020 à l'Hôtel de Ville de Neuilly-sur Seine, ainsi que sur le site internet de la commune. Le délai de mise à disposition a donc été d'un mois, conformément aux dispositions précitées. 
 5. D'autre part, il résulte des articles 4 et 28 du décret du 29 octobre 2020 précités qu'ils autorisent les déplacements du public notamment dans les services publics, pour un acte ou une démarche ne pouvant être réalisés à distance. Par ailleurs, aucune disposition dudit décret n'a pour objet d'interdire ou de suspendre les procédures de participation du public. Enfin, la circonstance que le registre visant à recueillir les observations du public sur la modification n° 4 de la commune ne comporte aucune remarque est sans incidence sur la légalité de la consultation du public. 
     
 6. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-47 du code de l'urbanisme doit être écarté dans toutes ses branches. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 153-41 et L. 153-45 du code de l'urbanisme : 
 7. Aux termes de l'article L. 153-41 du code d'urbanisme  : " Le projet de modification est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire lorsqu'il a pour effet : / 1° Soit de majorer de plus de 20% les possibilités de construction résultant, dans une zone, de l'application de l'ensemble des règles du plan ; / 2° Soit de diminuer ces possibilités de construire ; / 3° Soit de réduire la surface d'une zone urbaine ou à urbaniser ; / 4° Soit d'appliquer l'article L. 131-9 du présent code. " ; Aux termes de l' article L. 153-45 du même code : " La modification peut être effectuée selon une procédure simplifiée : / 1° Dans les cas autres que ceux mentionnés à l'article L. 153-41 ; / 2° Dans les cas de majoration des droits à construire prévus à l'article L. 151-28 ; / 3° Dans le cas où elle a uniquement pour objet la rectification d'une erreur matérielle. / Cette procédure peut être à l'initiative soit du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du maire d'une commune membre de cet établissement public si la modification ne concerne que le territoire de cette commune, soit du maire dans les autres cas. ". 
     
 8. Il ressort de l'exposé des motifs du projet de modification simplifiée n° 4 du plan local d'urbanisme de Neuilly-sur-Seine que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu regrouper les règles relatives aux constructions sur toitures-terrasses autorisées en dépassement de la hauteur maximum autorisée par le plan local d'urbanisme, au sein de l'article 10.5 du règlement, auparavant prévues aux articles 10 et 11 du PLU dans sa version modifiée n° 3. 
 9. D'une part, l'article 10.5 ainsi modifié prévoit que les pièces de loisirs doivent, en sus des conditions fixées dans la version antérieure du plan local d'urbanisme résultant de sa modification n°3, présenter une surface de plancher inférieure ou égale à 35 mètres carrés. Il soumet à une hauteur maximale de 3 mètres les pergolas, les groupes électrogènes, les équipements liés au fonctionnement des antennes de radiotéléphonie et les équipements liés aux énergies renouvelables, alors qu'une telle condition ne leur était auparavant pas applicable et soumet par ailleurs, à une hauteur maximale de 3 mètres, les chaufferies et les appareils de conditionnement d'air alors que dans la version antérieure du plan local d'urbanisme, ces locaux techniques pouvaient atteindre une hauteur de 4 mètres. Enfin, il intègre dans le calcul du ratio maximum d'occupation de 20% la superficie des toitures terrasses, la surface des locaux techniques présentant une hauteur inférieure à 1,5 mètre et une surface au sol inférieure à 2 mètres carrés qui en étaient pourtant exclus. Ces modifications complètent les conditions déjà prévues par cet article pour pouvoir déroger à la règle de hauteur du règlement du plan local d'urbanisme, conformément à la volonté de leurs auteurs et précise la dérogation à cette règle de hauteur des constructions de sorte qu'elle n'offre pas aux pétitionnaires la possibilité de réaliser un étage supplémentaire en contournant la règle, par la construction sur les toitures-terrasses, de pièces de loisirs, de pergolas ou de locaux techniques présentant une surface et une hauteur démesurée. Ainsi, cette modification qui figure dans le rapport de présentation au nombre des modifications d'ordre mineur sans impact sur le fond de la règle, n'a pas pour effet de diminuer les possibilités de construction. Il s'ensuit qu'elle n'avait pas à être soumise à une enquête publique et pouvait être effectuée selon la procédure de modification simplifiée prévue par l'article L. 153-45 précité du code de l'urbanisme. 
     
 10. D'autre part, il ressort de l'exposé des motifs du projet de modification simplifiée du plan local d'urbanisme de Neuilly-sur-Seine que l'article 11.3.2 du règlement du plan local d'urbanisme disposait, dans sa version antérieure résultant de sa modification n°3 :  " () Lorsqu'une toiture existante est modifiée, celle-ci ne peut comporter qu'un seul niveau supplémentaire construit en retrait de la façade ou avec un dédoublement de combles et sous réserve que les toitures modifiées conservent ou retrouvent tous les détails et les matériaux de qualité mis en œuvre à l'origine. " et que ces dispositions ont été supprimées dans la mesure où elles avaient pour conséquence d'interdire la surélévation d'immeubles n'ayant pas encore atteint la hauteur maximum fixée par le règlement du plan local d'urbanisme. Il s'ensuit que, contrairement à ce qui est soutenu par les requérants, cette modification n'a pas eu pour effet de majorer de plus de 20% les possibilités de construction résultant, dans une zone, de l'application de l'ensemble des règles du plan et qu'elle pouvait être effectuée selon la procédure de modification simplifiée prévue par l'article L. 153-45 précité du code de l'urbanisme. 
     
 11. Enfin, il ressort des pièces du dossier que dans sa version modifiée n° 3, le lexique du plan local d'urbanisme définissait la façade ainsi : " Façade : Pour l'application de l'article 7 concernant les distances des façades par rapport aux limites séparatives, un décroché de 1 mètre crée une partie de bâtiment indépendante. Les règles de recul s'appliquent alors indépendamment pour chaque partie de bâtiment ou de façades ". Dans la version résultant de la modification simplifiée n° 4 du plan local d'urbanisme en litige, le lexique précise : " Façade : Pour l'application des articles 7 et 8, les façades s'entendent du nu de chaque façade. Un décroché de 1 mètre crée une partie de bâtiment indépendante. Les règles de recul s'appliquent alors indépendamment pour chaque partie de bâtiment ou de façades. ". 
 12. Les articles 7 et 8 du règlement du plan local d'urbanisme dans sa version résultant de l'approbation de sa modification n°3 fixaient des règles d'implantation des façades ou parties de bâtiment par rapport aux limites séparatives ou par rapport aux façades de bâtiments non contigus situés sur un même terrain, et traitaient par ailleurs, du cas particulier des saillies et des encorbellements définis comme des éléments construit en avancée par rapport au nu de la façade, rendant ainsi difficile la lecture des règles applicables en la matière. L'exposé des motifs du projet de modification simplifiée du plan local de Neuilly-sur-Seine précise que la modification de la définition du terme façade a eu pour unique objet de clarifier cette lecture afin d'éviter toute confusion. Ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, cette modification n'a pas eu pour effet de réduire les possibilités de construire une pièce de loisirs sur des immeubles étroits, à l'aplomb de la façade arrière d'un bâtiment sur jardin. A cet égard, la circonstance alléguée que l'article 11.3.2 mentionne " la façade " n'est pas de nature à démontrer que les mentions de l'article 8 et du nu des façades d'une construction, ajoutées dans la version modifiée du plan local d'urbanisme en litige, a eu pour effet de réduire les possibilités de construire une pièce de loisirs sur de tels immeubles. 
     
 13. Il résulte de ce qui a été énoncé aux points 7 à 12 du présent jugement, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les modifications des articles 10.5, 11.2.1, 11.2.2, 11.3.2 du règlement du plan local d'urbanisme ainsi que de la définition des façades donnée par son lexique ont été approuvées au terme d'une procédure irrégulière en méconnaissance des articles L. 153-41 et L. 153-45 du code de l'urbanisme. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense par l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense, que les conclusions des requérants tendant à l'annulation de la délibération n°16-16/2021 du 8 février 2021 doivent être rejetées. 
     
     
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 31 mai 2021 leur refusant la délivrance d'un certificat d'urbanisme opérationnel : 
 15. Il ressort des pièces du dossier que le maire de la commune de Neuilly-sur-Seine a explicitement rejeté la demande de certificat d'urbanisme de M. et Mme A par un arrêté du 31 mai 2021, lequel est suffisamment motivé. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration est inopérant et doit être écarté. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 16. Les requérants se prévalent d'un comportement fautif de la commune de Neuilly-sur-Seine en ce que les services de l'urbanisme les aurait empêchés de déposer une demande de certificat d'urbanisme avant la modification n°4 apportée au plan local d'urbanisme de la commune. Il ne résulte pas de l'instruction que les requérants aient été empêchés de déposer un certificat d'urbanisme avant le 1er février 2021 ni que leur projet aurait été autorisé au regard des dispositions du plan local d'urbanisme dans sa version modifiée n° 3. Par suite, les requérants n'établissant ni le comportement fautif de la commune ni la réalité de leur préjudice, leurs conclusions indemnitaires ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 17. Le présent jugement qui rejette les conclusions en annulation des requérants n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite leurs conclusions à fins d'injonction et d'astreinte ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les conclusions relatives aux frais non compris dans les dépens : 
 18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
     
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'établissement territorial POLD qui n'est pas la partie perdante verse aux époux A la somme que ces derniers réclament au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de faire application de ces dispositions de mettre à la charge de M. et Mme A une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense et non compris dans les dépens. 
     
     
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme A est rejetée. 
 Article 2 :M. et Mme A verseront à l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense une somme globale de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 :Le présent jugement sera notifié à Mme C A à M. B A, à l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense et à la commune de Neuilly-Sur-Seine.  
 Délibéré après l'audience du 7 novembre 2023 à laquelle siégeaient : 
 Mme Edert, présidente, 
 Mme Chaufaux, première conseillère, 
 Mme Zaccaron Guérin, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. Zaccaron Guérin       La présidente, 
 signé 
 S. Edert        
 Le greffier, 
 signé 
 F. Lux 
 La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
 No  21099042