TA78 · 3ème chambre — 23 mai 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 27 décembre 2021, 21 novembre 2022 et 16 janvier 2023, M. B A, représenté par Me Ramdenie, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération n°02-CM08072021 du 8 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Montgeron a approuvé la modification du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Montgeron une somme de 2 500 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la délibération est illégale en ce qu'elle a été prise à l'issue d'une procédure de modification et non de révision ; 
 - la publicité de l'enquête publique a été insuffisante au regard des prescriptions de l'article R. 123-11 du code de l'environnement, en l'absence de réunion publique préalable, de publication de l'avis d'enquête sur le site internet de la commune et d'affichage de celui-ci selon les modalités fixées par l'article 1er de l'arrêté du 24 avril 2012 fixant les caractéristiques et dimensions de l'affichage de l'avis d'enquête publique ; 
 - le plan de zonage ne délimite pas de façon précise et cohérente les contours des espaces verts protégés ; 
 - le rapport de présentation est insuffisant en ce qu'il ne justifie pas suffisamment l'institution des espaces verts protégés sur un nombre important de parcelles, qu'il ne précise pas suffisamment les critères ayant présidé à l'institution de ces espaces et qu'il ne fait pas état des conséquences de cette servitude ; 
 - le plan de zonage est incohérent avec le rapport de présentation dans la mesure où certaines parcelles supportent un espace vert protégé qui ne respecte pas la distance de 8 mètres par rapport aux constructions existantes ; 
 - l'institution d'un espace vert protégé sur la parcelle AL n°31 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il ne présente aucune valeur environnementale ou écologique particulière et qu'étant situé dans la bande de constructibilité des 25 mètres, il rend ainsi inconstructible cette partie de son terrain ; 
 - le classement en zone U de parcelles intégralement couvertes d'un espace vert protégé et de parcelles non bâties grevées d'une telle servitude sur une partie importante de leur surface est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - la modification en litige méconnait le principe d'équilibre défini à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme en ce qu'il ne permet pas d'assurer un équilibre satisfaisant entre la protection des milieux naturels et les problématiques de renouvellement urbain et développement urbain maîtrisé. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 octobre 2022, 19 décembre 2022 et 31 janvier 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la commune de Montgeron, représentée par Me Saint-Supéry, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de                 M. A d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés dans la requête n'est fondé.  
 Par une ordonnance du 16 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 1er février 2023, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - l'arrêté du 24 avril 2012 fixant les caractéristiques et dimensions de l'affichage de l'avis d'enquête publique mentionné à l'article R. 123-11 du code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de M. Maitre, rapporteur public, 
 - les observations de Me Pasqualin pour le requérant, 
 - et les observations de Me Sautereau pour la commune de Montgeron.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 8 juillet 2021, le conseil municipal de Montgeron a approuvé la modification n°3 du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. M. A demande au tribunal l'annulation de cette délibération ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne le choix de la procédure suivie : 
 2. Aux termes de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme dans sa version alors en vigueur : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables  ; / 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; / 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance. / 4° Soit d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale  compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier. / 5° Soit de créer des orientations d'aménagement et de programmation  de secteur d'aménagement valant création d'une zone d'aménagement concerté. " Aux termes de l'article L. 153-36 du même code : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. " 
 3. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du complément au rapport de présentation, que les modifications du plan local d'urbanisme approuvées par la délibération contestée ont pour objet la protection de la trame verte en milieu urbain par l'identification de nouveaux espaces verts protégés au titre de l'article L.151-23 du code de l'urbanisme et l'encadrement strict des possibilités de construire en leur sein, l'identification de nouveaux arbres remarquables, le renforcement des règles concernant les espaces perméables dans certains secteurs de la commune, l'annexion au PLU d'une charte de l'arbre à valeur informative, l'identification de nouvelles constructions remarquables à protéger au titre de l'article L. 151-19 du même code et la modification de plusieurs dispositions du règlement écrit visant à améliorer le cadre et la qualité de vie en zone urbaine et à procéder à des ajustements ou compléments ponctuels ainsi qu'à la correction d'erreurs matérielles. Ainsi, ces modifications n'ont pas formellement pour objet de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables approuvé le 3 novembre 2016. L'allégation selon laquelle elles auraient eu pour effet indirect de remettre en cause les orientations définies par ce document n'affecte, le cas échéant, que la cohérence entre eux des éléments que comprend le plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que la procédure de modification a été suivie à tort doit être écarté. 
 En ce qui concerne la publicité de l'enquête publique : 
 4. En premier lieu, si M. A se prévaut de l'absence de réunion publique préalable à l'enquête publique, une telle obligation ne ressort d'aucun texte, s'agissant d'une procédure de modification d'un PLU. 
 5. En second lieu, aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " I.- Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. / Cet avis précise : / -l'objet de l'enquête ; / -la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et des autorités compétentes pour statuer ; / -le nom et les qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête ; / -la date d'ouverture de l'enquête, sa durée et ses modalités ; / -l'adresse du ou des sites internet sur lequel le dossier d'enquête peut être consulté ; / -le (ou les) lieu (x) ainsi que les horaires où le dossier de l'enquête peut être consulté sur support papier et le registre d'enquête accessible au public ; / -le ou les points et les horaires d'accès où le dossier de l'enquête publique peut être consulté sur un poste informatique ; / -la ou les adresses auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant le délai de l'enquête. S'il existe un registre dématérialisé, cet avis précise l'adresse du site internet à laquelle il est accessible. () ". Aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. () / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. () / III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. () / Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. () / Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s'il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement. " Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 24 avril 2012 fixant les caractéristiques et dimensions de l'affichage de l'avis d'enquête publique mentionné à l'article R. 123-11 du code de l'environnement : " Les affiches mentionnées au III de l'article R. 123-11 mesurent au moins 42 × 59,4 cm (format A2). Elles comportent le titre " avis d'enquête publique " en caractères gras majuscules d'au moins 2 cm de hauteur et les informations visées à l'article R. 123-9 du code de l'environnement en caractères noirs sur fond jaune. " 
 6. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'ouverture de l'enquête publique et à la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative 
 7.   D'une part, il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport du commissaire enquêteur et des captures d'écran produites par la commune, que cette dernière a publié, à compter du 15 mars 2021, un article accessible depuis la rubrique " agenda " de son site internet, informant les habitants de l'ouverture d'une enquête publique en vue de modifier son PLU et comprenant l'ensemble des informations requises par les dispositions du code de l'environnement citées au point précédent. D'autre part, s'il ressort des procès-verbaux d'affichage produits, qui ne sont pas sérieusement contestés, que l'avis d'enquête publique a été affiché sur " les panneaux extérieurs de la commune " à compter du 16 mars 2021, soit plus de 15 jours avant le début de l'enquête publique devant se tenir du 2 avril au 4 mai 2021, il est constant que cet affichage a été réalisé au format A3 sur fond vert pâle et non au format A2 sur fond jaune prescrit par les dispositions précitées de l'arrêté du 24 avril 2012 qui était bien applicable, contrairement à ce que soutient la commune et à ce qu'a estimé le commissaire enquêteur. Il ressort toutefois des pièces du dossier qu'au-delà des modalités obligatoires de publicité prescrites par le code de l'environnement, la commune de Montgeron a, par ailleurs, distribué aux habitants en cours d'enquête un document explicatif de 4 pages sur la procédure en cours et les modifications envisagées, organisé, le 29 avril 2021, une réunion publique par visioconférence dans le contexte particulier de crise sanitaire qui prévalait alors et prolongé la durée de l'enquête jusqu'au 7 mai 2021, de façon à permettre la tenue d'une permanence supplémentaire du commissaire enquêteur compte tenu de l'afflux des observations reçues. Dans ces conditions et alors que la participation du public a été particulièrement importante, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'erreur de format invoquée ait nui à l'information du public ou ait été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision finalement adoptée. Ainsi, le moyen ne pourra qu'être écarté.  
 En ce qui concerne le rapport de présentation :   
 8. En premier lieu, aux termes de l'article R. 151-5 de ce code : " Le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés lorsque le plan local d'urbanisme est : () 2° Modifié ; () ". 
 9. Le rapport de présentation de la modification du PLU de Montgeron contestée indique qu'il est proposé de compléter l'identification de cœurs d'ilots verts et de les classer en espaces verts protégés au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme et d'encadrer strictement les possibilités de construire dans ces espaces pour mettre en œuvre les orientations du PADD qui visent à préserver le patrimoine paysager de la commune et à sauvegarder le rôle des quartiers pavillonnaires comme corridors écologiques en " pas japonais " entre la vallée de l'Yerres et la forêt de Sénart et entre la vallée de la Seine et la forêt de Sénart. Il expose les modifications réglementaires envisagées et précise que les restrictions aux droits à construire dans les espaces verts protégés viennent compléter les dispositions existantes qui fixent une bande de constructibilité de 25 mètres à partir de l'alignement et visent également à renforcer la préservation de la nature en ville dans tous les quartiers. Il détaille enfin la méthodologie d'identification et de délimitation des nouveaux espaces verts protégés, en indiquant qu'ils couvrent une surface d'environ 44 hectares. Ainsi, contrairement à ce qui est soutenu, les auteurs de la modification en litige ont suffisamment exposé les motifs des changements apportés au PLU existant, notamment en ce qui concerne la création et la délimitation de ces nouveaux espaces verts protégés ainsi que les prescriptions qui y sont applicables. 
 10. En second lieu, si M. A se prévaut d'incohérences entre le rapport de présentation et le plan de zonage, un tel moyen est en lui-même inopérant, en l'absence de tout texte organisant un tel rapport entre ces deux documents. 
 En ce qui concerne la prétendue imprécision du plan de zonage :   
 11. Le moyen tiré de l'imprécision du règlement graphique manque en fait dès lors qu'il s'agit d'un plan à l'échelle qui fait apparaître les limites cadastrales et permet de connaître avec suffisamment de précision les limites des espaces verts protégés à l'échelle de chaque parcelle. 
 En ce qui concerne la compatibilité du PLU modifié avec le principe d'équilibre :  
 12. Aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. / Il est compatible avec les documents énumérés à l'article L. 131-4 et prend en compte ceux énumérés à l'article L. 131- 5. ". Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants :  1° L'équilibre entre : () b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels () 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; () 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; ". 
 13. Ces dispositions doivent être interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. En conséquence, il appartient au juge administratif d'exercer un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par un plan local d'urbanisme et ces dispositions du code de l'urbanisme. Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert, si le plan ne contrarie pas les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition. 
 14. Il ressort des pièces du dossier que les nouveaux espaces verts protégés créés par la modification litigieuse ne se situent pas dans les espaces identifiés, lors de l'élaboration du PLU, comme disposant d'un potentiel fort de densification ou d'un " potentiel à terme " et concernent, au contraire, des secteurs où le potentiel de mutation et donc de construction a été estimé comme particulièrement faible, sinon nul, par les auteurs du PLU. Il ressort, en outre, des pièces du dossier que les règles du PLU modifié permettent la densification des espaces identifiés comme mutables. Le requérant ne conteste, par ailleurs, pas le diagnostic posé par le PADD selon lequel la commune de Montgeron dispose d'un taux important de logements vacants par rapport aux communes voisines, qu'elle remplit déjà ses obligations en matière de logements sociaux et que l'enveloppe urbaine possible a déjà atteint son maximum. Ainsi, à l'échelle globale du territoire communal, la création des 44 hectares d'espaces verts protégés en zone urbaine et la limitation des droits à construire qui s'y applique, n'apparaissent pas, à elles seules, de nature à faire obstacle à la recherche d'un équilibre entre densification et protection des milieux et des paysages naturels ni, plus globalement, à contrarier la poursuite des objectifs visés par les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme citées au point 12. 
 En ce qui concerne l'institution d'un espace vert protégé sur la parcelle AL n°31   
 15. Aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent ". L'article L. 151-23 du code de l'urbanisme permet au règlement d'un PLU d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s'il s'agit du seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi. 
 16. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 17. Il ressort des pièces du dossier que le PLU modifié identifie, au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, sur la parcelle AL n°31 située dans une avancée urbaine au sein la forêt de Sénart, un espace vert protégé sur une partie de celle-ci qui n'est pas artificialisée et qui abrite des arbres de haute tige d'essences variées. Cet espace protégé est, en outre, bordé au Nord-Est par un alignement d'arbres protégés au titre des mêmes dispositions et s'inscrit au Sud-Ouest en continuité d'une enfilade de jardins grevés de la même servitude, qui débouche sur une coulée verte classée en zone N, dite la " Pelouse ", qui relie la forêt de Sénart au Nord de la commune. Ainsi, contrairement à ce que soutient M. A, cet espace vert protégé présente tant un intérêt paysager qu'écologique, alors même qu'il n'abrite aucun arbre remarquable. Il ressort, par ailleurs, des pièces du dossier que la délimitation de cet espace vert protégé n'obère pas toute extension du bâti existant sur cette parcelle, située à l'angle de deux rues, ni même toute possibilité de construction nouvelle. Dans ces conditions et alors même qu'il affecte une partie du terrain du requérant située dans la bande de constructibilité de 25 mètres applicable en zone UF, ce classement n'apparait pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard du parti d'urbanisme retenu qui vise la préservation tant du cadre paysager des secteurs urbanisés de la commune, en particulier des quartiers pavillonnaires, que du rôle de corridor écologique en " pas japonais " joué par ces espaces verts protégés.  
 En ce qui concerne le maintien du classement en zone U de parcelles intégralement ou très majoritairement grevées d'un espace vert protégé :  
 18. Une délibération approuvant la modification d'un PLU en tant qu'elle laisse inchangé le classement d'une parcelle se borne à confirmer les dispositions précédemment en vigueur du PLU et ne peut, en l'absence de circonstances particulières, rouvrir au profit des propriétaires de cette parcelle, dont le classement est inchangé, le délai de recours contentieux à l'encontre de ces dispositions. Par ailleurs, seuls les changements résultant de cette modification peuvent être utilement contestés dans le cadre d'une requête tendant à l'annulation d'une délibération approuvant cette modification. Ainsi, M. A ne peut utilement critiquer le classement de parcelles en zone urbaine qui n'est pas modifié par la délibération du 8 juillet 2021 approuvant la modification n°3 du PLU de Montgeron, alors même que celle-ci identifie sur tout ou partie de ces terrains une servitude d'espace vert protégé. Le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du maintien du classement en zone U de ces parcelles doit, par suite, être écarté comme inopérant. 
 19. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montgeron, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande le requérant au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de ce dernier, en application de ces mêmes dispositions, une somme de 500 euros à verser à la commune de Montgeron.  
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : M. A versera à la commune de Montgeron une somme de 500 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Montgeron.  
 Délibéré après l'audience du 21 avril 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Rollet-Perraud, présidente, 
 - Mme Milon, première conseillère,  
 - Mme Amar-Cid, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mai 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 J. C         
 La présidente, 
 Signé 
 C. Rollet-Perraud 
 La greffière, 
    Signé 
 A. Lloria 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.