TA75 · 6e Section - 1re Chambre — 23 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 16 juillet 2021, le 17 mai 2022 et le 17 juin 2022, Mme B C, représentée par Me Eyrignoux, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 17 mai 2021 par laquelle le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a rejeté sa demande de protection fonctionnelle ; 
 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 75 550,28 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi ; 
 3°) d'enjoindre au ministre de réexaminer sa demande de protection fonctionnelle et de l'affecter dans un emploi lui permettant de bénéficier de conditions de travail normales, si besoin sous astreinte ; 
 4°) d'enjoindre au ministre de communiquer, pendant l'instruction, les documents évoqués dans ses mémoires et tous les autres éléments communiqués au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail la concernant ;  
 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée est entachée d'une insuffisance de motivation et d'un défaut d'examen particulier de sa situation ; 
 - la décision attaquée méconnait le principe d'impartialité ; 
 - la décision attaquée est entachée d'une inexacte application des dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 dès lors qu'elle est victime de harcèlement moral ; 
 - le refus de lui accorder la protection fonctionnelle, le harcèlement moral, la mise à l'écart professionnelle qu'elle subit, l'absence d'une véritable enquête interne, caractérisent une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; 
 - elle a subi un préjudice moral du fait de ces agissements fautifs et de cette décision fautive pouvant être évalué à la somme de 20 000 euros ; 
 - elle a subi également un préjudice financier et de carrière de 55 550,28 euros, causé notamment par la lenteur et le défaut de réactivité dans la recherche d'une solution par l'administration. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 18 mars 2022, le 16 juin 2022 et le 22 juillet 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - les moyens soulevés par Mme C ne sont pas fondés ; 
 - aucune faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat n'est établie ; 
 - le caractère certain du préjudice de carrière invoqué n'est pas établi ;  
 - à titre subsidiaire, les prétentions indemnitaires sont démesurées. 
 Par ordonnance du 20 juin 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 25 juillet 2022.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Lautard-Mattioli, 
 - les conclusions de Mme Petska, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Eyrignoux pour Mme C, 
 - et les observations de Mme A pour le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme B C, inspectrice des finances publiques, a été affectée à compter du 1er octobre 2019 sur un emploi de rédacteur au secteur " protection des agents et de l'administration " du bureau RH-B2 " déontologie et protection juridique et contentieux " du service des ressources humaines de la direction générale des finances publiques. Elle a été placée en congé ordinaire pour maladie du 19 octobre 2020 jusqu'au 5 janvier 2021, puis à compter du 29 janvier 2021. Le 6 juillet 2021, elle a présenté une demande de congé de longue maladie. Le 18 février 2021, elle a effectué un signalement d'une situation de travail dégradée comportant des troubles psycho-sociaux. Le 19 mars 2021, elle a présenté une demande de protection fonctionnelle en faisant valoir notamment une situation de harcèlement moral au travail, accompagnée d'une demande indemnitaire préalable. Par une décision du 17 mai 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a rejeté ces demandes. Par la présente requête, Mme C demande au tribunal d'annuler cette décision et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 75 550,28 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 2. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; () ". L'article L. 211-5 du même code dispose : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ". 
 3. La décision attaquée a été prise au motif que les faits allégués par la requérante n'étaient pas établis. Elle est, par suite, suffisamment motivée en fait. Toutefois, la décision attaquée, qui se borne à partiellement indiquer les conditions permettant d'accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle à un agent public, ne mentionne ni le principe général du droit à la protection fonctionnelle ni les dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983, alors applicable au litige, ni aucun autre fondement juridique. Elle est ainsi entachée d'une insuffisance de motivation en droit.  
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 4. Aux termes de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, applicable au litige : " IV.- La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. ". Et aux termes de l'article 6 quinquies de la même loi : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. ". 
 5. En premier lieu, si la protection fonctionnelle résultant d'un principe général du droit n'est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l'un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. 
 6. Il résulte du principe d'impartialité que le supérieur hiérarchique mis en cause à raison de tels actes ne peut régulièrement, quand bien même il serait en principe l'autorité compétente pour prendre une telle décision, statuer sur la demande de protection fonctionnelle présentée pour ce motif par son subordonné. 
 7. En l'espèce, le refus d'accorder la protection fonctionnelle à Mme C a été pris par la cheffe du service des ressources humaines de la direction générale des finances publiques qui n'est pas mise en cause dans les circonstances ayant conduit Mme C à demander la protection fonctionnelle. Par ailleurs, c'est la sous-direction des ressources humaines du secrétariat général du ministère qui a traité la demande de protection fonctionnelle de Mme C et non son bureau d'affectation. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'impartialité ne peut qu'être écarté. 
 8. En second lieu, il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. 
 9. D'une part, au soutien de sa présentation tendant à faire présumer l'existence d'un harcèlement moral à son encontre, Mme C fait valoir différents éléments mettant en cause sa hiérarchie, ses collègues et l'organisation du bureau, ainsi que celle du secteur protection des agents et de l'administration où elle était affectée. En particulier, elle soutient que sa hiérarchie l'a dissuadée de se présenter à l'examen professionnel d'inspectrice principale des finances publiques. Toutefois, outre le manque de précision qui ne permet pas de différencier le ressenti de Mme C d'un élément de fait, il ressort de ses comptes rendus d'entretien professionnel établis au titre des années 2019 et 2020 que sa hiérarchie a expressément indiqué qu'elle " présent[ait] les qualités pour accéder au grade supérieur ". Elle fait également valoir avoir été accusée en public d'avoir été malade de la covid-19 lors d'une réunion sur le document unique d'évaluation des risques professionnels. Toutefois, compte tenu du manque de précision sur les circonstances de cette accusation, alors que l'administration en nie la réalité, cet élément ne peut être retenu comme élément de fait dans l'appréciation d'une présomption de harcèlement moral. Mme C soutient également s'être vu imposer ses jours de télétravail au mois d'octobre 2020. Toutefois il ressort des pièces du dossier, et notamment des mails échangés alors, que ses souhaits ont été pris en compte et pour partie satisfaits. Si Mme C soutient également que ses congés de la fin de l'année 2019 lui ont été imposés, il ressort de ses propres écritures et pièces qu'elle s'est volontairement montrée arrangeante sans qu'elle en soit remerciée et, en tout état de cause, la circonstance qu'elle ait vu son souhait de période de congé non retenu, n'est pas à elle-seule susceptible d'être retenue comme une discrimination tirée de sa situation familiale. Mme C fait valoir la suppression dans ses comptes rendus d'entretien professionnel établis au titre de l'exercice de l'année 2019 et de l'année 2020 de la mention qu'elle est appréciée de tous, remplacée, dans le premier, par celle " développer ses compétences avec le concours et le soutien de sa hiérarchie et de ses collègues ", et, dans le second, " elle doit mettre à profit l'esprit d'équipe qui préside dans le collectif de travail ". Toutefois, ainsi que le fait valoir l'administration en défense, la première mention n'est que l'expression d'une prise de poste dans un environnement professionnel nouveau et la seconde, pour maladroite qu'elle ait été compte tenu des circonstances, n'est pas de nature à faire naître une présomption de harcèlement moral. Mme C soutient ensuite avoir été évincée de la participation à une commission administrative le 27 février 2020. Il ressort toutefois des pièces du dossier et notamment des courriels échangés alors avec le chef de secteur que celui-ci a choisi entre deux agents qui s'étaient proposés en même temps, sans que cela n'excède, ni sur la forme, ni sur le fond, l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Mme C fait également valoir que certaines missions lui ont été retirées pour être confiées à ses collègues. En particulier, elle fait valoir qu'un dossier est sorti de son portefeuille sans qu'elle en soit informée au mois de février 2020. Elle fait également valoir qu'une mission, portant sur un schéma de procédure à suivre accompagnant un projet d'arrêté ministériel relatif aux procédures de recueil et d'orientation des signalements effectués par les agents s'estimant victimes de discrimination, de harcèlement moral ou sexuel ou d'agissements ou de violences sexistes ou sexuelles, lui a été retirée au profit d'un collègue le 7 octobre 2020, après lui avoir été confiée le 30 septembre précédant. Si ces faits sont corroborés par les pièces du dossier et notamment par des courriels échangés avec une collègue entre le 26 février 2020 et le 2 mars 2020 pour le premier élément de fait, et des courriels échangés le 7 octobre 2020 avec le chef du bureau, qui s'en est excusé, pour le second, ces deux éléments, en raison de leur caractère ponctuel, ne sont pas, par eux-mêmes, de nature à faire naître une présomption de harcèlement moral. Ensuite, Mme C fait valoir que le chef du bureau a refusé son placement en temps partiel thérapeutique à son retour de congé pour maladie le 6 janvier 2021 et qu'en janvier 2021, il lui a proposé un rendez-vous téléphonique l'après-midi alors qu'elle travaillait à mi-temps seulement le matin. Toutefois, l'administration en défense fait valoir que Mme C était de fait en télétravail et en mi-temps thérapeutique depuis son retour de congé pour maladie le 6 janvier 2021. Il ressort en outre d'un courriel du 21 janvier 2021 adressé à Mme C par le chef du bureau qu'à cette date celui-ci avait déjà acté d'un télétravail sur la totalité du temps travaillé et d'un mi-temps thérapeutique. Enfin, le supérieur hiérarchique de l'intéressée avait justifié par un courriel du 18 janvier 2021 la nécessité du rendez-vous pris l'après-midi du 19 janvier 2021 car il n'était pas disponible en matinée au cours de cette semaine. Dès lors, aucun de ces deux éléments de fait, qui font apparaitre un exercice normal du pouvoir hiérarchique, ne permet de caractériser une situation de harcèlement moral. En outre, Mme C fait valoir ne s'être vu confier qu'un très faible volume de tâches au cours des sept premiers mois de son affectation. L'administration en défense fait valoir que 40 dossiers concernant des agressions envers des agents ont été confiés à Mme C en 2020, alors qu'en moyenne 43 dossiers sont confiés à chaque agent du secteur, et 60 dossiers de conseil sur des questions de protection ont été confiés à Mme C alors que 65 en moyenne sont confiés à chaque agent du secteur. Dans ces conditions, alors que ces éléments chiffrés ne sont pas utilement contestés par Mme C, il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme C ait été inoccupée les sept premiers mois de son affectation. La préconisation d'un allègement des tâches du médecin de prévention formulée le 21 janvier 2021, après un retour de congé pour maladie du 19 octobre 2020 au 5 janvier 2021 et plus d'un an et trois mois après son affectation, dans le contexte alors d'un état de santé dégradé de Mme C, est en outre de nature à infirmer cette absence d'occupation avancée par Mme C les premiers mois de son affectation. Enfin, si elle soutient que son supérieur hiérarchique ne s'adressait à elle que par le biais de notes type " post-it " déposées sur ses dossiers, il ressort des pièces du dossier que ce dernier procédait ainsi lors des absences de Mme C et, en tout état de cause, le ton employé de ces " post-it " dont des copies sont produites par la requérante est neutre et professionnel et n'excède pas l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. En outre, si la requérante soutient avoir été isolée dans un bureau dans lequel seraient stockés les dossiers en cours de traitement, ce qui engendrerait du bruit lors de la consultation des dossiers par les autres collèges, elle ne produit pas d'éléments permettant de considérer la véracité de ses faits et l'administration fait valoir en défense qu'un autre agent occupait aussi ce bureau.  
 10. D'autre part, Mme C indique avoir, à plusieurs reprises, dès le mois de janvier 2020, fait part à sa hiérarchie, au chef de secteur comme au chef du bureau, de son sentiment d'être exclue du collectif de travail et de son souhait d'être informée de l'organisation du bureau et du secteur, sans que l'administration n'apporte une explication à l'absence de réponse à ces demandes. Elle fait également valoir que sa hiérarchie n'a pas répondu à ses demandes de formation ou de précisions sur les tâches qui lui ont été confiées ponctuellement par la suite et notamment la révision des modèles du secteur qui lui a été confiée au mois de janvier 2020 alors que ses collègues ont continué à utiliser leurs propres modèles, et la mission qui lui a été confiée le 5 mars 2020 portant sur la méthodologie de traitement par le secteur des cas de harcèlement moral et sexuel. Il ressort des pièces du dossier que ce n'est qu'au mois d'octobre 2020 que des premiers éléments de précision sur cette tâche lui ont été donnés par le chef de bureau. Enfin, l'administration n'apporte pas d'explication justifiant la communication réduite à compter du mois de janvier 2020 à des échanges de courriels entre Mme C et son supérieur hiérarchique direct, le chef de secteur. Toutefois, l'ensemble de ces éléments, s'ils peuvent laisser présumer d'erreurs et de défauts dans l'encadrement de la requérante, ne sont toutefois pas de nature à démontrer l'existence d'un harcèlement moral visant Mme C.  
 11. Enfin, si Mme C soutient que la situation de harcèlement moral avait été constatée par le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, il ressort des procès-verbaux transmis par l'administration que ce terme a été uniquement employé, avec précaution, par des représentants du personnel et ne saurait faire présumer l'existence d'une telle situation. Il en va de même pour les certificats médicaux transmis par Mme C, lesquels ne caractérisent la situation qu'au regard des faits exposés par cette dernière et de son ressenti.  
 12. Dans ces conditions et alors qu'il n'est nullement établi que l'administration aurait entendu dissimuler des pièces favorables à l'intéressée, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique n'a pas inexactement appliqué les dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires en refusant la protection fonctionnelle à Mme C.  
 13. Il résulte de ce qu'il précède que Mme C est fondée à demander l'annulation de la décision attaquée au seul motif de son insuffisance de motivation en droit.  
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne la responsabilité : 
 14. D'une part, il résulte de ce qui précède que ni le refus d'accorder la protection fonctionnelle à Mme C, ni le harcèlement moral dont l'existence n'est pas établie, ne caractérisent une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat. En outre, ainsi qu'il a été dit précédemment, Mme C n'est pas fondée à soutenir que l'administration aurait commis une faute du fait de son inoccupation lors des sept premiers mois de son affection. Enfin, l'inaction alléguée de l'administration est infondée dès lors qu'à la fin du mois de janvier 2021, avant le signalement effectué par Mme C le 18 février 2021, et dès l'avis du médecin de prévention du 14 janvier 2021, une nouvelle affectation dans un autre secteur du bureau a été proposée temporairement à l'intéressée, puis en avril 2021 dans un autre service, le service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal.  
 15. D'autre part, il ne résulte pas de l'instruction et n'est au demeurant nullement allégué, que la faute tirée de l'illégalité de la décision attaquée, fondée sur un vice de forme, aurait un lien de causalité avec les dommages invoqués par la requérante.  
 16.  En conséquence, en l'absence de comportement fautif de l'administration en lien avec les dommages allégués, les conclusions indemnitaires de la requête doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 17. En premier lieu, le juge administratif, qui dirige seul l'instruction, n'est pas tenu de répondre aux conclusions de la requérante tendant à ce que l'administration produire en cours d'instruction des documents.  
 18. En second lieu, et alors qu'en tout état de cause, il n'est pas contesté que Mme C a été nommée en cours d'instance sur un autre emploi au sein du secrétariat général du ministère, le présent jugement implique seulement, eu égard au motif d'annulation retenu et par application des dispositions de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, que ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique procède au réexamen de la demande de Mme C, dans un délai qu'il convient de fixer à deux mois à compter de la notification de la présente décision. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision attaquée du 17 mai 2021 est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique de procéder au réexamen de la demande de Mme C dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Article 3 : L'Etat versera à Mme C la somme de 1500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 Délibéré après l'audience du 12 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Marino, président, 
 M. Le Broussois, premier conseiller, 
 M. Lautard-Mattioli, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 juin 2023. 
 Le rapporteur, 
 B. Lautard-MattioliLe président, 
 Y. Marino    
     
 Le greffier, 
 A.    Lemieux 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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