TA75 · 2e Section - 1re Chambre — 12 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une ordonnance du 8 juillet 2021, la présidente du tribunal administratif de Marseille a transmis au tribunal administratif de Paris la requête du département des Alpes-de-Haute-Provence, enregistrée au greffe de ce tribunal le 28 juin 2021. 
 Par cette requête et un mémoire, enregistré le 18 octobre 2021, le département des Alpes-de-Haute-Provence, représenté par Me Hourcabie, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle l'Etat a rejeté la demande dont il a été saisi, par courrier du 1er avril 2021, reçu le 6 avril 2021, tendant à ce qu'il lui soit versé une juste indemnisation d'un montant à parfaire de 9 222 591 euros, augmenté des intérêts au taux légal, en réparation du préjudice subi par le département en raison de la charge du coût du revenu de solidarité active (RSA) effectivement supporté du fait de l'absence de compensation financière des revalorisations successives du RSA depuis le décret n° 2013-793 du 30 août 2013, pour la période allant du 1er septembre 2013 au 1er septembre 2018 ; 
 2°) de condamner l'Etat à verser, pour la période considérée, une somme, à parfaire, de 9 222 591 euros, augmentée des intérêts au taux légal, lesquels seront capitalisés et, pour le cas où le tribunal estimerait insuffisants les justificatifs versés aux débats, une somme qui sera déterminée par l'expert dont il ordonnera la désignation afin que le montant du préjudice subi par le département soit déterminé à dire d'expert ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 -  l'Etat n'a pas exécuté le jugement du 30 juin 2020 du tribunal administratif de Paris ; 
 - en vertu des articles 72 et 72-2 de la Constitution et des principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales qui en résultent et qui impliquent l'attribution à celles-ci de ressources en adéquation avec les dépenses liées à l'exercice des compétences transférées, créées ou étendues, l'Etat a l'obligation de compenser tout accroissement excessif d'une charge dont l'exercice a été transféré à une collectivité territoriale ; 
 - il résulte également de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales une obligation pour l'Etat de compenser financièrement l'accroissement net de charges qu'il supporte consécutif à l'édiction des décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1726 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du revenu de solidarité active ; 
 - la méconnaissance par l'Etat de son obligation de compensation financière engage sa responsabilité ; 
 - l'arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active ne peut dispenser l'Etat de son obligation dès lors que cet arrêté se borne à fixer le montant annuel des accroissements de charge à compter du 1er septembre 2018 et qu'aucun arrêté n'a été édicté pour fixer le montant des accroissements de charge entre le 1er septembre 2013 et le 1er septembre 2018 ; 
 - l'État engage sa responsabilité dès lors qu'il n'a pas respecté son engagement, formalisé lors d'un discours du premier ministre du 11 décembre 2012, de compenser les accroissements de charges résultant des revalorisations du RSA et auquel il a pu légitimement croire ; 
 - il a subi un préjudice du fait de cette absence de compensation, qu'il évalue à 9 222 591 euros, à parfaire et qui pourra être fixé à dire d'expert si le tribunal estime que les justifications apportées sont insuffisantes ; 
 - les trois dispositifs que constituent la dotation de compensation péréquée (DCP), les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et le fonds de solidarité en faveur des départements (FDS) n'ont pas eu pour objet, ni permis la compensation des revalorisations exceptionnelles du RSA mais de compenser le reste à charge des trois allocations individuelles de solidarité supportées par les départements ; 
 - la loi de finances pour 2020 ne peut le priver de son droit à compensation dès lors que son article 196 ne peut être regardé comme revêtant le caractère de loi interprétative ni en tout état de cause être réputé comme étant justifié par d'impérieux motifs d'intérêt général ; la loi n'est pas justifiée par des motifs d'intérêt général en méconnaissance des stipulations de l'article 6§1 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales 
 - si le tribunal venait à considérer que les dispositifs de compensation financière résultant des articles 42, 77 et 78 de la loi de finances pour 2014 ont pu contribuer à compenser une partie des charges résultant des décrets de revalorisations du RSA, il conviendrait alors de déterminer précisément le taux de couverture du coût des revalorisations exceptionnelles du RSA. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 août 2021, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles 72 et 72-2 de la Constitution est inopérant ; 
 - le département n'apporte aucun élément pour établir que les revalorisations du RSA auraient entravé sa libre administration ; 
 - l'État n'a commis aucune faute, dès lors que le département a été intégralement compensé des effets de la réforme. 
 Par ordonnance du 3 septembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 18 octobre 2021. 
 Un mémoire a été enregistré pour la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales le 16 novembre 2021 et n'a pas été communiqué. 
 Vu : 
 - le jugement n°1815544/2-1- n°1815545/2-1- n°1816740/2-1 du 30 juin 2020 du tribunal administratif de Paris, 
 - les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - la Constitution ; 
 - la décision du Conseil constitutionnel n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 ; 
 - les décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1726 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du revenu de solidarité active ; 
 - l'arrêté interministériel du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Evgénas, 
 - les conclusions de M. Halard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Ioannidou, représentant le département des Alpes-de-Haute-Provence. 
 Une note en délibéré aa été produite pour département des Alpes-de-Haute-Provence enregistrée le 11 mars 2024. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par cinq décrets en date du 30 août 2013, du 3 octobre 2014, du 6 octobre 2015, du 29 septembre 2016 et du 4 mai 2017, l'État a revalorisé le montant forfaitaire du revenu de solidarité active (RSA) prévu dans le cadre du " plan pauvreté " adopté en juillet 2013 de 10 % en cinq ans. Par un jugement n°1815544/2-1- n°1815545/2-1- n°1816740/2-1 du 30 juin 2020, devenu définitif, le tribunal administratif de Paris saisi par les départements de l'Orne, du Calvados et de la Manche a annulé les décisions implicites par lesquelles le ministre de l'intérieur et le ministre de l'action et des comptes publics ont refusé d'édicter l'arrêté prévu par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales et leur a enjoint de prendre un arrêté conjoint, pour les cinq décrets en cause de revalorisation du RSA. En exécution de ce jugement est intervenu le 2 décembre 2020 un arrêté conjoint de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités locales et du ministre délégué auprès du ministre de l'économie des finances et de la relance, chargé des comptes publics qui constate, après consultation de la commission consultative pour l'évaluation des charges, pour chaque collectivité le coût annuel des revalorisations à compter du 1er septembre 2018 à 1 399 805 208 euros pour l'ensemble des départements.  Par un courrier du 1er avril 2021, reçu le 6 avril 2021 le département des Alpes-de-Haute-Provence a adressé au premier ministre une demande indemnitaire en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi pour la période allant du 1er septembre 2013 au 1er septembre 2018 du fait de la faute commise par l'Etat en s'abstenant de procéder à la compensation financière de ces revalorisations successives. Cette demande est restée sans réponse. Par la présente requête, le département des Alpes-de-Haute-Provence sollicite la condamnation de l'Etat au paiement de la somme, à parfaire, de 9 222 591 euros. 
 Sur les conclusions indemnitaires 
 2. Par son courrier du 1er avril 2021, le président du département des Alpes-de-Haute-Provence a saisi le premier ministre d'une demande d'indemnisation des préjudices subis par le département. Dans ces conditions, la requête du département doit s'analyser comme un recours de plein contentieux, la décision par laquelle le premier ministre a implicitement rejeté la demande du 1er avril 2021, n'ayant eu, à cet égard, comme seul objet que de lier le contentieux. 
 3. Le département des Alpes-de-Haute-Provence soutient que l'Etat a commis une faute en ne respectant pas son obligation de compensation financière telle qu'elle résulte des articles 72 et 72-2 de la Constitution et de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales. Il soutient notamment qu'il n'a pas respecté l'injonction prononcée par le tribunal administratif de Paris dans son jugement du 30 juin 2020 et qu'il n'a pas, à la suite de chaque décret, pris un arrêté constatant le montant des dépenses résultant des accroissements de charges induits. Enfin il invoque le non-respect fautif des engagements pris à cet égard par le premier ministre. 
 4. En vertu des dispositions de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, le transfert d'une compétence de l'État aux collectivités territoriales donne lieu, lorsqu'il induit un accroissement net de charges pour ces dernières, au transfert concomitant des ressources nécessaires à l'exercice normal de cette compétence. Aux termes du second alinéa de l'article L. 1614-2 de ce code : " Toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l'article L. 1614-4 ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 1614-3 de ce code : " Le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les conditions définies à l'article L. 1211-4-1 ". Enfin, en vertu de l'article L. 1614-5-1 de ce code, l'arrêté mentionné à l'article L. 1614-3 intervient dans les six mois de la publication des dispositions législatives ou réglementaires auxquelles il se rapporte. 
 5. Par un arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA, qui vise les cinq décrets de revalorisation cités au point 1, pris après avis du 21 octobre 2020 de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, ont fixé à 1 399 805 208 euros, à compter du 1er septembre 2018, le montant annuel des accroissements de charge résultant pour les départements concernés par ces revalorisations, dont 3 067 663 euros pour le département des Alpes-de-Haute-Provence. Le département des Alpes-de-Haute-Provence n'est donc pas fondé à soutenir que l'Etat n'aurait pas exécuté l'injonction du tribunal de Paris du 30 juin 2020, celle-ci ne prévoyant pas l'édiction d'un arrêté fixant le montant des charges transférées pour chacune des années concernées par les décrets de revalorisation exceptionnelle mais celle d'un arrêté interministériel conjoint constatant cet accroissement pour les cinq décrets en cause. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier et notamment de l'avis de la CCEC produit par le requérant que cet arrêté prend en compte les conséquences financières des augmentations édictées par les cinq décrets. Dans ces conditions, le département des Alpes-de-Haute-Provence n'est pas fondé à soutenir que l'Etat aurait commis une faute en ne fixant pas le montant des accroissements de charge depuis le 1er septembre 2013 et en ne respectant pas l'injonction du tribunal de Paris. En tout état de cause, l'arrêté prévu à l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales n'ayant pas pour objet de décider d'un versement effectif par l'Etat des sommes qu'il mentionne, le lien de causalité entre les fautes alléguées liées à la méconnaissance de l'article L. 1614-3 de ce code et de l'injonction prononcée par le tribunal administratif de Paris et le préjudice invoqué n'est pas établi. 
 6. Aux termes de l'article 196 de la loi de finances pour 2020 : " I. - Les ressources attribuées aux départements en application du dispositif de compensation péréquée et du fonds de solidarité en faveur des départements prévus, respectivement, aux articles L. 3334-16-3 et L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales ainsi que les recettes résultant du relèvement, au-delà de 3,8 %, du taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement intervenu en application du second alinéa de l'article 1594 D du code général des impôts assurent, pour chaque département, la compensation des dépenses exposées au titre des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation prévue aux articles L. 262-2 et L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, résultant des décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active. / () III. - Les ressources issues, du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2019, du dispositif de compensation péréquée et du fonds de solidarité en faveur des départements mentionnés au I, ainsi que celles que les départements pouvaient tirer du relèvement, au-delà de 3,8 %, du taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement, ont eu pour objet la compensation des dépenses qu'ils ont exposées, du 1er septembre 2013 au 31 août 2019, en application des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation prévue aux articles L. 262-2 et L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, résultant des décrets mentionnés au I du présent article ". 
 7. Pour démontrer en défense que l'Etat a respecté ses obligations de compensation fixées aux articles L. 1614-1 et L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales, le ministre se prévaut également des trois nouvelles ressources instaurées au bénéfice des départements à partir du 1er janvier 2014 par les articles 42, 77 et 78 de la loi de finances pour 2014 et des dispositions citées au point précédent de l'article 196 de la loi de finances pour 2020 qui précisent que ces dispositifs mis en place ont, ou ont eu, pour objet la compensation des dépenses exposées en application des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation de RSA résultant des cinq décrets. Si le département conteste que le législateur de 2013 ait eu l'intention de mettre en place une compensation des revalorisations exceptionnelles du RSA mises en œuvre par les cinq décrets successifs, le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 a jugé, en s'appuyant sur les travaux préparatoires de la loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, qu'en adoptant ces trois dispositifs de compensation à savoir le dispositif de compensation péréquée (DCP), la faculté de porter à 4,5 % le taux plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et le fonds de solidarité en faveur des départements (FDS), le législateur avait entendu notamment assurer le financement des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA alors annoncées, à hauteur de 10 % sur cinq ans. Il a par suite considéré que les dispositions de l'article 196 de la loi de finances pour 2020 n'ont qu'une valeur interprétative. Par ailleurs, le département ne peut utilement soutenir que cette loi n'est pas justifiée par des motifs d'intérêt général en méconnaissance des stipulations de l'article 6§1 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors que celles-ci ne peuvent être utilement invoquées dans un litige relatif à la répartition des ressources financières publiques entre personnes publiques. 
 8. D'une part, les revalorisations successives du montant de l'allocation du RSA résultant des décrets cités au point 1 ne constituent pas des extensions de compétences au sens de l'article 72-2 de la Constitution. Le département des Alpes-de-Haute-Provence n'est donc pas fondé à soutenir que l'Etat aurait commis une faute en ne respectant pas l'obligation de compensation qu'il prévoit. D'autre part, le département requérant n'apporte pas d'élément de nature à démontrer que le financement du surcoût lié aux revalorisations exceptionnelles du RSA entre 2013 et 2019, aurait contribué à dégrader le dispositif de financement de cette allocation dans des conditions telles que le principe de libre administration des collectivités locales prévu à l'article 72 de la Constitution aurait été méconnu. 
 9. Si le département des Alpes-de-Haute-Provence soutient également que l'Etat n'a pas respecté son engagement de compenser les accroissements de charges résultant des revalorisations exceptionnelles du RSA pris à l'occasion d'un discours du premier ministre le 11 décembre 2012, il ne résulte pas des termes alors employés que celui-ci constituerait un engagement précis et inconditionnel, distinct des obligations législatives évoquées précédemment. Aucune faute ne peut donc être retenue à ce titre. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que le département requérant n'établit pas que l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité. Dès lors, sans qu'il soit besoin d'examiner le préjudice invoqué ni d'ordonner une expertise, les conclusions indemnitaires présentées par le département des Alpes-de-Haute-Provence doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par le département des Alpes-de-Haute-Provence au titre de ces dispositions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête du département des Alpes-de-Haute-Provence est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié au département des Alpes-de-Haute-Provence, au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. 
 Délibéré après l'audience du 27 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Evgénas, présidente, 
 Mme Laforêt, première conseillère,  
 Mme Marchand, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2024. 
  La présidente-rapporteure, 
 J. EVGENAS 
 L'assesseure la plus ancienne, 
 L. LAFORET 
 La greffière 
 M-C. POCHOT 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 2/2-1