TA13 · 8ème chambre — 27 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 27 septembre 2021 sous le n° 2108787 au greffe du tribunal administratif de Melun, renvoyée par une ordonnance du 15 novembre 2021 du président de ce tribunal au tribunal administratif de Marseille, où elle a été enregistrée sous le numéro 2110085, des mémoires, enregistrés les 17 novembre 2021 et 15 décembre 2022, un mémoire, enregistré le 19 janvier 2023 et non communiqué en application du dernier alinéa de l'article R. 611-1 du code de justice administrative, ainsi qu'un mémoire récapitulatif, enregistré le 22 février 2023, et des mémoires, enregistrés les 16 mai 2023 et 17 juillet 2024, la société Eloce, représentée par Me Leclerc de Hauteclocque, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 21 juillet 2021 par laquelle l'Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) a retiré l'action n° 93292100005 " Tutorat infirmier " de son site ; 
 2°) de mettre à la charge de l'ANDPC la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée a été signée par une autorité incompétente ; 
 - cette décision, qui constitue une décision de retrait et non une décision d'abrogation, est intervenue irrégulièrement dès lors qu'elle a été retirée au-delà du délai de quatre mois, d'une part, et ce, au terme d'une procédure dépourvue de caractère contradictoire, en l'absence de respect du délai de 15 jours pour faire valoir ses observations prévu par les dispositions de l'article R. 4021-25 du code de la santé publique, et en tout état de cause s'agissant d'une décision défavorable, d'autre part ; 
 - elle est insuffisamment motivée ; 
 - l'ANDPC a méconnu l'étendue de sa compétence dès lors qu'elle s'est crue liée par l'avis de la commission scientifique indépendante des professions paramédicales et des préparateurs en pharmacie ; 
 -  le contenu de l'action de formation " Tutorat infirmier " correspond à l'instruction du 4 novembre 2016 relative à la formation des tuteurs de stage paramédicaux ; cette action de formation inclut également des simulations et des échanges interactifs entre apprenants et formateurs contrairement à ce qui lui est reproché ; 
 - l'ANDPC a commis une erreur de droit en considérant que les prérequis exigés des futurs tuteurs de stage sont des compétences à acquérir dans le cadre de l'action de formation et que celle-ci devait être retirée au motif qu'elle était moins efficace qu'une action de formation organisée en format présentiel ; 
 - la décision attaquée viole l'instruction ministérielle du 4 novembre 2016 ;  
 - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'une action de formation en distanciel n'est pas incompatible avec les dispositions de l'instruction du 4 novembre 2016, que l'action de formation " Tutorat infirmier " inclut des jeux de rôles et des simulations ; c'est en outre à tort que l'ANDPC n'a pas tenu compte de l'épidémie de covid-19 et de la nécessité de valoriser les formations à distance ;  
 - elle-même maintient sa requête, dès lors qu'elle dispose d'un intérêt à agir, en ce que son action a pour finalité d'obtenir le rétablissement de la légalité, qu'elle n'a formé aucune conclusion à fin d'injonction. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 1er juillet, 23 décembre 2022, 26 avril 2023 et 12 juin 2024, l'ANDPC conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est " irrecevable ", dès lors que l'action de développement professionnel continu en cause ne pourrait, en cas d'annulation de la décision contestée, être republiée du fait de l'abrogation des orientations prioritaires du développement professionnel continu et que cette circonstance fait perdre tout intérêt à la demande, qui doit être regardée comme ayant perdu son objet ; il convient d'inviter la société requérante à confirmer expressément le maintien de ses conclusions ; 
 - les moyens soulevés par la société Eloce ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 17 juillet 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 3 septembre 2024.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - l'arrêté du 31 juillet 2019 définissant les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu pour les années 2020 à 2022 ; 
 - l'arrêté du 7 septembre 2022 définissant les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu pour les années 2023 à 2025 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Jorda-Lecroq, 
 - les conclusions de M. Garron, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Lecoutour, représentant la société Eloce, et de Mme A et M. B, pour l'ANDPC. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Eloce est un organisme de développement professionnel continu enregistré auprès de l'ANDPC depuis le 17 juillet 2019 sous le n° 9329. Le 29 octobre 2019, elle a déposé une action de formation intitulée " Tutorat infirmier ", publiée sur le site de l'agence le 7 février 2020 après une vérification de premier niveau permettant de contrôler la cohérence de cette action avec l'orientation prioritaire n° 22 " Maîtrise de stage et tutorat en ambulatoire " prévue à l'annexe de l'arrêté du 31 juillet 2019 définissant les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu pour les années 2020 à 2022 de la formation des personnels de santé. L'action a été reconduite le 13 novembre 2020. Le 18 mars 2021, la commission scientifique indépendante des professions paramédicales et des préparateurs en pharmacie prévue par l'article R. 4021-13 du code de la santé publique, a émis un avis défavorable à la poursuite de cette formation. Par une décision du 21 juillet 2021, l'agence a informé la société Eloce qu'elle retirait cette action de formation de son site. La société requérante demande au tribunal d'annuler cette décision. 
 Sur l'exception de non-lieu à statuer opposée en défense :  
 2. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie, en principe, la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction. Si, par exception, il se place à la date à laquelle il statue, c'est afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait. 
 3. Alors que les orientations auxquelles était rattachée l'action de formation en litige portaient sur la période couvrant les années 2020-2022, par un nouvel arrêté du 7 septembre 2022, modifié par des arrêtés des 8 décembre 2022 et 10 février 2023, intervenus en cours d'instance, de nouvelles orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu ont été définies pour les années 2023 à 2025. En l'espèce, les conclusions tendant à l'annulation de la décision litigieuse n'ont pas perdu leur objet du seul fait de la publication, en cours d'instance, de ces nouvelles orientations prioritaires dès lors, en particulier, qu'à supposer même que certaines actions de formation puissent se révéler inéligibles à la date du présent jugement, il appartiendrait à l'ANDPC, en cas d'annulation de sa décision, de réexaminer l'action de formation concernée par cette décision pour décider si elle remplit les critères pour être, à nouveau, mise en ligne sur son site. 
 4. Il en résulte que l'ANDPC n'est pas fondée à soutenir que les conclusions à fin d'annulation de la société requérante sont devenues sans objet. Par suite, l'exception de non-lieu à statuer qu'elle doit être regardée comme ayant opposé à la requête doit être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 5. D'une part, aux termes de l'article L. 4021-1 du code de la santé publique : " Le développement professionnel continu a pour objectifs le maintien et l'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l'amélioration des pratiques. Il constitue une obligation pour les professionnels de santé () ". Aux termes de l'article L. 4021-2 du même code : " Un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, et du ministre de la défense pour les professionnels du service de santé des armées, définit les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu () ". Aux termes de l'article L. 4021-6 de ce code : " L'Agence nationale du développement professionnel continu assure le pilotage et contribue à la gestion financière du dispositif de développement professionnel continu pour l'ensemble des professionnels de santé () ". Aux termes de l'article L. 4021-7 de ce même code : " Un décret en Conseil d'Etat définit les modalités selon lesquelles : / 1° Les organismes ou les structures peuvent présenter des actions ou des programmes s'inscrivant dans le cadre des orientations définies à l'article L. 4021-2 ; / 2° Les actions ou programmes mentionnés au 1° du présent article font l'objet d'une évaluation avant d'être mis à la disposition des professionnels de santé ; / 3° L'Agence nationale du développement professionnel continu contribue à la gestion financière des programmes et actions s'inscrivant dans le cadre des orientations pluriannuelles prioritaires définies à l'article L. 4021-2 ; / 3° bis L'Agence nationale du développement professionnel continu établit et met en œuvre le plan de contrôle du dispositif ; / 4° Des sanctions à caractère financier ou administratif peuvent être prises en cas de manquements constatés dans la mise en œuvre des actions et des programmes ". Aux termes de l'article R. 4021-7 du même code : " Les missions de l'Agence nationale du développement professionnel continu sont les suivantes : / 1° Assurer le pilotage du dispositif de développement professionnel continu des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice : / a) Evaluer les organismes et structures qui souhaitent présenter des actions conformément aux dispositions des articles L. 4021-1 à L. 4021-2 ; / b) Evaluer, en lien avec la Haute Autorité de santé, la mise en œuvre des méthodes de développement professionnel continu, en veillant à leur qualité scientifique et pédagogique ; / () / 2° Contribuer au financement des actions s'inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles définies à l'article L. 4021-2 () ". Aux termes de l'article R. 4021-22 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - L'Agence nationale du développement professionnel continu concourt au financement des actions de développement professionnel continu s'inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles définies à l'article L. 4021-2 : / 1° Pour les professionnels de santé libéraux conventionnés et les professionnels de santé salariés des centres de santé relevant des conventions définies aux articles () L. 162-12-2 () du code de la sécurité sociale ; () ". En vertu de l'article R. 4021-24 du code de la santé publique, seuls les organismes ou structures qui souhaitent présenter des actions de développement professionnel continu s'inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles peuvent déposer une demande d'enregistrement auprès de l'agence. Leur engagement à ce que les actions qu'ils déposent, qu'ils doivent présenter de façon dématérialisée sur le site internet de l'agence, s'inscrivent dans le cadre de ces orientations est en outre au nombre des critères de cet enregistrement, tels qu'ils ont été précisés par l'article 2 de l'arrêté du 14 septembre 2016 relatif aux critères d'enregistrement des organismes ou structures qui souhaitent présenter des actions de développement professionnel continu auprès de l'Agence nationale du développement professionnel continu et à la composition du dossier de présentation des actions. 
 6. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que l'ANDPC ne peut légalement contribuer au financement d'actions de développement professionnel continu que si ces actions s'inscrivent dans le cadre des orientations définies de façon pluriannuelle par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. A ce titre, il relève de sa compétence de contrôler que les actions de développement professionnel continu déposées sur son site internet en vue d'être mises à la disposition des professionnels de santé s'inscrivent dans le cadre de ces orientations. Un tel contrôle, qui relève de la mission mentionnée au 2° de l'article R. 4021-7 du code de la santé publique, est distinct tant de celui, régi par les dispositions de l'article R. 4021-24 du même code, effectué lors de la demande d'enregistrement de l'organisme ou de la structure qui souhaite présenter des actions de développement professionnel continu, que de ceux, régis par les dispositions de l'article R. 4021-25 de ce code, portant sur la mise en œuvre des actions et pouvant conduire au constat de manquements et au prononcé de sanctions ainsi qu'au refus de prise en charge des frais pédagogiques exposés ou à leur remboursement, qui relèvent du 1° de l'article R. 4021-7. 
 7. D'autre part, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". 
 8. Il ressort de la décision attaquée que, si les professionnels inscrits aux sessions de l'action de formation déposée par la société requérante devant se dérouler postérieurement à la date d'intervention de cette décision ont vu leur inscription annulée, les frais pédagogiques et l'indemnisation des participants aux sessions antérieures ou en cours ont été effectivement pris en charge par l'ANDPC. Dans ces conditions, la décision attaquée doit être regardée comme une décision d'abrogation d'une décision créatrice de droits et, par suite, comme devant être motivée en application des dispositions précitées de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. 
 9. Si cette décision, qui précise les raisons pour lesquelles l'ANDPC a décidé de la retirer de la liste des actions de formation présentes sur son site, est suffisamment motivée en fait, elle ne mentionne, s'agissant des considérations de droit, que l'instruction du 4 novembre 2016 relative à la formation des tuteurs de stage paramédicaux. Cette seule indication ne permet pas de connaître, à la seule lecture de la décision attaquée, la nature et le fondement juridique du contrôle effectué par l'agence tel qu'indiqué au point 6 et, par suite, les considérations de droit qui fondent cette décision. Dès lors, celle-ci est insuffisamment motivée en droit et doit être annulée pour ce motif, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête. 
 Sur les frais liés au litige : 
 10. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'ANDPC une somme de 1 500 euros à verser à la société requérante au titre des frais exposés par celle-ci et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du 21 juillet 2021 par laquelle l'ANDPC a retiré de son site l'action de formation " Tutorat infirmier " de la société Eloce est annulée. 
 Article 2 : L'ANDPC versera à la société requérante la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Eloce et à l'Agence nationale du développement professionnel continu. 
 Délibéré après l'audience du 5 novembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Jorda-Lecroq, présidente, 
 Mme Gaspard-Truc, première conseillère,  
 Mme Forest, première conseillère, 
 Assistées par Mme Faure, greffière. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2024. 
 L'assesseure la plus ancienne, 
 Signé 
 F. Gaspard-Truc 
 La présidente-rapporteure, 
 Signé 
 K. Jorda-LecroqLa greffière, 
 Signé 
 N. Faure         
 La République mande et ordonne à la ministre du travail et de l'emploi en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière.