TA13 · 5ème Chambre — 11 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 novembre 2021 et le 22 septembre 2022, l'association syndicale autorisée du canal de Ventavon Saint-Tropez, représentée par Me Landot, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la facture émise par la société anonyme électricité de France Hydro Méditerranée (EDF) le 11 août 2021, en vue du recouvrement de la somme de 72 924 euros hors taxes (correspondant à la somme de 87 508,80 euros toutes taxes comprises) du fait d'une ouverture des vannes entre le 10 mars et le 14 avril 2021 ; 
 2°) de condamner la société EDF à lui rembourser la somme de 87 508,80 euros ; 
 3°) de mettre à la charge de la société EDF la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la juridiction administrative est compétente ; 
 - le contrat de concession du 18 janvier 1972 conclue entre l'Etat et EDF et le cahier des charges, approuvés par décret du 11 octobre 1972, ne peuvent déroger au droit d'eau de 2 500 litres par seconde accordé par la loi, et ne constituent ni un encadrement du droit d'eau de 2 500 litres par seconde ni un accord d'éviction ; 
 - aucune concession conclue n'a pour objet de mettre en œuvre un accord d'éviction du droit d'eau de 2 500 litres par seconde, mais les différentes concessions conclues par secteur géographique, qui prévoyaient chacune un droit d'eau, lui permettaient même de dépasser le plafond de 2 500 litres par seconde ; 
 - la procédure d'éviction des droits d'eau prévue par la loi n'a pas été mise en œuvre ; 
 - la facture en litige méconnait les dispositions du décret n° 2102-1246 du 7 novembre 2012 et la somme facturée par EDF est insuffisamment justifiée ; EDF ne justifie pas le préjudice qu'elle allègue ni le caractère utile des dépenses qu'elle indique avoir exposées ; le montant facturé devrait en tout état de cause exclure les 2 500 litres par seconde auxquels peut prétendre l'ASA ; la perte de production électrique alléguée, particulièrement pour la période du 15 mars au 15 avril en cause, naturellement riche en eau, n'est pas établie ; les frais de dossier sont injustifiés. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 26 octobre 2022, la société anonyme à conseil d'administration Electricité de France, représentée par Me Engelhard, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à la désignation d'un expert pour déterminer le montant dû par l'association syndicale autorisée du canal de Ventavon Saint-Tropez au titre des prélèvements d'eaux réalisés entre le 10 mars et le 14 avril 2021 inclus, et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'association syndicale autorisée du canal de Ventavon Saint-Tropez au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés ; 
 - les modalités de calcul sont fondées. 
 L'instruction a été close le 23 novembre 2023 par une ordonnance du même jour prise en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'énergie ; 
 - la loi du 20 juillet 1881 ; 
 - la loi du 26 août 1919 ; 
 - la loi du 16 octobre 1919 ; 
 - le décret du 7 septembre 1936 ; 
 - le décret du 2 février 1955 ; 
 - le décret du 11 octobre 1972 ; 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;   
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Niquet,  
 - les conclusions de M. Boidé, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Deidda pour la société EDF.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par la loi du 20 juillet 1881, a été accordée à perpétuité, une concession du volume d'eau à dériver à l'association syndicale formée par la réunion de tous les propriétaires arrosants du canal, dit " canal de Ventavon - Saint-Tropez ", dérivé de la Durance, à Valserres (département des Hautes-Alpes), pour l'irrigation de la rive droite de cette rivière, jusqu'aux abords de Sisteron (département des Basses-Alpes). Par un décret du 25 septembre 1936, l'Etat a accordé à la société des forces motrices de la Haute-Durance aux droits de laquelle est venu l'établissement public Electricité de France, puis la société anonyme (SA) EDF, une concession hydroélectrique relative à l'aménagement et l'exploitation de l'usine hydroélectrique de Ventavon utilisant la chute existant sur la Durance et a approuvé son cahier des charges précisant notamment les réserves d'eau que la concessionnaire doit mettre à disposition gratuitement de l'ASA du 15 avril au 15 octobre de chaque année. L'ASA du canal de Ventavon - Saint-Tropez a sollicité de la SA EDF une fourniture gratuite de volumes d'eau en dehors de ces plages.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article 1er de la loi du 20 juillet 1881 ayant pour objet la déclaration d'utilité publique et la concession d'un canal, dit " canal de Ventavon - Saint-Tropez ", dérivé de la Durance, à Valserres (département des Hautes-Alpes), pour l'irrigation de la rive droite de cette rivière, jusqu'aux abords de Sisteron (département des Basses-Alpes) : " Sont déclarés d'utilité publique : / 1° Les travaux à exécuter pour l'établissement d'un canal, dit canal de Ventavon - Saint-Tropez, à dériver de la Durance (rive droite), en vue de l'irrigation de territoires () / 2° La dérivation pour l'alimentation dudit canal, d'un volume d'eau de deux mille cinq cents litres par seconde, dont le prélèvement effectif devra être opéré de manière à ne porter aucune atteinte aux droits antérieurement acquis par les usagers inférieurs ". Aux termes de l'article 3 de la loi du 20 juillet 1881 : " La concession du volume d'eau à dériver est accordée, à perpétuité, à l'association syndicale formée par la réunion de tous les propriétaires arrosants () ". L'annexe à la loi du 20 juillet 1881 a prévu, dans les " Clauses et conditions de la concession ", que " Art. 2 - La prise d'eau du canal sera pratiquée sur le territoire de la commune de Valserres, rive droite de la Durance () / Art. 3 - L'association syndicale du canal de Ventavon - Saint-Tropez aura le droit de se servir des eaux du canal, non seulement pour l'irrigation des terres et, s'il y a lieu, pour la submersion des vignes, mais encore d'en tirer profit pour des besoins municipaux, domestiques ou d'agrément, ou pour la mise en jeu des usines qui pourront être établies sur le cours du canal ou de ses branches, à charge par elle de se conformer aux lois et règlements sur la police des cours d'eau et de satisfaire avant tout aux besoins de l'irrigation ". 
 3. Aux termes de l'article 1er de la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique au moment de son entrée en vigueur : " Nul ne peut disposer de l'énergie des marées, des lacs et des cours d'eau, quel que soit leur classement, sans une concession ou une autorisation de l'Etat. Toutefois, aucune concession ou autorisation ne sera accordée sans avis préalable des conseils généraux des départements représentant des intérêts collectifs régionaux, sur le territoire desquels l'énergie est aménagée ". Aux termes de l'article 10 de cette même loi au moment de son entrée en vigueur : " Le cahier des charges détermine notamment : / 6° Les réserves en eau et en force à prévoir, s'il y a lieu, au profit des services publics de l'Etat, ainsi qu'à celui des départements, des communes, des établissements publics, ou des associations syndicales autorisées et des groupements agricoles d'utilité générale qui seront spécifiés dans un règlement d'administration publique () ".  
 4. D'une part, aux termes de l'article 1er du décret du 4 septembre 1919 : " Sont autorisés et déclarés d'utilité publique les travaux à entreprendre dans les départements des Hautes-Alpes et des Basses-Alpes () en vue de l'établissement, à Sisteron, d'une usine publique hydroélectrique et de sa mise en jeu au moyen de la dérivation d'un débit maximum de 90 mètres cubes par seconde à prendre dans la Durance à l'aval du confluent du torrent du Beynon ". Et aux termes de l'article 1er du cahier des charges de cette concession, tel que modifié par le décret du 17 mai 1931 : " La concession à laquelle s'applique le présent cahier des charges a pour objet l'établissement et l'exploitation de l'usine et des ouvrages hydrauliques destinés à l'aménagement d'une chute d'environ 29 mètres (en eaux moyennes), existant sur la Durance entre le confluent du torrent du Beynon (usine de la Haute-Durance) et le ravin dit A, sur le territoire des communes de Ventavon, d'Upaix et le Poët (département des Hautes-Alpes) () ". 
 5. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 25 septembre 1936 : " Sont autorisés et déclarés d'utilité publique les travaux à entreprendre, pour la mise en jeu avec un débit dérivé de 80 m3/s, de l'usine hydroélectrique de Ventavon utilisant la chute qui existe sur la Durance, entre le confluent de la Roussine et le confluent du Beynon, départements des Hautes-Alpes et des Basses-Alpes () ". Aux termes de l'article 21 du cahier des charges de la concession du 7 septembre 1936 annexé à ce décret : " Les réserves en eau que le concessionnaire doit mettre à la disposition () des associations syndicales autorisées () seront fournies gratuitement aux conditions suivantes : () / 2° Du 15 avril au 15 octobre de chaque année, dans la limite d'un maximum de 1 800 litres par seconde prélevée dans le canal d'amenée de l'usine, un débit de 1 litre 25 par seconde et par hectare à irriguer par l'association syndicale d'irrigation de Ventavon, étant entendu que l'association veillera à éviter tout gaspillage. Le concessionnaire assurera par prélèvement sur ce débit la fourniture d'eau nécessaire à l'irrigation des plaines de Safre et de Plan-de Lardier, de la commune de Lardier. / Les prises à établir sur le canal feront l'objet des projets-types approuvés par le préfet ; les travaux en seront effectués par le concessionnaire aux frais des associations intéressées ; leurs dépenses d'entretien et d'exploitation seront à la charge de ces associations ". 
 6. L'article 9 de la convention conclue le 24 janvier 1972 et relative au rétablissement des ouvrages de l'association syndicale autorisée interceptés par les travaux d'Electricité de France conclue entre l'Etat et EDF stipule que : " Toutes les dispositions prévues dans les cahiers des charges de concession de chutes ou dans des accords antérieurs et non contraires aux stipulations de la présente convention demeurent applicables ".  
 7. Enfin, par deux conventions des 18 janvier et 5 avril 1972 approuvées par décret du 11 octobre 1972, l'Etat a d'une part concédé à EDF l'aménagement et l'exploitation de la chute de Sisteron pour l'installation et le fonctionnement d'une usine hydroélectrique sur la Durance, puis a résilié les deux conventions de concessions approuvées par les décrets cités ci-dessus du 4 septembre 1919 et du 25 septembre 1936. Aux termes de l'article 1er du cahier des charges de cette nouvelle concession : " la concession à laquelle s'applique le présent cahier des charges a pour objet l'établissement et l'exploitation des ouvrages hydrauliques et de l'usine génératrice destinés à l'utilisation d'une chute de 114 mètres environ en eaux moyennes existant entre la cote 574 du NGF [nivellement général de la France] sur la Durance, restitution de la chute de Curbans, et un point situé à la cote 460 du NGF environ, sur le Buech, à 970 mètres environ de son confluent avec la Durance () La concession intéresse les communes de La Saulce, Lardier, Vitrolles, Monetier-Allemont, Ventavon, Upaix, Le Poët, dans le département des Hautes-Alpes, Mison, Sisteron, Curbans, Claret, Thèze, Sigoyer, Vaumeilh et Valernes, dans le département des Alpes-de-Haute-Provence () ". Et aux termes de l'article 21 du cahier des charges de cette concession accordée à la société EDF et approuvée par décret du 11 octobre 1972 : " Les réserves en eau que le concessionnaire mettra à la disposition des services publics () des associations syndicales autorisées () seront fixées () compte tenu des dispositions prévues par les conventions Electricité de France-Département des Basses-Alpes (devenu Alpes-de-Haute-Provence) du 12 octobre 1954 et Electricité de France - département des Hautes-Alpes du 3 décembre 1954, intervenues à l'occasion de la concession des chutes de Serre-Ponçon et de la basse Durance. / S'ajouteront à ces réserves : / - Les débits affectés et déjà utilisés au titre de l'article 21 du cahier des charges de concession de la chute de Ventavon ; / - Les débits restant à prélever pour les usages agricoles sur le canal usinier de Ventavon au titre de la convention du 7 septembre 1936 ". 
 8. Il se déduit de l'ensemble de ces dispositions et stipulations que, si la loi du 20 juillet 1881 a reconnu d'utilité publique la dérivation pour l'alimentation du canal de Ventavon - Saint-Tropez d'un volume d'eau de deux mille cinq cents litres par seconde, la loi du 16 octobre 1919, dont les dispositions ont été reprises en partie dans le code de l'énergie autorise la conclusion par l'Etat de concessions portant sur l'exploitation de l'énergie hydraulique, susceptible d'affecter le volume d'eau intercepté par les associations syndicales autorisées concernées. Le décret pris en application de la loi du 16 octobre 1919 et portant sur l'usine hydroélectrique de Ventavon renvoie à un cahier des charges le soin de concilier les intérêts en présence et de fixer notamment les obligations pesant sur le concessionnaire quant aux réserves d'eau à mettre à disposition de l'ASA du canal de Ventavon - Saint-Tropez, affectée par cette concession. Cette compensation par mise à disposition de réserve d'eau prévue dans le cadre de l'exécution de deux services publics se distingue de la procédure d'éviction des droits particuliers à l'usage de l'eau, prévue notamment par les dispositions de l'article 6 de la loi du 16 octobre 1919. 
 9. Il résulte de l'instruction qu'alors que le dispositif prévu tel que décrit aux points 2 à 7 ne prévoit des réserves d'eau au profit de l'ASA du canal de Ventavon - Saint-Tropez que pour la période du 15 avril au 15 octobre de chaque année, l'ASA a sollicité l'ouverture anticipée ou prolongée des vannes pour assurer ses missions de service public et notamment afin de faciliter la préparation de ses réseaux d'irrigation et la lutte antigel. Si dans un premier temps, la SA EDF a donné une suite favorable, à titre exceptionnel, à ces demandes et ce, sans contrepartie, dès 2014, elle a conditionné par la suite ces ouvertures en dehors des périodes prévues, à la saisine par l'ASA des services de l'Etat afin que la convention conclue le 24 janvier 1972 entre ce dernier et la SA EDF soit modifiée en vue d'intégrer ces nouveaux besoins exprimés par l'ASA. Devant la récurrence des demandes émanant de l'association syndicale autorisée, par courrier du 21 mars 2016, la SA EDF a posé des conditions à la satisfaction de ces demandes, notamment relatives au comptage des volumes prélevés. Par courrier du lendemain, le président de l'association syndicale autorisée a indiqué donner son accord quant aux contrôles que la SA EDF souhaiterait mettre en œuvre sur les compteurs. En sollicitant les 2 février et 5 mars 2021 une ouverture anticipée, l'ASA du canal de Ventavon - Saint-Tropez, à laquelle la SA EDF a répondu le 18 février 2021, doit être regardée comme ayant manifesté sa volonté de conclure un accord avec la SA EDF, bien qu'ayant dans un courrier du 9 mars 2021 exprimé des " réserves " sur les conditions et tarifs proposés par EDF, lequel a la nature d'un contrat administratif conclu dans le cadre de l'exécution même de deux services publics. 
 10. Il est constant que la convention conclue le 24 janvier 1972 ne traite pas de la possibilité de l'ouverture des vannes en dehors de la période du 15 avril au 15 octobre de chaque année ni des conditions d'ouverture ni des modalités de sa tarification. Toutefois, les ouvertures anticipées ou retardées des vannes ont été effectuées à la demande de l'ASA du canal de Ventavon - Saint-Tropez qui en a d'ailleurs assuré le règlement avant d'invoquer le caractère excessif du tarif qui lui était appliqué et de revendiquer la gratuité. L'ASA du canal de Ventavon - Saint-Tropez ne saurait davantage invoquer l'absence de justification par la SA EDF de la baisse de production d'électricité résultant de l'ouverture décalée des vannes, à laquelle elle a consenti. 
 11. Dans ces conditions, en l'absence de dol ou de vices du consentement, l'ASA du canal de Ventavon - Saint-Tropez, qui doit être regardée comme ayant conclu un accord avec la SA EDF, n'est pas fondée à solliciter l'annulation de la facture du 11 août 2021 communiquée par un courrier du 14 septembre suivant, par laquelle la SA EDF a fixé le montant de 87 508,80 euros dû en raison de l'ouverture des vannes en dehors de la période du 15 avril au 15 octobre de l'année 2021 ni à réclamer la restitution des sommes qu'elle a réglées. 
 12. Si l'ASA du canal de Ventavon Saint Tropez soutient que la facture en cause méconnait les dispositions du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, il résulte de l'instruction que la décision du 11 août 2021 a été notifiée par courrier du 14 septembre suivant, auquel étaient annexés, d'une part, une présentation de la méthode de calcul et, d'autre part, une note explicative mentionnant notamment les volumes d'eau prélevés pour chacune des prises d'eau concernées, incluant les relevés datés des index de compteur, les coefficients énergétiques retenus et le détail des prix moyens hebdomadaires de l'électricité au cours de la période d'ouverture anticipée des vannes facturée, sur la base desquels a été déterminé le prix moyen pris en compte pour cette période. Par suite, le moyen soulevé doit en tout état de cause être écarté. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que l'association syndicale autorisée du canal de Ventavon Saint-Tropez n'est pas fondée à demander l'annulation de la facture émise par EDF pour le recouvrement de la somme de 87 508,80 euros TTC qu'elle conteste. 
 Sur les conclusions à fin de remboursement : 
 14. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin de remboursement de la somme de 87 508,80 euros versés par l'association syndicale autorisée du canal de Ventavon Saint-Tropez en paiement de la facture en cause doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la requérante tendant à leur application et dirigées contre la SA EDF, qui n'est pas partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la SA EDF sur le même fondement. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'association syndicale autorisée du canal de Ventavon Saint-Tropez est rejetée.  
 Article 2 : Les conclusions présentées par la SA EDF en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association syndicale autorisée du canal de Ventavon Saint-Tropez et à la société anonyme Electricité de France.  
 Délibéré après l'audience du 21 décembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Lopa Dufrénot, présidente, 
 Mme Niquet, première conseillère, 
 Mme Ollivaux, première conseillère, 
 Assistées de M. Giraud, greffier. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 janvier 2024. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 A. Niquet 
 La présidente, 
 Signé 
 M. Lopa Dufrénot 
 Le greffier, 
 Signé 
 P. Giraud 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-de-Haute-Provence en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier,