TA93 · 2ème chambre — 30 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 30 novembre 2021 et le 1er août 2022, la société civile immobilière (SCI) Vabre, représentée par Me Maisonneuve, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision en date du 30 juin 2021 par laquelle le directeur général de l'établissement public foncier d'Ile-de-France (EPFIF) a préempté son bien, cadastré K n° 73, situé 27 rue du Goulet à Aubervilliers ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux présenté le 24 août 2021 ; 
 2°) de mettre à la charge de l'EPFIF le versement de la somme de 2 000 euros, en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 La société requérante soutient que : 
 - la décision de préemption attaquée a été prise en méconnaissance des articles L. 213-2, R. 213-7 et D. 213-13-1 du code de l'urbanisme, dès lors que le délai imparti au titulaire du droit de préemption pour faire usage de ce droit était expiré ; 
 - cette décision ainsi que les décisions portant délégation du droit de préemption n'étaient pas exécutoires dans les délais fixés par l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ; 
 - la compétence du président de l'établissement public Plaine Commune Grand Paris pour déléguer l'exercice du droit de préemption à l'EPFIF n'est pas justifiée ; 
 - cette décision est entachée d'une insuffisance de motivation et révèle une absence de réalité du projet poursuivi, en violation des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire, enregistré les 22 avril et 28 septembre 2022, l'EPFIF, représenté par Me Charbonnel, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 28 octobre 2022 à 12h00 par une ordonnance du 29 septembre 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Jasmin-Sverdlin, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Löns, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Maisonneuve, représentant la société requérante et de Me Charbonnel, représentant l'EPFIF. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une décision du 30 juin 2021, le directeur général de l'établissement public foncier d'Ile-de-France (EPFIF) a préempté un bien, cadastré K n° 73, situé 27 rue du Goulet à Aubervilliers. La SCI Vabre, propriétaire de ce bien, demande au tribunal d'annuler cette décision ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux présenté le 24 août 2021. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 Sur l'instauration du droit de préemption et la compétence du signataire de la décision :  
 2. D'une part, aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme : " () la compétence () d'un établissement public territorial créé en application de l'article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales () en matière de plan local d'urbanisme, emporte [sa] compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain ". Et aux termes du premier alinéa de l'article R. 211-2 du même code : " La délibération par laquelle () l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales : " Le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut, par délégation de son organe délibérant, être chargé d'exercer, au nom de l'établissement, les droits de préemption, ainsi que le droit de priorité, dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l'urbanisme. Il peut également déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien, dans les conditions que fixe l'organe délibérant de l'établissement () ".  
 4. Il ressort des pièces du dossier que, par délibération n° CT-20/1459 du 25 février 2020, le conseil de territoire de l'établissement public territorial (EPT) de Plaine Commune a instauré un droit de préemption sur la totalité des zones urbaines de la commune d'Aubervilliers, cette délibération ayant été télétransmise au contrôle de légalité le 26 février 2020, et ayant fait l'objet d'un affichage au siège de Plaine Commune pendant un mois à compter du 28 février 2020, ainsi que d'une publication dans deux journaux d'annonces légales diffusés dans le département. En outre, par délibération n° CT-20/1525 du 16 juillet 2020, le conseil de territoire de Plaine Commune a donné délégation de pouvoir au président de cet établissement pour " exercer, au nom de l'établissement public territorial, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, soit en qualité de titulaire soit en qualité de délégataire, et déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues au premier alinéa de l'article L.213-3 de ce même code ". De plus, par décision n° DP-21/1187 du 24 juin 2021, le président de Plaine Commune a délégué à l'EPFIF, l'exercice du droit de préemption urbain à l'occasion de la cession du bien en cause. Il ressort également de ces pièces que ces décisions ont respectivement été transmises au contrôle de légalité les 17 juillet 2020 et 24 juin 2021 et ont été affichées pendant une période d'un mois à compter des mêmes dates. Par suite, la SCI Vabre n'est pas fondée à soutenir que la décision de préemption litigieuse est entachée d'un défaut de base légale et d'incompétence. 
 Sur le délai de préemption :  
 5. D'une part, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. () Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La liste des documents susceptibles d'être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d'Etat. () / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. / Le titulaire du droit de préemption peut demander à visiter le bien dans des conditions fixées par décret ". 
 6. D'autre part, aux termes de l'article R. 213-7 de ce code : " I.- Le silence gardé par le titulaire du droit de préemption dans le délai de deux mois qui lui est imparti par l'article L. 213-2 vaut renonciation à l'exercice de ce droit. () II.- Il est suspendu, en application de l'article L. 213-2, à compter de la réception par le propriétaire de la demande unique formée par le titulaire du droit de préemption en vue d'obtenir la communication de l'un ou de plusieurs des documents suivants : /1° Le dossier mentionné à l'article L. 271-4 du code de la construction et de l'habitation ; () / 2° S'il y a lieu, l'information prévue au IV de l'article L. 125-5 du code de l'environnement ; () / 4° S'il y a lieu et s'ils existent, les documents dont la transmission à l'acquéreur est prévue aux articles L. 125-7 et L. 512-18 du code de l'environnement ; / 5° L'indication de la superficie des locaux prévue par l'article 46 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 et par l'article 4-1 du décret n° 67-223 du 17 mars 1967 relatif à l'application de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 précitée ou, s'il existe, le mesurage effectué par un professionnel ; / 6° Les extraits de l'avant-contrat de vente contenant les éléments significatifs relatifs à la consistance et l'état de l'immeuble ; (.) / 9° Les statuts à jour de la société civile immobilière dont les parts sont cédées ; / 10° Les livres et les documents établis pour le dernier exercice social clos mentionnés à l'article 1855 du code civil ; / 11° Le rapport de reddition de compte établi pour le dernier exercice social clos mentionné à l'article 1856 du code civil ; / 12° A défaut des documents mentionnés aux 10° et 11° du présent II, un état certifié par le gérant établissant la composition de l'actif ainsi que du passif de la société civile immobilière et précisant le bénéfice du dernier exercice social clos. " 
 7. Enfin, les articles D. 213-13-1 et D. 213-13-2 du même code disposent que " la demande de la visite du bien prévue à l'article L. 213-2 () est notifiée par le titulaire du droit de préemption au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu'au notaire mentionnés dans la déclaration prévue au même article, dans les conditions fixées à l'article R. 213-25. / Le délai mentionné au troisième alinéa de l'article L. 213-2 reprend à compter de la visite du bien ou à compter du refus exprès ou tacite de la visite du bien par le propriétaire " et que " l'acceptation de la visite par le propriétaire est écrite. / Elle est notifiée au titulaire du droit de préemption dans les conditions prévues à l'article et dans le délai de huit jours à compter de la date de réception de la demande de visite. / La visite du bien se déroule dans le délai de quinze jours calendaires à compter de la date de la réception de l'acceptation de la visite, en dehors des samedis, dimanches et jours fériés. () L'absence de visite dans le délai prévu au troisième alinéa vaut soit refus de visite, soit renonciation à la demande de visite. Dans ce cas, le délai suspendu en application du quatrième alinéa de l'article L. 213-2 reprend son cours. " 
 8. Il résulte de ces dispositions que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois, éventuellement prorogé dans les conditions mentionnées ci-dessus, imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption. 
 9. Le délai de deux mois prévu à l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ne peut être prorogé par une demande de précisions complémentaires que si la déclaration initiale était incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation. Dans ce cas, le délai de deux mois - au-delà duquel le silence de l'administration vaut renonciation au droit de préemption - court à compter de la réception par l'administration d'une déclaration complétée ou rectifiée. 
 10. Tout d'abord, il ressort des pièces du dossier que le notaire chargé de la transaction a adressé à l'administration la déclaration d'intention d'aliéner du 9 avril 2021, et que par courrier en date du 21 mai 2021, réceptionné par ce notaire le 26 mai suivant, comme le confirme le suivi de cette lettre sur le site de La Poste, l'EPFIF a sollicité la transmission des éléments prévus aux 1°, 2°, 4°, 5°, 6°, 9°, 10°, 11° et 12° du II de l'article R. 213-7 précité du code de l'urbanisme ainsi qu'une demande de visite du bien en cause. Si la demande des pièces prévues aux 1°, 2°, 4°, 5°, 9°, 10°, 11° et 12° de l'article R. 213-7 peut être regardée comme présentant un caractère superfétatoire, s'agissant d'un terrain nu ou d'éléments déjà indiqués dans la déclaration d'intention d'aliéner, il ressort de ces mêmes pièces ainsi que de la lettre du 11 juin 2021 par laquelle le notaire a adressé le document sollicité, que les extraits de l'avant-contrat de vente contenant les éléments significatifs relatifs à la consistance et l'état de l'immeuble prévus au 6° de ce même article n'avaient pas été annexés à cette déclaration et pouvaient être exigés par l'EPFIF. Ainsi, la demande de pièces complémentaires a eu pour effet de suspendre le délai de préemption. Par conséquent, celui-ci ayant recommencé à courir à compter du 15 juin 2021, date de la réception des documents demandés adressés au service d'urbanisme de la mairie d'Aubervilliers par le notaire mandataire mentionné dans la déclaration d'intention d'aliéner, pour une durée inférieure à un mois, l'EPFIF disposait, en application de l'article L. 213-2 précité, d'un mois à compter de cette date pour prendre et notifier sa décision, soit jusqu'au 15 juillet 2021.  
 11. Ensuite, il ressort des pièces du dossier que la décision de préemption contestée a été transmise au contrôle de légalité le 1er juillet 2021, affichée en mairie le 5 juillet 2021 et notifiée au notaire de la société requérante le 5 juillet 2021, ainsi qu'à l'acquéreur du bien en cause le lendemain. Il s'ensuit que l'acte attaqué, daté du 30 juin 2021, a été adopté, notifié et transmis au contrôle de légalité avant l'expiration du délai imparti pour ce faire. Par suite, le moyen tiré la méconnaissance des dispositions précitées ne peut qu'être écarté.  
 Sur la motivation de la décision et la réalité du projet : 
 12. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé () " Aux termes de l'article L. 300-1 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain () de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux () / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations () ".  
 13. Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption.  
 14. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la décision de préemption contestée, après avoir visé les textes applicables, mentionne que " le Programme pluriannuel d'intervention, arrêté par le conseil d'administration de l'établissement public foncier d'Ile-de-France le 24 mars 2021, fixe pour objectif prioritaire à l'EPFIF de contribuer à accélérer et à augmenter la production de logements et en particulier de logements sociaux ", " le programme de la convention d'intervention foncière entre la ville d'Aubervilliers, l'EPT Plaine Commune et l'EPFIF visant à réaliser dans le secteur Pont de Stains où se situe le bien mentionné ci-dessus, des programmes de logements ". La décision indique également que " le bien objet de la DIA est situé dans le périmètre de veille foncière à l'intérieur duquel l'EPFIF intervient depuis plusieurs années " et que " les acquisitions déjà réalisées par l'EPFIF dans le secteur Pont de Stains démontrent la réalité du projet ". Au vu de l'ensemble de ces mentions, qui permettent d'identifier la nature de l'opération d'aménagement poursuivie, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision de préemption attaquée est insuffisamment motivée au regard des exigences posées par l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme. 
 15. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le bien préempté se situe dans le périmètre de " veille foncière " identifié par la convention d'intervention foncière conclue le 29 novembre 2019 entre la commune d'Aubervilliers, l'établissement public territorial Plaine Commune Grand Paris et l'EPFIF, qui prévoit la création de 120 logements par hectare en 6 ans. En outre, une étude interne du 21 juin 2021, visée par la décision en litige, conclut à la constructibilité de la parcelle pour accueillir un programme de logements. Par suite, les caractéristiques du projet d'aménagement urbain poursuivi, qui répond à l'un des objets mentionnés à l'article L. 300-1 précité, étaient suffisamment définies à la date de la décision attaquée, sans que la requérante puisse utilement invoquer la méconnaissance des stipulations de cette convention. En conséquence, le moyen tiré du défaut de réalité et d'antériorité du projet sera écarté. 
 16. Il résulte de ce qui précède que la SCI Vabre n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision en date du 30 juin 2021 par laquelle le directeur général de l'établissement public foncier d'Ile-de-France a préempté son bien situé 27 rue du Goulet à Aubervilliers ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'établissement public foncier d'Ile-de-France, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que lui réclame la société requérante au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCI Vabre le versement à l'établissement public foncier d'Ile-de-France de la somme que celui-ci demande en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête présentée par la société civile immobilière Vabre est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par l'établissement public foncier d'Ile-de-France sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière Vabre, à la société Raminvest et à l'établissement public foncier d'Ile-de-France. 
 Délibéré après l'audience du 9 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Katia Weidenfeld, présidente, 
 - Mme Irène Jasmin-Sverdlin, première conseillère, 
 - Mme Marjorie Hardy, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mars 2023. 
 La rapporteure, 
 I. Jasmin-Sverdlin 
 La présidente, 
 K. Weidenfeld 
 La greffière, 
 M. A 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.