TA75 · 4e Section - 2e Chambre — 25 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 29 juillet 2021, 22 juin et 25 juillet 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la société civile immobilière Ory 4, représentée par Me Lvovschi-Blanc, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le titre de perception émis le 10 mars 2021 pour le paiement de la somme de 539 815 euros au titre de la taxe pour la création de locaux à usage de bureaux, commerce et stockage en Ile-de-France ; 
 2°) d'annuler la décision du 14 juin 2021 par laquelle le directeur régional et interdépartemental adjoint de l'équipement et de l'aménagement de la région Ile-de-France, directeur de l'unité départementale de Paris, a rejeté sa réclamation formée contre ce titre ;  
 3°) de prononcer la décharge partielle du titre de perception du 10 mars 2021 à hauteur de 480 114 euros ;  
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision de rejet de la réclamation préalable est entachée d'imprécisions et d'incohérences ;  
 - le titre attaqué est illégal, car il est fondé sur l'article R. 520-3 du code de l'urbanisme qui est lui-même illégal, dès lors que, par cet article, qui fixe les modalités de recouvrement de l'imposition en litige, le pouvoir réglementaire a empiété sur le domaine législatif ;  
 - le titre de perception attaqué est illégal, dès lors que l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable délivré le 1er juillet 2020 ne constitue pas un fait générateur de la taxe pour création de locaux à usage de bureaux ; les locaux taxés étant à usage de bureaux depuis plus de 6 ans, la taxe pour création de bureaux ne peut être recouvrée, en application de l'article L. 186 du livre des procédures fiscales ;  
 - le titre de perception est irrégulier ; il ne fait pas apparaître les bases de la liquidation de la créance ; il ne comporte pas la signature de son auteur, en violation de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ; il a été pris par une autorité incompétente.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 26 mai 2023, le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 La requête a été communiquée à la direction départementale des finances publiques de Seine-et-Marne, qui n'a pas produit d'observations. 
 La requête a été communiquée à la ville de Paris, qui n'a pas produit d'observations. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce que les conclusions de la SCI Ory 4 tendant à ce que le tribunal annule la décision rejetant sa réclamation préalable sont irrecevables, dès lors qu'elle a eu pour seul effet de lier le contentieux.  
 Par ordonnance du 29 juin 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 28 juillet 2023.  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le livre des procédures fiscales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Berland, 
 - les conclusions de Mme Alidière, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Lucet, représentant la SCI Ory 4, et de Mme A, représentant le préfet de la région Île-de-France, préfet de Paris. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société civile immobilière (SCI) Ory 4, propriétaire d'un immeuble situé 4-6, boulevard Montmartre, dans le 9e arrondissement de Paris, a déposé, le 20 février 2020, une déclaration préalable pour le changement de destination de locaux de commerce et d'habitation (un logement) en bureau du rez-de-chaussée au 5e étage de cet immeuble. Par arrêté du 1er juillet 2020, la maire de Paris ne s'est pas opposée au changement de destination demandé. Un titre de perception de la taxe sur la création de locaux à usage de bureaux d'un montant de 539 815 euros a été émis le 10 mars 2021. La SCI Ory 4 s'est opposée à ce titre de perception. Par décision du 14 juin 2021, le directeur régional et interdépartemental de l'équipement et de l'aménagement d'Île-de-France a rejeté le recours gracieux formé par la SCI Ory 4. La société requérante demande l'annulation de cette décision et la décharge partielle de l'obligation de payer le titre de perception, ensemble l'annulation du rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision de rejet de la réclamation préalable de la requérante :  
 2. La décision par laquelle l'administration a rejeté la réclamation préalable présentée par la SCI Ory 4 a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de l'intéressée. Par suite, les conclusions de la société requérante tendant à l'annulation de cette décision sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation et de décharge du titre de perception :  
 3. Aux termes de l'article L. 520-1 du code de l'urbanisme : " En région d'Ile-de-France, une taxe est perçue à l'occasion de la construction, de la reconstruction ou de l'agrandissement des locaux à usage de bureaux, des locaux commerciaux et des locaux de stockage définis, respectivement, aux 1°, 2° et 3° du III de l'article 231 ter du code général des impôts. ". Aux termes de l'article L. 520-22 du même code : " Les réclamations concernant la taxe sont présentées, instruites et jugées dans les conditions prévues aux articles 117 à 119 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, dans sa rédaction en vigueur à la date de publication de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015. ". 
 4. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. 
 En ce qui concerne le bien-fondé de la créance :  
 5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le titre de perception attaqué a été pris sur le seul fondement des articles L. 520-1 et suivants du code de l'urbanisme. Il n'a donc pas été pris pour l'application de l'article R. 520-3 du code de l'urbanisme, et cet article n'en constitue pas davantage la base légale. Par suite, la société requérante ne peut utilement invoquer l'illégalité de l'article R. 520-3 précité pour solliciter la décharge de la créance dont le versement lui a été réclamé.   
 6. En second lieu, aux termes de l'article 50 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificatives pour 2015 instaurant la taxe pour la création de locaux à usage de bureaux, locaux commerciaux et locaux de stockage en IDF en remplacement de la redevance du même nom : " V.- Le II s'applique aux opérations pour lesquelles la demande de permis de construire ou la déclaration préalable prévue à l'article L. 421-4 du code de l'urbanisme est déposée à compter du 1er janvier 2016 ou, à défaut, aux opérations pour lesquelles le début des travaux ou le changement d'usage intervient à compter de cette date. () ". Aux termes de l'article L. 520-1 du code de l'urbanisme : " En région d'Ile-de-France, une taxe est perçue à l'occasion de la construction, de la reconstruction ou de l'agrandissement des locaux à usage de bureaux, des locaux commerciaux et des locaux de stockage définis, respectivement, aux 1°, 2° et 3° du III de l'article 231 ter du code général des impôts ". Aux termes de l'article L. 520-2 du même code : " Pour l'application du présent titre, est assimilée à la construction de locaux : 1° L'affectation à usage de bureaux de locaux précédemment affectés à un autre usage ; () ". Aux termes de l'article L. 520-4 du même code : " Le fait générateur de la taxe est la date de délivrance, expresse ou tacite, de l'autorisation de construire ou d'aménager prévue au présent code ou, à défaut, celle du début des travaux ou du changement d'usage des locaux ".  
 7. Il résulte de l'instruction que la SCI Ory 4 est propriétaire d'un immeuble situé aux numéros 4-6, boulevard Montmartre, dans le 9ème arrondissement de Paris. Cet immeuble a fait l'objet d'un permis de construire en 1991 en vue de la construction d'un bâtiment de six étages à usage de commerces et d'habitation. La société requérante justifie, par la production de baux commerciaux, que les locaux à destination de commerce ont été transformés en bureaux au plus tard en 1995, à l'exception de deux locaux, l'un situé au R+1 du 4, boulevard Montmartre, d'une surface de 143 m², et l'autre, au R+5 du 6, boulevard Montmartre, d'une surface de 121 m², pour lequel elle a obtenu en 2008 une autorisation préfectorale de changement d'usage de local d'habitation à local commercial, et pour lequel elle ne justifie pas de son affectation à usage de bureaux. Ce changement de destination, concernant une surface totale de 1 029 m², intervenu au plus tard en 1995, constitue le fait générateur de l'imposition.  
 8. Aux termes de l'article L. 186 du livre des procédures fiscales, dans sa rédaction applicable à la date du fait générateur de l'imposition : " Dans tous les cas où il n'est pas prévu un délai de prescription plus court, le droit de reprise de l'administration s'exerce pendant dix ans à partir du jour du fait générateur de l'impôt. ". 
 9. Dans l'hypothèse d'une construction ou d'une transformation en infraction aux dispositions relatives au permis de construire ou aux déclarations exigibles, seule trouve à s'appliquer la prescription prévue par les dispositions de l'article L. 186 du livre des procédures fiscales, qui court à compter de l'achèvement des travaux ou des aménagements exécutés sans autorisation ou sans déclaration en vue de la construction de locaux à usage de bureaux ou de locaux de recherche ou de la transformation en de tels locaux, fait générateur de l'imposition. 
 10. A supposer que la société requérante n'ait pas réalisé le changement de destination litigieux dans le respect des dispositions relatives au permis de construire ou aux déclarations exigibles, il convient de lui appliquer le délai de prescription lui étant le plus défavorable, à savoir le délai prévu par les dispositions de l'article L. 186 du livre des procédures fiscales, qui a couru à compter de 1995. Il appartenait donc à l'administration d'émettre un titre de perception dans le délai de dix ans courant à compter de 1995. Or, il résulte de l'instruction que l'ordonnateur n'a émis un titre de perception à l'encontre de la SCI Ory 4 que le 10 mars 2021, c'est-à-dire postérieurement au délai qui expirait en 2005.  
 11. Il résulte cependant de l'instruction que la maire de Paris a délivré à la SCI Ory 4 une décision de non-opposition à déclaration préalable le 1er juillet 2020, laquelle constitue un fait générateur au sens des dispositions de l'article L. 520-4 du code de l'urbanisme précité. Toutefois, la créance relative à la taxe sur la création de locaux à usage de bureaux, de locaux commerciaux et locaux de stockage est née à la date du changement de destination des locaux. Par suite, la décision de non-opposition à la déclaration préalable régularisant un changement de destination non autorisé ne saurait constituer un nouveau fait générateur de la même imposition. Dans ces conditions, la requérante est fondée à soutenir que la créance en cause était prescrite à son encontre, en tant seulement qu'elle concerne 1 029 m² de locaux. 
 12. Il résulte de l'instruction que le titre de perception litigieux a été établi pour une surface de 1 293 m² au tarif de 417,49 euros par mètre carré. Il résulte de ce qui précède que la SCI Ory 4 est fondée à solliciter la décharge partielle à hauteur de 429 597,21 euros de la taxe sur la création de bureaux mise à sa charge par le titre de perception du 10 mars 2021. 
 S'agissant de la régularité du titre de perception litigieux :  
 13. Aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. " Le V de l'article 55 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificatives pour 2010 prévoit que pour l'application de ces dispositions " aux titres de perception délivrés par l'Etat en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales, afférents aux créances de l'Etat ou à celles qu'il est chargé de recouvrer pour le compte de tiers, la signature figure sur un état revêtu de la formule exécutoire, produit en cas de contestation ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de perception individuel délivré par l'Etat doit mentionner les nom, prénom et qualité de l'auteur de cette décision, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier, en cas de contestation, que l'état revêtu de la formule exécutoire comporte la signature de cet auteur. 
 14. En l'espèce, il résulte de l'instruction que le titre de perception adressé à la société requérante, qui comporte les nom, prénom de l'ordonnatrice et sa qualité de " valideur ", n'est pas signé. L'administration ne produit aucun élément justifiant de la signature de ce titre, par son ordonnateur, telle qu'elle doit figurer sur un état revêtu de la formule exécutoire. Dès lors, le titre de perception en litige, qui a méconnu les dispositions précitées, doit être annulé.  
 15. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la société SCI Ory 4 est fondée à demander l'annulation du titre de perception d'un montant de 539 815 euros émis par la Direction départementale des finances publiques de Seine-et-Marne le 10 mars 2021. 
 Sur les frais liés au litige :  
 16. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat, partie perdante, la somme de 1 500 euros à verser à la SCI Ory 4 sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le titre de perception d'un montant de 539 815 euros émis le 10 mars 2021 à l'encontre de la SCI Ory 4 pour le recouvrement de la taxe pour la création de locaux à usage de bureaux, commerce et stockage en Ile-de-France est annulé. 
 Article 2 : La SCI Ory 4 est déchargée de la taxe pour la création de locaux à usage de bureaux, commerce et stockage en Ile-de-France à hauteur de 429 597,21 euros. 
 Article 3 : L'Etat versera à la SCI Ory 4 une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Ory 4, au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, à la ville de Paris et à la Direction départementale des finances publiques de Seine-et-Marne. 
 Délibéré après l'audience du 11 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Le Roux, présidente, 
 Mme Madé, première conseillère,  
 Mme Berland, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 septembre 2023 
 La rapporteure, 
 F. BERLAND 
 La présidente, 
 M.-O. LE ROUXLa greffière, 
 L. THOMAS  
 La République mande et ordonne au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, en ce qui le concerne  ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 2/4-