TA95 · 10ème Chambre — 28 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 7 décembre 2021, Mme A C, représentée par Me Arvis, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le titre de perception n° 1226 du 7 octobre 2021 par lequel le maire de la commune de Bagneux a mis à sa charge la somme de 24 815,37 euros ;  
 2°) de la décharger de la somme de 24 815, 37 euros ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Bagneux la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - le titre exécutoire contesté méconnait les dispositions de l'article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - il méconnait les dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le titre exécutoire est dépourvu de base légale dès lors que la créance qu'il poursuit est entachée d'une rétroactivité illégale ; 
 - le titre exécutoire du 25 février 2019 procède illégalement au retrait de la décision lui attribuant l'indemnité de coordination, qui est créatrice de droit et ne pouvait être retirée qu'en cas d'illégalité ;  
 - le titre exécutoire du 25 février 2019 porte sur une créance prescrite en application de l'article 37-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000. 
 Par un mémoire en défense et une pièce complémentaire, enregistrés le 25 juillet 2023 et le 1er août 2023, la commune de Bagneux, représentée par Me Peru, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme C la somme de 500 euros sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Par une décision en date du 2 janvier 2023, le bénéfice de l'aide juridictionnelle totale a été accordé à Mme C. 
 Par une ordonnance du 27 juillet 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 30 septembre 2023 à 12h. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - code des pensions civiles et militaires de retraite ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; 
 - le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ; 
 - le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 ;  
 - le décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - l'arrêté du 4 août 2004 ; 
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Colin, rapporteure ; 
 - les conclusions de M. Belhadj, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Derridj substituant Me Peru représentant la commune de Bagneux. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Après avoir été placée en congé de maladie ordinaire par un arrêté du maire de la commune de Bagneux pour la période allant du 24 septembre au 18 octobre 2012, Mme C, assistante de conservation principale de première classe, a, par un arrêté du 4 octobre 2012, été placée en disponibilité d'office pour inaptitude physique à compter du 19 octobre 2012, jusqu'à l'intervention de l'avis du comité médical départemental. Cette position a été assortie de la perception d'un demi-traitement. Le 4 novembre 2014, ce comité a émis un avis favorable à sa mise à la retraite pour inaptitude définitive à l'exercice de toutes fonctions. Par un arrêté du 16 janvier 2015, la commune de Bagneux a maintenu l'intéressée en disponibilité d'office à compter du 14 juillet 2014 jusqu'à l'intervention de l'avis de la commission de réforme interdépartementale et de la décision de la caisse nationale des retraites des agents des collectivités locales (CNRACL). La commission de réforme interdépartementale ainsi que la CNRACL ont chacune, respectivement les 23 janvier 2017 et 5 juin 2018, émis un avis favorable à la mise à la retraite pour invalidité de Mme C. Après que, par des courriers en date des 18 juin 2018, 3 décembre 2018 et 27 février 2019, la CNRACL eut sollicité l'intéressée pour qu'elle lui communique les pièces nécessaires au versement de sa pension de retraite, Mme C l'a informée, par un courrier du 1er avril 2019, ne pas avoir sollicité sa mise à la retraite pour invalidité. La commune de Bagneux a émis le 25 février 2019 à l'encontre de l'intéressée un titre exécutoire d'un montant de 24 815,37 euros afin d'obtenir le remboursement des sommes qui lui ont été versées à compter du 24 janvier 2017. Par une ordonnance du 1er août 2019, le juge des référés de ce tribunal a suspendu la décision par laquelle le maire de la commune de Bagneux a suspendu les versements que percevait Mme C à compter du 24 janvier 2017 et lui a demandé le remboursement des sommes perçues. Le 20 août 2019, la commune de Bagneux a notifié à l'intéressée un arrêté de mise à la retraite d'office daté du 7 juin 2018. Par un jugement du 26 mai 2021, rendu sous les n°1905702, 1909125 et 1913275, ce tribunal a rejeté les requêtes par lesquelles l'intéressée avait demandé l'annulation des décisions prononçant sa radiation d'office et sa mise à la retraite d'office et a annulé le titre exécutoire émis à son encontre pour défaut de motivation. Le 28 juillet 2021, Mme C a interjeté appel de ce jugement en tant que le tribunal a rejeté les conclusions de ses demandes tendant à l'annulation de l'arrêté décidant sa mise à la retraite pour inaptitude et ses conclusions tendant à la décharge de l'obligation de payer la somme mise à sa charge par le titre exécutoire du 25 février 2019 susmentionné. Le 7 octobre 2021, la commune de Bagneux a émis un nouveau titre exécutoire à l'encontre de Mme C d'un montant de 24 815,37 euros afin d'obtenir la restitution du trop-perçu à compter du 24 janvier 2017. Mme C demande l'annulation de cette décision et la décharge des sommes mises à sa charge. 
 Sur les conclusions d'opposition à exécution du titre de perception du 7 octobre 2021 : 
 En ce qui concerne la régularité du titre : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. ". Aux termes du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales: " Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. () En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur.  
 3. Il résulte des dispositions citées au point précédent que seul le bordereau de titres de recettes doit être signé et non le titre lui-même qui doit exclusivement indiquer les nom, prénom et qualité de la personne qui l'a émis. Il résulte de l'instruction que le titre exécutoire en litige comporte la mention des prénom, nom et qualité de la personne qui l'a émis, en l'espèce Mme D B, maire de Bagneux. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'absence des mentions obligatoires assorties au titre exécutoire litigieux doit être écarté. 
 4. En second lieu, aux termes de l'article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique " () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. () ". Ces bases de liquidation peuvent être indiquées par référence à un document joint à l'état exécutoire. 
 5. Il résulte de l'instruction que le titre de recette litigieux du 7 octobre 2021 comportait la mention " Période du 24/01/17 au 31/12/18, remboursement trop perçu en référence au courrier du 26/7/2021 " pour un montant de 24 815,36 euros. Il en résulte également que la requérante a été informée par un courrier du 26 juillet 2021, dont elle ne conteste pas la réception, qu'un nouveau titre de recette du même montant que celui du 25 février 2019 annulé par le jugement susmentionné au motif que la seule mention " mise en retraite pour invalidité au 24 janvier 20217 " était insuffisante allait être émis à son encontre. Par ailleurs, la requérante ne conteste pas avoir été destinataire en même temps que l'état exécutoire du 7 octobre 2021 de la réédition du bulletin de paie inscrivant à son débit l'ensemble des rémunérations reçues depuis le mois de janvier 2017, pour un montant total correspondant à celui qui figure sur le titre exécutoire.  Dans ces conditions, Mme C a ainsi été informée des bases de la liquidation de sa créance correspondant au trop perçu à compter de sa mise à la retraite pour invalidité du 24 janvier 2017 jusqu'au 31/12/18.  Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées ci-dessus doit être écarté. 
 En ce qui concerne le bien-fondé de la créance et les conclusions à fin de décharge : 
 6. D'une part aux termes de l'article 17 du décret du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des comités médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux, dans sa version applicable à la date de l'arrêté attaqué : " () / Lorsque le fonctionnaire a obtenu pendant une période de douze mois consécutifs des congés de maladie d'une durée totale de douze mois, il ne peut, à l'expiration de sa dernière période de congé, reprendre son service sans l'avis favorable du comité médical. En cas d'avis défavorable, il est soit mis en disponibilité, soit reclassé dans un autre emploi, soit, s'il est reconnu définitivement inapte à l'exercice de tout emploi, admis à la retraite après avis de la commission de réforme. Le paiement du demi-traitement est maintenu, le cas échéant, jusqu'à la date de la décision de (..)  d'admission à la retraite. / () ". Selon l'article 37 de ce décret, dans sa version applicable à la date de l'arrêté attaqué : " Le fonctionnaire ne pouvant, à l'expiration de la dernière période de congé de longue maladie ou de longue durée, reprendre son service est soit reclassé dans un autre emploi, en application du décret n° 85-1054 du 30 septembre 1985 susvisé, soit mis en disponibilité, soit admis à la retraite après avis de la commission de réforme prévue par le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales. / Pendant toute la durée de la procédure requérant soit l'avis du comité médical, soit l'avis de la commission de réforme, soit l'avis de ces deux instances, le paiement du demi-traitement est maintenu jusqu'à la date de la décision de reprise de service ou de réintégration, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite ". 
 7. D'autre part selon l'article L. 29 du code des pensions civiles et militaires de retraite : " Le fonctionnaire civil qui se trouve dans l'incapacité permanente de continuer ses fonctions en raison d'une invalidité ne résultant pas du service et qui n'a pu être reclassé dans un autre corps en application de l'article 63 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée peut être radié des cadres par anticipation soit sur sa demande, soit d'office ; dans ce dernier cas, la radiation des cadres est prononcée sans délai si l'inaptitude résulte d'une maladie ou d'une infirmité que son caractère définitif et stabilisé ne rend pas susceptible de traitement () ". Aux termes de l'article de l'article R. 36 du même code : " La mise en paiement de la pension de retraite ou de la solde de réforme peut être antérieure à la date de la décision de radiation des cadres lorsque cette décision doit nécessairement avoir un effet rétroactif en vue soit d'appliquer des dispositions statutaires obligeant à placer l'intéressé dans une position administrative régulière, soit de tenir compte de la survenance de la limite d'âge, soit de redresser une illégalité ". 
 8. Les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l'avenir. Par suite, en l'absence de disposition législative l'y autorisant, l'administration ne peut, même lorsqu'elle est saisie d'une demande de l'intéressé en ce sens, déroger à cette règle générale et conférer un effet rétroactif à une décision d'admission à la retraite, à moins qu'il ne soit nécessaire de prendre une mesure rétroactive pour tirer les conséquences de la survenance de la limite d'âge, pour placer l'agent dans une situation régulière ou pour remédier à une illégalité. 
 9. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ". Selon l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dans sa version applicable à la date du titre litigieux : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. / Toutefois, la répétition des sommes versées n'est pas soumise à ce délai dans le cas de paiements indus résultant soit de l'absence d'information de l'administration par un agent de modifications de sa situation personnelle ou familiale susceptibles d'avoir une incidence sur le montant de sa rémunération, soit de la transmission par un agent d'informations inexactes sur sa situation personnelle ou familiale. / Les deux premiers alinéas ne s'appliquent pas aux paiements ayant pour fondement une décision créatrice de droits prise en application d'une disposition réglementaire ayant fait l'objet d'une annulation contentieuse ou une décision créatrice de droits irrégulière relative à une nomination dans un grade lorsque ces paiements font pour cette raison l'objet d'une procédure de recouvrement ". 
 10. Mme C soutient que le titre exécutoire litigieux est dépourvu de base légale dès lors qu'elle était titulaire d'une décision créatrice de droits lui affectant un demi-traitement et que les versements en résultant ne pouvaient être rétroactivement interrompus.   
 11. En premier lieu, il résulte de l'instruction que le titre exécutoire en litige a pour fondement l'arrêté du 7 juin 2018 notifié à la requérante le 20 août 2019 par lequel la commune a prononcé l'admission à la retraite pour invalidité de Mme C à compter du 24 janvier 2017. Il résulte également de l'instruction qu'après que le comité médical départemental ait émis le 4 novembre 2014 un avis favorable à la mise à la retraite pour inaptitude physique à l'exercice de toutes fonctions, Mme C a, par un arrêté du maire du 16 janvier 2015, été maintenue en disponibilité d'office dans l'attente de l'avis de la commission de réforme. Par ailleurs, la commission de réforme interdépartementale ainsi que la CNRACL ont chacune, respectivement les 23 janvier 2017 et 5 juin 2018, émis un avis favorable à la mise à la retraite pour invalidité de Mme C à compter du 24 janvier 2017. Par suite et en application des dispositions citées aux points 6 et 7 et des règles rappelées au point 8, l'administration était tenue de prendre une mesure rétroactive à la date du 24 janvier 2017 pour placer Mme C dans une situation régulière, cette dernière ne pouvant plus être placée en disponibilité d'office eu égard à son inaptitude absolue et définitive à toute fonction, conformément aux dispositions de l'article 17 du décret n° 87-602 du 30 juillet 1987. Ainsi, l'arrêté du 7 juin 2018 a légalement pu fixer au 24 janvier 2017 la date d'admission à la retraite pour inaptitude de Mme C. Par suite, le moyen tiré du défaut de base légale du titre exécutoire du 7 octobre 2021 doit être écarté. 
 12. En second lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 qu'une somme indûment versée par une personne publique à l'un de ses agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en constitue le fondement ne peut plus être retirée. Sauf dispositions spéciales, les règles fixées par l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 sont applicables à l'ensemble des sommes indûment versées par des personnes publiques à leurs agents à titre de rémunération, y compris les avances et, faute d'avoir été précomptées sur la rémunération, les contributions ou cotisations sociales. En l'absence de toute autre disposition applicable, les causes d'interruption et de suspension de la prescription biennale instituée par les dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 sont régies par les principes dont s'inspirent les dispositions du titre XX du livre III du code civil. Il en résulte que tant la lettre par laquelle l'administration informe un agent public de son intention de répéter une somme versée indûment qu'un ordre de reversement ou un titre exécutoire interrompent la prescription à la date de leur notification. La preuve de celle-ci incombe à l'administration. Par ailleurs, un recours juridictionnel, quel que soit l'auteur du recours, interrompt le délai de prescription. L'interruption du délai de prescription par cette demande en justice produit ses effets jusqu'à l'extinction de l'instance. 
 13.  Mme C soutient que l'action en récupération de l'indu de la commune de Bagneux était prescrite " depuis longtemps " à la date de l'émission du titre exécutoire le 7 octobre 2021. Il est constant que la créance afférente aux trop-perçus de rémunération porte sur la période courant du 24 janvier 2017 au 31 décembre 2018. 
 14. D'une part, il résulte de l'instruction que le premier versement a été mis en paiement en janvier 2017 de telle sorte que le délai de prescription a commencé à courir au 1er février 2017 et a expiré au 31 janvier 2019. Ainsi, pour ce qui concerne le versement de 257,49 euros indûment effectué au titre du mois de janvier 2017, la créance était prescrite à la date d'émission du titre exécutoire le 25 février 2019. En revanche, les autres créances, pour un montant total de 24 557,88 euros, dont les versements ont été effectués à compter de février 2017 et dont le délai de prescription a commencé à courir, au plus tôt au 1er mars 2017, n'étaient pas prescrites à la date d'émission du titre exécutoire du 25 février 2019. 
 15. D'autre part, il résulte de l'instruction que la prescription biennale instituée par l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, applicable à la créance afférente aux trop-perçus de rémunération en litige a été interrompue une première fois par la notification, le 13 mars 2019, du titre exécutoire du 25 février 2019, puis par l'instance introduite devant ce tribunal le 3 mai 2019 qui s'est éteinte le 26 mai 2021. La prescription a recommencé à courir à cette date et a de nouveau été interrompue par l'instance introduite devant la Cour administrative d'appel de Versailles le 28 juillet 2021. Par suite, la prescription biennale des créances réclamées au requérant n'était pas acquise le 7 octobre 2021, date à laquelle le titre exécutoire en litige a été émis. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C est seulement fondée à demander la décharge de l'obligation de payer la somme de 257,49 euros. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de la commune de Bagneux la somme que demande Mme C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a également pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la commune de Bagneux présentées sur le fondement des mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Mme C est déchargée de l'obligation de payer la somme de 257,49 euros mise à sa charge par le titre exécutoire du 7 octobre 2021. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de Mme C est rejeté. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Bagneux au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A C et à la commune de Bagneux. 
 Délibéré après l'audience du 7 mai 2025 à laquelle siégeaient : 
 M. Ouillon, président, 
 M. Louvel, premier conseiller, 
 Mme Colin première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mai 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. Colin 
 Le président, 
 signé 
 S. Ouillon 
 La greffière, 
 signé 
 S. Lefèbvre 
 La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 No 2115534