TA69 · 2ème chambre — 8 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 16 décembre 2021, 29 septembre 2023 et 11 janvier 2024, la SCCV Comme une renaissance, représentée par la SELAS Léga-Cité, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 19 octobre 2021 par lequel le maire de Lyon a refusé de lui délivrer un permis de construire modificatif ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Lyon de lui délivrer un certificat de permis tacite au 11 août 2021 dans un délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir ou un permis de construire dans le délai d'un mois à compter de cette même date ou, à tout le moins, de réexaminer sa demande dans le même délai et d'assortir cette injonction d'une astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Lyon la somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - elle bénéficie depuis le 11 août 2021 d'un permis de construire tacite, le délai d'instruction de 5 mois ayant été valablement prolongé à une seule reprise par courrier de la commune de demande de pièces complémentaires du 15 décembre 2020, pièces qui ont été produites le 11 mars 2021 ; 
 - l'arrêté de refus de permis contesté constitue un retrait illégal de la décision tacitement obtenue le 11 août 2021 faute d'avoir été précédé d'une procédure contradictoire ; 
 - le motif de refus tiré du non-respect du programme d'orientations et d'actions pour l'habitat est illégal, ce document n'étant pas opposable à une demande d'autorisation de construire ;  
 - le motif de refus tiré de la suppression de certains brise-soleil au profit de volets roulants est infondé, l'article 4.1.1 du règlement de zone et les prescriptions du périmètre d'intérêt patrimonial reposant sur un paysage ou une morphologie urbaine qui n'imposent pas, en l'espèce, de recourir à des brise-soleil, d'autant que la modification sollicitée n'est que peu visible depuis la voie publique. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 19 juin 2023, la commune de Lyon conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable faute d'être dirigée contre la décision tacite de rejet intervenue le 16 mars 2021 ; 
 - les moyens soulevés par la SCCV Comme une renaissance ne sont pas fondés ;  
 - le refus contesté pourrait aussi être fondé sur le fait que les modifications sollicitées constituent des changements substantiels par rapport au projet initialement autorisé et ne pouvaient donc pas faire l'objet d'un simple permis de construire modificatif. 
 Par ordonnance du 2 octobre 2023, la clôture de l'instruction, initialement fixée au 2 octobre 2023, a été fixée au 18 octobre 2023.  Par ordonnance du 12 janvier 2024, l'instruction a été rouverte. 
 Vu les autres pièces du dossier ;  
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Chapard,  
 - les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public, 
 - les observations de Me Perrier, pour la SCCV Comme une renaissance, société requérante,  
 - les observations de M. A, pour la commune de Lyon. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Equinox a obtenu, par arrêté du maire de Lyon du 19 janvier 2017, un permis de construire pour la réalisation d'un immeuble de dix-neuf logements. Par arrêté du 6 juin 2017, le permis a été transféré à la SCCV Comme une renaissance. Cette dernière a déposé en mairie de Lyon le 3 décembre 2020 une demande de permis modificatif portant sur différents éléments du projet, dont sa transformation en résidence pour étudiants, la modification de ses accès, de la hauteur, de certains ouvrants et la création d'un micro-crèche. Par courrier du 15 décembre 2020, la commune a sollicité de la pétitionnaire la production de pièces complémentaires. Par arrêté du 19 octobre 2021, le maire de Lyon a refusé de délivrer le permis modificatif ainsi sollicité. La SCCV Comme une renaissance demande l'annulation de cet arrêté. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :  
 2. Aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / () c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire () ". Selon l'article R. 423-28 du même code : " Le délai d'instruction prévu par le b et le c de l'article R. 423-23 est porté à : / () b) Cinq mois lorsqu'un permis de construire porte sur des travaux relatifs à un établissement recevant du public () ". En application de l'article R. 423-38 de ce code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. " Aux termes de l'article R. 423-39 de ce même code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / () b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet () ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. " 
 3. Il ressort des pièces du dossier que la commune a adressé à la pétitionnaire le 15 décembre 2020 une demande de pièces complémentaires pour permettre l'instruction de la demande de permis de construire modificatif déposée le 3 décembre 2020, en lui indiquant qu'à défaut d'une telle production, une décision tacite de refus interviendrait le 16 mars 2021. Il en ressort également que la société requérante a produit des pièces complémentaires le 11 mars 2021, puis d'autres pièces le 30 mars 2021 ainsi que le 13 juillet 2021, ces productions ayant conduit la commune à adresser à la pétitionnaire deux courriers repoussant respectivement l'expiration du délai d'instruction au 30 août 2021 puis au 13 décembre 2021. La commune a ensuite expressément refusé de délivrer le permis de construire modificatif sollicité par arrêté du maire du 19 octobre 2021. Dans ces conditions, elle n'est pas fondée à soutenir que la procédure de demande de l'autorisation sollicitée se serait achevée au 16 mars 2021 et que, par suite, les conclusions de la SCCV Comme une renaissance tendant à l'annulation de l'arrêté du 19 octobre 2021 seraient irrecevables. Dans ces conditions, la fin-de non-recevoir opposée par la commune de Lyon doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-45 du code de l'urbanisme : " Lorsque le plan local d'urbanisme tient lieu de programme local de l'habitat (), il comporte un programme d'orientations et d'actions. / Le programme d'orientations et d'actions comprend toute mesure ou tout élément d'information nécessaire à la mise en œuvre de la politique de l'habitat () définie par le plan local d'urbanisme tenant lieu de programme local de l'habitat () ".  
 5. Le programme d'orientations et d'actions prévus par les dispositions précitées ne figurant pas au nombre des règles opposables directement aux autorisations d'urbanisme, le maire de Lyon ne pouvait légalement fonder l'arrêté attaqué sur la méconnaissance, par les modifications du projet, de la proportion de logements de type T1-T2 et T4-T5 visée par ce programme pour la métropole lyonnaise. La société requérante est par suite fondée à soutenir que ce premier motif de refus doit être censuré. 
 6. En second lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. " Aux termes de l'article 4.1.1 du règlement du plan local d'urbanisme et de l'habitat de la métropole de Lyon applicable à la zone URm1 : " () Le projet privilégie son insertion dans la morphologie urbaine de la zone considérée en prenant en compte son environnement urbain et paysager, sauf contexte urbain particulier. () ". Enfin, aux termes des prescriptions du périmètre d'intérêt patrimonial A7 " Route de Vienne - Duvivier - Cronstadt " : " () L'opération de construction neuve respecte le paysage urbain, tout en permettant une écriture contemporaine ; le rythme des façades des constructions s'appuie ou réinterprète la trame du parcellaire historique, à travers un travail de modénature ou de volumétrie général du bâti. () ". 
 7. Dès lors que les dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme invoquées par le requérant ont le même objet que celles, également invoquées, d'un article du code de l'urbanisme posant les règles nationales d'urbanisme et prévoient des exigences qui ne sont pas moindres, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme que doit être appréciée la légalité de la décision attaquée.  
 8. Pour refuser de délivrer le permis sollicité, le maire de Lyon s'est fondé sur le fait que la suppression des brise-soleil orientables initialement prévus par le projet pour les remplacer par des volets roulants " ne participe pas à l'insertion qualitative du projet dans son environnement ". Or, aucune des dispositions précitées ne proscrit les volets roulants dans la zone ou dans le périmètre d'intérêt patrimonial au sein duquel se situe le projet. De plus, il ressort des pièces du dossier que la construction en cause, qui se trouve dans une rue ne présentant pas de qualité architecturale particulière, est entourée de bâtiments équipés soit de volets roulants, soit de persiennes métalliques. En outre, la modification en cause ne concerne que les ouvertures de la façade ouest de l'attique du projet, difficilement visibles depuis la voie publique en raison de leur hauteur et de leur retrait, ainsi que celles de la façade est du projet, qui donne sur une impasse à l'arrière de la construction, les dispositifs d'occultation des ouvrants donnant sur la route de Vienne, voie de desserte principale du projet, étant inchangés. Enfin, il ressort des pièces complémentaires à la demande de permis modificatif produites par la société pétitionnaire le 11 mars 2021 que les volets roulants retenus sont de la même teinte que les autres dispositifs d'occultation de la construction et que leurs coffrages ne sont pas visibles en façade. Par suite, la SCCV Comme une renaissance est fondée à soutenir que le second motif de refus opposé à sa demande est illégal, les modifications en cause ne remettant pas en question l'insertion du projet dans son environnement.  
 9. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de l'arrêté litigieux. 
 10. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 11. La commune de Lyon doit être regardée comme faisant valoir que son maire aurait pris la même décision en se fondant sur le motif tiré de ce que les modifications envisagées par la demande de permis modificatif, qui constituent des changements substantiels par rapport au projet initialement autorisé, ne pouvaient, à ce titre, pas être autorisées par un tel permis. 
 12. L'autorité compétente, saisie d'une demande en ce sens, peut délivrer au titulaire d'un permis de construire en cours de validité un permis modificatif, tant que la construction que ce permis autorise n'est pas achevée, dès lors que les modifications envisagées n'apportent pas à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même. 
 13. Il ressort des pièces du dossier que les modifications en cause tendent à faire du projet une résidence étudiante de 32 logements - le permis initial ayant autorisé un immeuble d'habitat collectif de 19 logements -, à modifier ses accès ainsi qu'une porte-fenêtre sur cour, à créer une terrasse et une micro crèche en rez-de-chaussée, à supprimer certains brise-soleil, à transformer deux garages en local à vélos, à ajouter des logettes, un pare-vue, des grilles en façades et un caisson et à modifier la hauteur de la construction par la création d'un " skydome ". Compte-tenu des caractéristiques principales du projet initial, et notamment de sa destination et de ses volumes, lesquels sont quasiment inchangés, de telles modifications ne lui apportent pas un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même. En conséquence, il n'y a pas lieu d'accueillir la substitution de motifs demandée par la commune de Lyon. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la SCCV Comme une renaissance est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 19 octobre 2021 par lequel le maire de Lyon a refusé de lui délivrer un permis de construire modificatif. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 15. Aux termes de l'article L. 462-1 du code de l'urbanisme : " A l'achèvement des travaux de construction ou d'aménagement, une déclaration attestant cet achèvement et la conformité des travaux au permis délivré ou à la déclaration préalable est adressée à la mairie. / () ". Aux termes de l'article L. 462-2 du même code : " L'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3 peut, dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, procéder ou faire procéder à un récolement des travaux et, lorsque ceux-ci ne sont pas conformes au permis délivré ou à la déclaration préalable, mettre en demeure le maître de l'ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité. (). / Passé ce délai, l'autorité compétente ne peut plus contester la conformité des travaux. : () ". 
 16. Il résulte des articles L. 462-2 et R. 462-6 du code de l'urbanisme qu'à compter de la date de réception en mairie de la déclaration signée par le bénéficiaire du permis de construire attestant l'achèvement et la conformité des travaux, l'autorité compétente dispose, sous réserve des cas où un récolement des travaux est obligatoire, d'un délai de trois mois pour contester la conformité des travaux au permis ou à la déclaration, au-delà duquel elle ne peut plus exiger du propriétaire qui envisage de faire de nouveaux travaux qu'il présente une demande de permis ou dépose une déclaration portant sur les éléments de la construction existante édifiés sans respecter le permis de construire précédemment obtenu ou la déclaration préalable précédemment déposée. Si la construction achevée n'est pas conforme au projet autorisé, le titulaire du permis de construire conserve la faculté, notamment si une action civile tendant à la démolition ou à la mise en conformité de la construction a été engagée, de solliciter la délivrance d'un nouveau permis de construire destiné à la régulariser, qui doit porter sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé et respecter les règles d'urbanisme en vigueur à la date de son octroi. 
 17. Il ressort des pièces du dossier que la pétitionnaire a adressé à la commune une déclaration attestant de l'achèvement et de la conformité des travaux, reçue en mairie le 27 décembre 2019. Il en ressort également que la commune l'a informée, par courrier du 28 janvier 2020, que les travaux réalisés n'étaient pas conformes au permis délivré et, en conséquence, lui a demandé de les mettre en conformité ou de déposer une demande de permis modificatif. Dans ces conditions particulières, même si la construction en litige est désormais achevée, et eu égard par ailleurs aux motifs d'annulation retenus, il y a lieu, en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, d'enjoindre au maire de Lyon de procéder à la délivrance à la société requérante, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, du permis modificatif sollicité. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 18. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Lyon le versement d'une somme de 1 400 euros à la SCCV Comme une renaissance au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 19 octobre 2021 du maire de Lyon est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Lyon de délivrer à la SCCV Comme une renaissance le permis modificatif sollicité dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Article 3 : La commune de Lyon versera à la SCCV Comme une renaissance une somme de 1 400 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SCCV Comme une renaissance et à la commune de Lyon. 
 Délibéré après l'audience du 25 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Jean-Pascal Chenevey, président, 
 - Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère, 
 - Mme Marie Chapard, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 février 2024.  
 La rapporteure, 
 M. Chapard 
 Le président, 
 J.-P. Chenevey 
 La greffière, 
 A. Baviera 
 La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition,  
 Un greffier, 
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