TA44 · 6ème Chambre — 24 avril 2025

Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Huet, 
 - les conclusions de Mme Chatal, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Paulic, substituant Me Camus, représentant la communauté de communes Sud Vendée Littoral. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un courrier du 14 septembre 2021, M. et Mme A B ont saisi le président de la communauté de communes Sud Vendée Littoral d'une demande tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune de Champagné-les-Marais en tant qu'il classe la parcelle cadastrée section AH n° 89 en zone 2AU de ce plan. Le silence gardé par le président de l'intercommunalité sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet à l'expiration d'un délai de deux mois. Par la présente requête, M. et Mme B demandent l'annulation de cette décision implicite de rejet. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le cadre du litige : 
 2. L'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que, réserve faite des vices de forme et de procédure dont il serait entaché, ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date.  
 3. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 
 En ce qui concerne la cohérence entre le règlement graphique, le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durables : 
 4. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. () ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; () ". Aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 5. Pour démontrer l'incohérence entre le règlement graphique et le PADD, les requérants soutiennent que le règlement graphique classe leur parcelle cadastrée section AH n° 89 en zone 2AU alors que la carte annexée à la page 14 du PADD identifie leur parcelle comme comprise dans la zone urbanisée de Champagné-les-Marais et en dehors du projet de développement à vocation principale d'habitat à long et moyen terme des Aireaux. Toutefois, les requérants ne procèdent pas à une analyse à l'échelle du territoire communal, qui seule permet d'apprécier la cohérence entre le règlement et le PADD. En tout état de cause, le classement en zone 2AU contesté est cohérent avec l'orientation 2.1 du PADD, intitulée " S'appuyer sur un développement démographique mesuré et définir des pôles d'urbanisation en cohérence avec les spécificités de la commune ". Cette orientation prévoit notamment que " le choix de développement maîtrisé implique la mise sur le marché progressive de terrains à urbaniser. Le PLU reprend cet objectif en proposant d'abord une offre suffisante et variée de terrains à construire. Ensuite, afin de pouvoir maîtriser le rythme de développement, en organisant un phasage des zones afin qu'elles ne soient pas toutes constructibles au même moment ". Dans ces conditions, la parcelle cadastrée section AH n° 89 pouvait être classée en zone 2AU dans l'objectif de promouvoir un développement progressif de l'urbanisation de la commune en privilégiant notamment l'urbanisation à court terme des secteurs 1AU des Aireaux, du Fief du Bourg et des Pirronnières (p. 14 du PADD), au sein desquels ne se situe pas la parcelle AH n°89.  
 6. Par ailleurs, les requérants soutiennent que le rapport de présentation, en sa page 10, identifie leur parcelle comme gisement foncier à densifier et qu'il la répertorie dans le périmètre de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) thématique dite " densification ". Toutefois, contrairement à ce que soutiennent les intéressés, leur parcelle a été exclue de la sélection finale des unités foncières à densifier et n'apparaît pas dans la carte des secteurs soumis à l'OAP " densification " intégrée à la page 11 du rapport de présentation. En tout état de cause, les requérants ne sauraient invoquer l'incohérence du classement de leur parcelle avec le rapport de présentation, qui est dépourvu de caractère normatif.  
 7. Les moyens tirés de l'incohérence entre le PADD et le règlement graphique d'une part et entre le rapport de présentation et le règlement graphique d'autre part, doivent par suite être écartés.  
 En ce qui concerne le classement de la parcelle cadastrée section AH n°89 en zone 2AU : 
 8. Aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ". 
 9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Les auteurs d'un plan local d'urbanisme ne sont pas liés pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par des modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. En revanche, leur appréciation sur ces différents points peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'un détournement de pouvoir, d'une erreur manifeste d'appréciation ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 10. Enfin, il n'appartient pas au juge administratif d'examiner si un autre classement aurait été possible, mais seulement de vérifier que le classement retenu n'est pas illégal.  
 11. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AH n° 89, désormais divisée en deux parcelles AH 210 et AH 211, a été classée par le plan local d'urbanisme de Champagné-les-Marais, dont l'abrogation a été sollicitée par les intéressés, en zone à urbaniser 2AU dont l'ouverture à l'urbanisation sera subordonnée à une procédure ultérieure de modification ou de révision de ce plan. Il ressort des pièces du dossier que cette parcelle, d'une superficie de 859 m², non bâtie, jouxte sur trois côtés des parcelles construites classées en zone U et se situe en premier rideau par rapport à la voirie communale. Elle jouxte au nord-ouest une vaste zone non construite, dite des Aireaux, entièrement classée en zone 2AU, laquelle comprend un ensemble de parcelles d'un seul tenant, cadastrées section AH nos 81 à 85, situées en second rideau par rapport à la voirie communale. Cette zone faisait l'objet, antérieurement à la modification n°2 du PLU, d'une OAP qui y prévoyait l'aménagement de 35 logements minimum. L'OAP, qui intégrait dans son périmètre la parcelle litigieuse n° 89, mentionnait que cette parcelle avait vocation à permettre l' " accès à la zone des Aireaux " et que cette zone était " actuellement insuffisamment équipée (voirie et réseaux) pour accueillir () 35 logements ". Si cette OAP a été supprimée dans le cadre de la modification n°2 du PLU, d'une part, l'urbanisation future et globale du secteur des Aireaux, dans lequel s'inscrit bien la parcelle en litige, n'y est pour autant pas abandonnée. Les auteurs du plan ont effectivement indiqué, dans le rapport de présentation, que " dans le cadre de la modification n°2 (), la commune souhaite se laisser le temps de la réflexion sur cet espace [antérieurement intégré au périmètre de l'OAP] " et que " dans le cadre d'une éventuelle modification pour ouvrir le secteur à l'urbanisation (), une nouvelle OAP sera réalisée. ". En outre, les auteurs du plan ont identifié le secteur 2AU des Aireaux, au sein de la carte annexée à la page 14 du PADD, comme une zone à vocation principale d'habitat " à moyen et long terme ". D'autre part, si aucune orientation d'aménagement n'a été prise sur ce secteur, il ne ressort pas du dossier que les voies et réseaux " existant à la périphérie immédiate " de la zone 2AU auraient " une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone " au sens des dispositions de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme. D'ailleurs, les pièces du dossier, et notamment le certificat d'urbanisme produit, ne permettent pas d'établir que la capacité des réseaux existants serait suffisante pour desservir la seule parcelle en question. Dans ces conditions, compte tenu du parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme tendant à promouvoir un développement progressif de l'urbanisation, exposé au point 5 du présent jugement, et des caractéristiques de la parcelle n°89, qui forme un groupe homogène avec l'ensemble des parcelles non bâties classées en zone 2 AU à proximité, le classement en zone 2AU décidé n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.  
 12. A cet égard, les requérants ne peuvent utilement soutenir que la parcelle en litige aurait dû être classée en zone U, dès lors qu'il n'appartient pas au juge de la légalité de rechercher si les auteurs du plan auraient pu adopter un autre classement, mais seulement de vérifier que le classement retenu n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des critères notamment énoncés au point 8. Les requérants ne peuvent également utilement se prévaloir des anciens classements de la parcelle en cause au document d'urbanisme antérieur dès lors qu'il n'existe aucun droit acquis au maintien d'un zonage. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées.   
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 14. Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation de la requête, n'implique aucune mesure d'exécution. Il y a donc lieu de rejeter les conclusions à fin d'injonction présentées par les requérants. 
 Sur les frais d'instance :  
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté de communes Sud Vendée Littoral, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse aux requérants une somme que ceux-ci demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. 
 16. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants le paiement d'une somme à verser à la communauté de communes Sud Vendée Littoral au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 17. Enfin, la présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions présentées par les requérants au titre de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Sud Vendée Littoral sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme A B, à la communauté de communes Sud Vendée Littoral et à la commune de Champagné-les-Marais. 
 Délibéré après l'audience du 3 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Giraud, président, 
 Mme Beyls, conseillère, 
 M. Huet, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 avril 2025. 
 Le rapporteur, 
 F. HUET 
 Le président, 
 T. GIRAUD 
 La greffière, 
 C. GENTILS 
 La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,