TA44 · 1ère Chambre — 20 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 23 novembre 2021, le 7 juin 2022 et le 29 septembre 2022, Mme F E et M. B C, représentés par Me Diversay, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 24 juin 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Estuaire et Sillon a approuvé la modification simplifiée n°2 du plan local d'urbanisme de la commune de Savenay, ainsi que la décision du 21 septembre 2021 rejetant leur recours gracieux présenté contre cette délibération ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Estuaire et Sillon une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération du 24 juin 2021 a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales et de l'article R. 153-21 du code de l'urbanisme ;  
 - l'information du public a été insuffisante et insincère, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-47 du code de l'urbanisme ; 
 -la convocation des membres du conseil communautaire a été réalisée dans des conditions irrégulières et leur information a été insuffisante, en méconnaissance de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ; 
 - la délibération attaquée méconnaît l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme en l'absence de consultation de l'ensemble des personnes publiques associées ; 
 -cette délibération est entachée d'un détournement de pouvoir ; 
 -les modifications en cause n'entrent pas dans le champ des dispositions des articles L. 153-41 et L 153-45 du code de l'urbanisme ; 
 - elles sont incohérentes avec le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Savenay en méconnaissance de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 31 janvier 2022, le 10 juin 2022 et le 11 octobre 2022, la communauté de communes Estuaire et Sillon, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme D, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Lefèvre, substituant Me Diversay, avocate de Mme E et de M. C ; 
 - et les observations de Me Léon, substituant Me Marchand, avocat de la communauté de communes Estuaire et Sillon. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 24 juin 2021, le conseil communautaire de la communauté de communes Estuaire et Sillon a approuvé la modification simplifiée n° 2 du plan local d'urbanisme de la commune de Savenay, prescrite le 29 janvier 2021. Le recours gracieux formé à l'encontre de cette délibération par des habitants de la commune, Mme F E et M. B C, a été rejeté le 21 septembre 2021. Mme E et M. C demandent l'annulation de ces décisions. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne la régularité de la délibération du 24 juin 2021 :  
 2. En premier lieu, il résulte des dispositions des articles L. 153-23 et R. 153-21 du code de l'urbanisme ainsi que L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales que, dans les établissements publics de coopération intercommunale, la délibération approuvant la modification du plan local d'urbanisme entre en vigueur dès qu'elle a été publiée et transmise au représentant de l'Etat dans le département. Si les requérants soutiennent que la délibération attaquée du 24 juin 2021 n'aurait pas fait l'objet de la publicité propre à assurer son entrée en vigueur, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales et de l'article R. 153-21 du code de l'urbanisme, ce moyen est sans influence sur la légalité des décisions attaquées. 
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / () / Pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus. / () ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Selon l'article L. 2121-12 de ce code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / () ". L'article L. 2121-13 du même code dispose : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". 
 4. Il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil communautaire ont été convoqués par voie dématérialisée le vendredi 28 juin 2021 et qu'ils ont eu alors communication de l'ordre du jour, d'une notice explicative de synthèse, d'un plan de zonage modifié, du règlement écrit du plan local d'urbanisme modifié, des avis des personnes publiques associées et du bilan de la concertation. Les membres du conseil communautaire ont ainsi eu à leur disposition les éléments leur permettant de disposer d'une information appropriée et suffisante pour exercer utilement leur mandat. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté comme manquant en fait. 
 5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-40 du code de l'urbanisme, relatif à la modification du plan local d'urbanisme : " Avant l'ouverture de l'enquête publique ou avant la mise à disposition du public du projet, le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire notifie le projet de modification aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / () ".  
 6. Il ressort de ces dispositions que le projet de modification d'un plan local d'urbanisme doit seulement être notifié aux personnes publiques associées. Dès lors, celles-ci ne sont pas saisies pour avis au sens de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme. Par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que la procédure de notification le 31 mars 2021 aux personnes publiques associées aurait été irrégulière, faute de comporter l'avis du département de la Loire-Atlantique, auquel, ainsi qu'il ressort du dossier, le projet de modification a été notifié.  
 En ce qui concerne l'information du public :  
 7. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-47 du code de l'urbanisme : " Le projet de modification, l'exposé de ses motifs et, le cas échéant, les avis émis par les personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 sont mis à disposition du public pendant un mois, dans des conditions lui permettant de formuler ses observations ".  
 8. S'il ne résulte ni de ces dispositions, ni d'aucun autre texte ou principe, que la commune aurait été tenue de porter à la connaissance du public, dans l'avis informant le public de l'engagement par la commune d'une procédure de modification simplifiée de son plan local d'urbanisme, chacun des éléments sur lesquels porte la modification, elle doit néanmoins lui donner une information sincère de nature à lui permettre de comprendre le sens et la portée des évolutions apportées au plan local d'urbanisme. 
 9. Il ressort des documents du plan local d'urbanisme de la commune de Savenay approuvé le 27 juin 2013 qu'au sein de la zone UA définie comme " une zone urbaine dense correspondant au centre traditionnel de l'agglomération ", a été délimité un secteur UAb de " renouvellement urbain ", " spécifique au périmètre d'évolution de l'hôpital ". Il ressort de la notice explicative jointe au dossier de modification simplifiée n°2 mis à disposition du public que les modifications apportées au règlement de la zone UAb du plan local d'urbanisme visent à " mettre en cohérence le règlement écrit avec la destination du secteur. En effet, celui-ci ayant vocation à accueillir une opération de renouvellement urbain à proximité immédiate du centre-ville et des services, il est nécessaire d'assouplir les règles en matière d'implantation et de stationnement ". Ces modifications au règlement écrit de la zone Uab rendent applicables au secteur UAb les dispositions du troisième alinéa de l'article R. 121-21 du code de l'urbanisme, en prévoyant que " l'ensemble du projet est apprécié au regard de la totalité des règles édictées par le plan local ", alors que le règlement antérieur du plan local d'urbanisme y faisait auparavant obstacle. En outre, ces modifications suppriment l'application de règle d'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives en zone Uab. Enfin, elles disposent, en matière de stationnement, qu'" en zone UAb, il n'est pas fixé de normes. Le nombre de places de stationnement sera calculé en fonction des besoins réels du projet ". 
 10. Par une délibération en date du 4 février 2021, le conseil communautaire a fixé les modalités de mise à disposition du public du projet de modification simplifiée n°2 du plan local d'urbanisme de Savenay et de l'exposé des motifs pendant un mois en mairie de Savenay, ainsi que la publication d'avis d'information sur le site internet de la communauté de communes Estuaire et Sillon et de la commune de Savenay. Ces avis ont mentionné que cette modification simplifiée avait pour " objectif de corriger des erreurs graphiques constatées notamment suite à la mise à jour du cadastre, de supprimer un emplacement réservé et de modifier le règlement écrit de la zone UAb ", ainsi que fait état de la mise à disposition du public du projet pendant un délai d'un mois à la mairie de Savenay du 10 mai au 11 juin 2021. Les modalités de mise à disposition du public du projet de modification simplifiée n°2 ont également été portées à la connaissance du public par un avis publié dans l'édition  du 30 avril 2021 d'un quotidien régional de large diffusion, précisant la mise à disposition du public du dossier en mairie du 10 mai au 11 juin 2021, les horaires d'ouverture au public et les conditions dans lesquelles peuvent être formulées des observations sur un registre papier, par courrier ou par voie électronique. Il ressort des pièces du dossier que la mise à disposition du public du dossier relatif au projet s'est déroulée aux dates mentionnées et que sept observations du public ont été recueillies, dont la majorité porte sur les effets de ces modifications au regard du projet de renouvellement urbain du site de l'hôpital. Si les requérants font état de ce que l'objet de ce projet de modification simplifiée aurait été présenté au public de façon insincère, les mentions et modalités précitées satisfont, au regard de la portée des modifications prévues, à l'obligation d'information du public. Dans ces conditions, la procédure de modification simplifiée suivie n'est pas entachée d'irrégularités au regard des prescriptions de l'article L. 153-47 du code de l'urbanisme. 
 En ce qui concerne le recours à la procédure simplifiée :  
 11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 153-36 du code de l'urbanisme : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque () la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions ". Aux termes de l'article L. 153-41 du même code  : "  Le projet de modification est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre I du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire lorsqu'il a pour effet : / 1o Soit de majorer de plus de 20 % les possibilités de construction résultant, dans une zone, de l'application de l'ensemble des règles du plan ; / 2o Soit de diminuer ces possibilités de construire ; / 3o Soit de réduire la surface d'une zone urbaine ou à urbaniser ". Aux termes de l'article L. 153-45 de ce code : " La modification peut être effectuée selon une procédure simplifiée :  1o Dans les cas autres que ceux mentionnés à l'article L. 153-41; / 2o Dans les cas de majoration des droits à construire prévus à l'article L. 151-28 : / 3o Dans le cas où elle a uniquement pour objet la rectification d'une erreur matérielle () ". 
 12. Si les requérants allèguent que le règlement applicable au secteur UAb antérieur à la modification simplifiée n°2 n'aurait permis la création que de 80 à 90 logements sur cet espace de 11 390 m2, il ne ressort pas des pièces du dossier, dès lors que le règlement antérieurement applicable à la zone en cause ne comportait aucune norme en matière de superficie minimale ou d'emprise au sol, permettait une implantation d'une limite séparative à l'autre et une hauteur maximale des constructions de 12 m, que les modifications apportées au règlement applicables au seul secteur UAb précédemment mentionnées au point 9 aurait pour effet de majorer de plus de 20% les possibilités de construction dans la zone en cause. En particulier, il ne ressort pas des pièces du dossier que la modification apportée au nombre de places de stationnement aurait pour effet d'accroître de façon significative les possibilités de construction dès lors que le règlement prévoit que ce nombre de places doit être calculé en fonction des besoins réels du projet. La seule comparaison que font les requérants entre des projets d'aménagement ayant fait l'objet de demandes successives de permis de construire ne suffit pas à remettre en cause ce qui vient d'être dit. Par suite, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas méconnu les dispositions des articles L. 151-41 et L. 151-45 du code de l'urbanisme. 
 En ce qui concerne la cohérence entre le règlement écrit et le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du plan local d'urbanisme :  
 13. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.  
 14. Les requérants font valoir que les modifications en cause apportées au règlement applicable à la zone UAb en matière de stationnement seraient contraires aux mentions du PADD du plan local d'urbanisme de Savenay selon lesquelles " des stationnements supplémentaires sont à programmer au centre-ville " et " dans tous les projets de requalification, il y aura une attention particulière sur la réalisation des stationnements pour limiter le stationnement dans l'espace public ". Toutefois, et alors que le règlement modifié applicable à la zone UAb prévoit que la fixation du nombre de places de stationnement doit être calculé en fonction des besoins du projet, les modifications en cause précédemment mentionnées au point 9 ne sont pas incohérentes avec le PADD qui prévoit également la création de près de 87 logements par an, en " favorisant le renouvellement urbain en ville et la densification par un travail sur les hauteur des constructions, les prospects ", et notamment, la réhabilitation urbaine du site de l'hôpital. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme auraient été méconnues. 
 En ce qui concerne le détournement de pouvoir :  
 15. En dernier lieu, la circonstance qu'une modification d'un plan local d'urbanisme aurait pour effet de rendre possible la délivrance d'un permis de construire pour la réalisation de constructions qui avaient fait l'objet, sous l'empire de règles antérieures, d'un refus d'autorisation d'urbanisme ne suffit pas, à elle seule, à entacher cette modification d'un détournement de pouvoir, lorsqu'il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les auteurs de ce plan auraient poursuivi un but étranger à l'intérêt général de l'urbanisme, ou de l'aménagement urbain, du territoire couvert par le plan.  
 16. Les requérants font valoir que la modification simplifiée n°2 du plan local d'urbanisme de Savenay n'aurait pour objet que de faciliter la réalisation d'un projet privé porté par la société AIRIS propriétaire du terrain d'assiette de 11 390 m2 classé en zone UAb, sur le site de l'ancien hôpital. Toutefois, il ressort des pièces du dossier qu'en vue de la réalisation de l'objectif du PADD rappelé précédemment, les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu, par les modifications contestées, faciliter la densification du bâti en vue d'une opération de renouvellement urbain sur le site afin de répondre aux besoins de la commune en matière de logements sans nouvelle artificialisation des sols. Les modifications apportées au règlement de la zone UAb sont ainsi de nature à favoriser la réalisation d'un projet de renouvellement urbain répondant à l'intérêt général. Quand bien même ce projet serait réalisé par une personne privée, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération attaquée serait entachée d'un détournement de pouvoir qui,  en conséquence, n'est pas établi. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération attaquée. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la communauté de communes Estuaire et Sillon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, à ce titre. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par cette communauté de communes au même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme E et de M. C est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Estuaire et Sillon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme F E, à M. B C et à la communauté de communes Estuaire et Sillon. 
 Délibéré après l'audience du 22 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. A de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère,  
 Mme Milin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 S. D 
 Le président, 
 A. A DE BALEINE La greffière, 
 J. DIONIS  
 La République mande et ordonne 
 au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui la concerne  
 ou à tous commissaires de justice à ce 
 requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir 
 à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 le greffier,