TA95 · 6ème Chambre — 6 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 2 octobre 2021, 25 février 2022, 20 juin 2022 et un mémoire récapitulatif produit en application de l'article R. 611-8-1, enregistré le 7 novembre 2024, Mme E B et M. F G, représentés par Me Gentilhomme, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 2 août 2021 par laquelle le maire de Saint-Gratien s'est opposé à la déclaration préalable qu'ils ont déposée en vue de la transformation de la toiture de la véranda de leur maison située 33 rue des Cressonnières à Saint-Gratien, et le montage d'un abri bois à destination de bureau et d'une remise en résine ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Gratien la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - le signataire de la décision du 2 août 2021 n'est pas compétent ; 
 - la décision du 2 août 2021 qui doit être regardée comme une décision de retrait d'une décision tacite de non opposition à la déclaration préalable est entachée d'un vice de procédure faute d'avoir été précédée de la mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable ;  
 - le maire a commis une erreur d'appréciation en estimant que le projet méconnaissait l'article UG 7 du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Gratien ; 
 - il a commis une erreur d'appréciation en estimant que le projet méconnaissait l'article UG 13 du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Gratien.  
 Par trois mémoires en défense, enregistrés les 27 janvier, 21 mars et 28 juin 2022, la commune de Saint-Gratien, représentée par Me Lalanne, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article UG 7 relatives aux terrains dont la largeur de façade est comprise entre 8 m et 20 m peut être substitué au motif tiré de la méconnaissance des dispositions de même article relatives aux terrains dont la largeur de façade est inférieure à 8 m ; 
 - les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par un courrier du 8 octobre 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et de ce que l'instruction était susceptible d'être close à compter du 8 décembre 2024. 
 Par ordonnance du 8 janvier 2025, l'instruction a été close avec effet immédiat.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme L'Hermine, première conseillère ; 
 - les conclusions de Mme Saïh, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Guranna, représentant Mme B et M. G ; 
 - et les observations de Me Lienard-Leandri, représentant la commune de Saint-Gratien.   
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme B et M. G sont propriétaires d'une maison individuelle d'habitation sise 33 rue des cressonnières à Saint-Gratien, sur la parcelle cadastrée section AC n°865. Le 26 mars 2021, ils ont déposé une déclaration préalable portant sur des travaux de transformation de la toiture de la véranda de leur maison, et le montage d'un abri bois à destination de bureau et d'un abri de jardin en résine. Par un arrêté du 2 août 2021, dont Mme B et M. G demandent l'annulation, le maire de la commune de Saint-Gratien s'est opposé à cette déclaration préalable. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la nature de la décision attaquée : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'Etat. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / () Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. () " Aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de :  / a) Un mois pour les déclarations préalables () ".  
 3. D'autre part, aux termes de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable () ". Aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. ". Aux termes de l'article R. 423-22 du même code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. " Aux termes de l'article R. 423-38 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. " Aux termes de l'article  R. 423-39 de ce même code : "  L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". L'article R. 423-41 du même code prévoit que : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49. " 
 4. Il résulte de toutes ces dispositions que, lorsqu'un dossier de demande de déclaration préalable est incomplet, l'administration doit inviter le demandeur, dans un délai d'un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande dans un délai de trois mois en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Si le demandeur produit, dans ce délai de trois mois à compter de la réception du courrier l'invitant à compléter sa demande, l'ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme, le délai d'instruction commence à courir à la date à laquelle l'administration les reçoit et, si aucune décision n'est notifiée à l'issue du délai d'instruction, une décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable est accordée.  
 5. Il n'est pas contesté que le délai d'instruction de la déclaration préalable déposée par les requérants, à l'issue duquel naît une décision de non opposition, est d'un mois en application de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme. Il est constant que Mme B et M. G ont déposé leur dossier de déclaration préalable en mairie, le 26 mars 2021 et que le service instructeur leur a demandé de compléter leur dossier par une lettre du 12 avril 2021, qui leur est parvenue dans le délai d'un mois. Les dernières pièces transmises par Mme B et M. G ont été réceptionnées par la commune le 12 juillet 2021 ainsi que cela ressort du courriel envoyé par Mme B et M. G au service instructeur à cette date. A ces conditions, le dossier de déclaration préalable est réputé avoir été complet à compter du 12 juillet 2021. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, aucune décision implicite de non opposition à la déclaration préalable n'était dès lors intervenue le 2 août 2021, date à laquelle la commune de Saint-Gratien s'est opposée à la déclaration préalable des requérants.  
 En ce qui concerne la légalité de la décision du 2 août 2021 par laquelle le maire de Saint-Gratien s'est opposé à la déclaration préalable déposée par Mme B et M. G :  
 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales : " En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau ". Ces dispositions, qui organisent, en cas d'absence ou d'empêchement, le remplacement provisoire du maire par un adjoint choisi dans l'ordre du tableau, ne donnent compétence au suppléant que pour les actes dont l'accomplissement, au moment où il s'impose, serait empêché par l'absence du maire et ne permettrait donc pas un fonctionnement normal de l'administration municipale. 
 7. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 6 juillet 2021 portant délégation de signature à Mme C, affiché le 15 juillet 2021, prévoit, en son article 1er, qu'en l'absence du maire, des adjoints au maire en charge d'un domaine particulier et des adjoints au maire dans l'ordre du tableau, Mme C reçoit délégation pour signer tous documents pour la période du 31 juillet au 6 août 2021. Il résulte de ce qu'il a été dit au point 5 que le délai d'instruction de la demande de déclaration préalable déposée par Mme B et M. G expirait le 12 août 2021, date à laquelle à défaut de notification et non pas seulement de signature d'une décision expresse, le silence gardé par le maire de Saint-Gratien valait décision de non-opposition à la déclaration préalable de Mme B et M. G. Il ressort des pièces du dossier que le maire et l'adjoint en charge de l'urbanisme étaient tous deux absents et empêchés le 2 août 2021, date à laquelle Mme C a signé l'arrêté litigieux. Compte tenu des délais de notification de l'arrêté contesté et du risque de faire naître une décision de non-opposition à la déclaration préalable en cas de retard dans la notification de cet arrêté, la signature est intervenue au moment où elle s'imposait normalement et aurait été empêchée par l'absence du maire. Par suite, Mme C a pu valablement, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales, signer l'arrêté du 2 août 2021 contesté. Le moyen tiré de l'incompétence du signataire doit dès lors être écarté.  
 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. () ". Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". 
 9. En l'espèce, ainsi qu'il a été dit au point 5 contrairement à ce que soutiennent Mme B et M. G, l'arrêté contesté constitue une décision d'opposition à la déclaration préalable qu'ils ont déposée. Les requérants ne peuvent dès lors utilement soutenir que cette décision, prise à la suite d'une demande qu'ils ont présentée, aurait dû être précédée de la mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable.  
 10. En troisième lieu, aux termes de l'article UG 7 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Gratien : " La distance de la marge d'isolement se calcule en tous points de la construction. / règle générale applicable aux marges d'isolement / D avec baies supérieures à 0.25m² / La largeur (L) des marges d'isolement est au moins égale à la hauteur (H) de la construction par rapport au niveau du terrain naturel au droit des limites séparatives avec un minimum de 4 m. / D sans baies ou baies inférieures ou égales à 0.25m² / Cette largeur (L) peut être réduite à la moitié de la hauteur (H/2) avec un minimum de 2,50 mètres si le mur qui fait face à la limite séparative ne comporte pas de baies supérieures à 0.25 m², à l'exclusion des baies dont l'appui est situé à plus de 1,90 mètres au-dessus du plancher. Secteurs UG et UGc : / - Terrains dont la largeur de façade est supérieure à 20 m / Les constructions doivent respecter les marges d'isolement. / - Terrains dont la largeur de façade est comprise entre 8 m et 20 m / A une bande de 25 m de profondeur, mesurée à partir de l'alignement ou de la marge de recul indiquée au plan : / Les constructions peuvent être édifiées sur l'une ou sur les deux limites latérales, à défaut les marges d'isolement s'imposent. / Au-delà de la bande de 25 m, les marges d'isolement s'imposent. / - Terrains dont la largeur de façade est inférieure ou égale à 8 m / Les constructions doivent être édifiées sur les deux limites latérales. En fond de terrain, les marges d'isolement doivent être respectées. / Les règles du présent article ne s'appliquent pas pour l'isolation thermique et phonique par l'extérieur des constructions existantes à la date d'approbation du présent PLU dans la limite d'une épaisseur de 0,30m. / Exceptions à l'ensemble de la zone / Les constructions peuvent être édifiées en limite séparative, si l'une des conditions suivantes est respectée : / - la hauteur totale du mur construit au droit de cette limite séparative ne doit pas être supérieure à 2,60 m, / - lorsqu'une construction existe, en limite séparative sur le terrain voisin, le bâtiment à édifier peut s'y adosser à condition qu'il respecte la hauteur et la longueur du mur formant limite. () ". Le lexique du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Gratien précise que la marge d'isolement correspond : " à la distance qui sépare toute construction des limites séparatives du terrain sur lequel elle a été édifiée " et que la largeur de façade est " la largeur d'un terrain mesurée au droit de la construction existante ou projetée, parallèlement à la voie qui dessert ce terrain ". 
 11. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que l'abri en bois à destination de bureau se situe en fond de parcelle, au-delà de la bande de 25 mètres à compter de l'alignement, sans toutefois respecter les marges d'isolement au regard des limites séparatives. Si les requérants soutiennent que l'abri bois à destination de bureau doit être regardé comme implanté en limite séparative au regard des débords de toit, il ressort des termes de l'exception au respect des marges d'isolement, prévue par l'article UG 7, qu'une construction peut être édifiée en limite séparative dès lors que l'un des murs de cette construction est construit au droit de la limite séparative. Or, le mur de l'abri bois à destination de bureau n'est pas implanté sur la limite séparative Est du terrain d'assiette du projet. A ces conditions, le maire de Saint-Gratien pouvait, sans commettre d'erreur d'appréciation, s'opposer à la déclaration préalable déposée par les requérants, en se fondant sur la méconnaissance des dispositions de l'article UG 7 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Gratien.  
 12. Le motif tiré de la méconnaissance de l'article UG 7 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Gratien étant, à lui seul, de nature à justifier légalement l'opposition du maire à la déclaration préalable, l'éventuelle illégalité des autres motifs de refus de l'autorisation d'urbanisme n'est pas de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée, dès lors qu'il résulte de l'instruction que le maire de Saint-Gratien aurait pris la même décision s'il n'avait retenu que le motif dont la légalité est confirmée au point 11 du présent jugement. 
 13. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme B et M. G ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 2 août 2021.  
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Gratien, qui n'est pas, dans cette instance, la partie perdante, la somme que Mme B et M. G demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B et M. G, au titre des mêmes dispositions, la somme demandée par la commune de Saint-Gratien au même titre.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme B et M. G est rejetée.  
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Gratien sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme E B, à M. F G et à la commune de Saint-Gratien.  
 Délibéré après l'audience du 12 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. Buisson, président ; 
 - Mme L'Hermine, première conseillère ; 
 - Mme Mettetal-Maxant, première conseillère ;  
 assistés de Mme Duroux, greffière.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2025.  
 La rapporteure, 
 signé 
 M. L'Hermine 
 Le président, 
 signé 
 L. Buisson 
 La greffière, 
 signé 
 C. Duroux 
 La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°2112416