TA75 · 4e Section - 1re Chambre — 9 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 13 septembre 2021 et 22 décembre 2022, la société Towa Développement, représentée par Me Jorion, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 17 août 2021 par laquelle la Régie immobilière de la Ville de Paris (RIVP) a décidé de préempter un bien sis 191 rue du Faubourg-Saint-Martin dans le 10ème arrondissement de Paris ; 
 2°) d'enjoindre à la RIVP de proposer d'acquérir le bien préempté aux vendeurs, puis à l'acquéreur évincé, au prix auquel elle l'aura elle-même acquis, dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la RIVP une somme de 4 500 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée est entachée d'incompétence dès lors que la RIVP ne peut bénéficier d'une délégation du droit de préemption ; 
 - elle est entachée d'incompétence de son signataire, dès lors que la délégation de compétence donnée à la directrice générale de la RIVP par son conseil d'administration le 30 mars 2021 ne mentionne pas le droit de préemption et n'a pas été publiée et transmise au contrôle de légalité ; la délégation accordée par la directrice générale à la directrice générale adjoint n'a pas été publiée comme l'a jugé le Conseil d'Etat dans son ordonnance du 17 novembre 2022 ; 
 - le conseil d'administration d'une société d'économie mixte ne peut pas subdéléguer son pouvoir d'exercer le droit de préemption à son directeur général adjoint ; 
 - l'acte portant délégation du droit de préemption est entré en vigueur le lendemain de la date d'édiction de la décision attaquée ; 
 - la maire de Paris était incompétente pour préempter le bien, mais aussi pour déléguer l'exercice de ce droit de préemption ; 
 - la décision de délégation du droit de préemption doit être considéré comme abrogée dès lors que le droit de préemption ne peut être délégué sur le même bien à deux délégataires différents ; 
 - la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle ne vise aucun avis adopté par le service des domaines, en méconnaissance des dispositions de l'article 
 R. 213-21 du code de l'urbanisme ; 
 - elle est insuffisamment motivée ; 
 - la RIVP doit justifier de l'existence d'un droit de préemption institué par une délibération régulièrement adoptée, régulièrement publiée et transmise au contrôle de légalité ; 
 - elle doit également justifier de la transmission régulière de la décision de préemption au contrôle de légalité le 23 août 2021 et de la publication de la décision de préemption le 6 septembre 2021 au plus tard ; 
 - la décision attaquée est irrégulière dès lors que la RIVP n'établit pas la réalité de son 
 projet. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 9 décembre 2022, la Régie immobilière de la Ville de Paris (RIVP) conclut au rejet de la requête et au versement par la société Towa Développement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens invoqués n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Viard, présidente-rapporteure ; 
 - les conclusions de Mme Baratin, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Jorion, avocat de la société Towa Développement, de Me Gautier représentant la RIVP et de Me Caillet pour les consorts B, Perrin. 
 Une note en délibéré produisant l'acte de transmission au contrôle de légalité de la délibération du conseil d'administration de la RIVP du 30 mars 2021 a été enregistrée le 26 janvier 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'indivision B F, propriétaire d'un immeuble situé 191, rue du Faubourg Saint-Martin, sur la parcelle cadastrée section AG n° 44 dans le 10ème arrondissement de Paris, a conclu le 7 juillet 2021 une promesse de vente avec la société Towa Développement. 
 La Ville de Paris a accusé réception, le 23 juin 2021, d'une déclaration d'intention d'aliéner le bien situé sur cette parcelle. Par un arrêté du 11 août 2021, la maire de Paris a délégué, au nom de la Ville de Paris, l'exercice du droit de préemption urbain sur cette parcelle à la RIVP. Par une décision du 17 août 2021, la RIVP, représentée par sa directrice générale adjointe, a exercé le droit de préemption urbain sur cette parcelle. Par la présente requête, la société Towa Développement demande l'annulation de cette décision. 
 2. Aux termes du troisième alinéa de l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme : " Le titulaire du droit de préemption urbain peut déléguer son droit à une société d'économie mixte agréée mentionnée à l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation (). Leur organe délibérant peut déléguer l'exercice de ce droit, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Par dérogation à l'article L. 213-11 du présent code, les biens acquis par exercice du droit de préemption en application du présent alinéa ne peuvent être utilisés qu'en vue de la réalisation d'opérations d'aménagement ou de construction permettant la réalisation des objectifs fixés dans le programme local de l'habitat ou déterminés en application du premier alinéa de l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation. ". Les trois premiers alinéas de l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation prévoient que : " Les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux sont agréées par l'autorité administrative en vue d'exercer une activité de construction et de gestion de logements sociaux, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. / Cet agrément est obligatoire pour exercer une activité de construction et de gestion de logements sociaux. / Par dérogation aux deux premiers alinéas, les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux liées par une convention d'utilité sociale à la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové bénéficient de l'agrément pour exercer leur activité de construction et de gestion de logements sociaux ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, pour qu'une société d'économie mixte puisse se voir déléguer l'exercice du droit de préemption urbain, elle doit être agréée pour exercer une activité de construction et de gestion de logements sociaux, cet agrément étant de droit pour les sociétés d'économie mixte liées par une convention d'utilité sociale au 26 mars 2014, date de publication de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. 
 3. Aux termes du 15° de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable au litige, le maire peut, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : " d'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues à l'article L. 211-2 () de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal ". En outre, aux termes de l'article R. 211-5 du code de l'urbanisme 
 : " L'exercice du droit de préemption urbain peut être délégué [] au directeur général ou à l'un des directeurs par le conseil d'administration [] des sociétés ou organismes mentionnés au troisième alinéa de l'article L. 211-2. Cette délégation fait l'objet d'une publication de nature à la rendre opposable aux tiers. () () / Lorsqu'il exerce ce droit par délégation, () le directeur général ou le directeur rend compte, au moins une fois par an, de son action au conseil d'administration () ". Ces dispositions autorisent notamment le conseil d'administration d'une société d'économie mixte agréée pour exercer une activité de construction et de gestion de logements sociaux à déléguer l'exercice du droit de préemption urbain au profit de son directeur général, permettant à ce dernier d'exercer ce droit à chaque fois qu'une commune, le cas échéant représentée par le maire préalablement habilité par le conseil municipal, décide de déléguer à cette société l'exercice de ce droit à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Une telle délégation doit cependant faire l'objet d'une publication de nature à la rendre opposable aux tiers. 
 4. Aux termes de l'article L. 2122-29 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction alors en vigueur : " Les arrêtés du maire ainsi que les actes de publication et de notification sont inscrits par ordre de date. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, les arrêtés municipaux à caractère réglementaire sont publiés dans un recueil des actes administratifs dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. La publication au recueil des actes administratifs des arrêtés municipaux mentionnés au deuxième alinéa est assurée sur papier. Elle peut l'être également, dans des conditions de nature à garantir leur authenticité, sous forme électronique. La version électronique est mise à la disposition du public de manière permanente et gratuite. ". Aux termes de l'article L. 221-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'entrée en vigueur d'un acte réglementaire est subordonnée à l'accomplissement de formalités adéquates de publicité, notamment par la voie, selon les cas, d'une publication ou d'un affichage, sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d'autres formalités préalables. Un acte réglementaire entre en vigueur le lendemain du jour de l'accomplissement des formalités prévues au premier alinéa, sauf à ce qu'il en soit disposé autrement par la loi, par l'acte réglementaire lui-même ou par un autre règlement () ". 
 5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la RIVP était liée par une convention d'utilité sociale à la date de publication de la loi du 24 mars 2014 et qu'elle bénéficiait à ce titre d'un agrément de droit pour exercer une activité de construction et de gestion de logement sociaux. Elle pouvait ainsi se voir déléguer par la maire de Paris l'exercice du droit de préemption urbain sur le bien litigieux. Si l'exercice du droit de préemption urbain doit être regardé comme ayant été délégué par le conseil d'administration de la RIVP à sa directrice générale par délibération du 30 mars 2021, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette délibération, qui a été transmise au contrôle de légalité, a été publiée comme le prévoient les dispositions précitées de l'article R. 211-5 du code de l'urbanisme. 
 6. En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision par laquelle Mme D A a délégué ses " pouvoirs les plus étendus ", et notamment l'exercice du droit de préemption, à Mme C E, directrice générale adjointe, pour le mois d'août 2021, aurait fait l'objet d'une publication de nature à la rendre opposable aux tiers. 
 7. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 11 août 2021 par lequel la maire de Paris a délégué l'exercice du droit de préemption urbain à la RIVP pour l'immeuble sis 191, rue du Faubourg Saint-Martin, sur la parcelle cadastrée section AG n° 44 dans le 10ème arrondissement a été publié au Bulletin officiel de la Ville de Paris du 17 août 2021. Or, s'agissant d'un acte réglementaire, en application des dispositions précitées de l'article 
 L. 2122-29 du code général des collectivités territoriales et L. 221-2 du code des relations entre le public et l'administration, il entre en vigueur à Paris le lendemain de sa publication soit le 18 août 2021. La circonstance à cet égard qu'il ait fait l'objet d'un affichage en mairie est inopérante. Il en résulte que la RIVP n'était pas compétente pour exercer le droit de préemption dont la Ville de Paris était titulaire, le 17 août 2021. 
 8. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible d'entraîner, en l'état du dossier soumis au tribunal, l'annulation de la décision contestée. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède que la société Towa Développement est fondée à demander l'annulation de la décision attaquée du 17 août 2021. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 10. Aux termes de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l'acquisition du bien en priorité. / Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. A défaut d'accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation, conformément aux règles mentionnées à l'article L. 213-4. / A défaut d'acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l'acquisition. / Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l'acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l'acquisition à la personne qui avait l'intention d'acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l'article L. 213-2 ". 
 11. En vertu de ces dispositions, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l'ancien propriétaire ou par l'acquéreur évincé et après avoir mis en cause l'autre partie à la vente initialement projetée, d'exercer les pouvoirs qu'il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d'ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu'implique l'annulation, par le juge de l'excès de pouvoir, d'une décision de préemption, sous réserve de la compétence du juge judiciaire, en cas de désaccord sur le prix auquel l'acquisition du bien doit être proposée, pour fixer ce prix. À ce titre, il lui appartient, après avoir vérifié, au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l'intérêt général, de prescrire au titulaire du droit de préemption qui a acquis le bien illégalement préempté, s'il ne l'a pas entre-temps cédé à un tiers, de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier, de proposer à l'ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l'acquéreur évincé d'acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. 
 12. La RIVP ne se prévaut d'aucun obstacle au rétablissement de la situation initiale, dont il ne résulte pas davantage de l'instruction qu'elle porterait une atteinte excessive à l'intérêt général. Il suit de là que le présent jugement implique nécessairement que la RIVP mette en œuvre la procédure particulière prévue par l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme. Par suite, et sous réserve qu'elle soit restée propriétaire du bien sis 191 rue du Faubourg-Saint- Martin (75 010), il y a lieu de lui enjoindre de proposer à l'ancien propriétaire, l'indivision B F, l'acquisition de ces biens dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir. Dans l'hypothèse où l'indivision B F renoncerait expressément ou tacitement à cette acquisition dans les conditions fixées par l'article L. 213-11-1-1 du code de l'urbanisme, il est enjoint à la RIVP de proposer à la société Towa Développement, dans un délai d'un mois à compter de cette renonciation, d'acquérir ces biens. Le prix contenu dans la proposition qui sera faite à l'indivision B F puis, le cas échéant, à la société Towa Développement, visera à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. En revanche, il n'y pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la RIVP le versement à la société Towa Développement d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article 
 L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, la RIVP étant la partie perdante, ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit à ses conclusions présentées sur ce fondement. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du 17 août 2021 de la RIVP est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint à la RIVP, sous réserve qu'elle soit restée propriétaire du bien sis 191 rue du Faubourg-Saint-Martin (75 010), de proposer à l'indivision B F, l'acquisition de ces biens dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir. Dans l'hypothèse où cette dernière viendrait à renoncer expressément ou tacitement à cette acquisition dans les conditions fixées par l'article L. 213-11-1-1 du code de l'urbanisme, il est enjoint à la RIVP de proposer à la société Towa Développement, dans un délai d'un mois à compter de cette renonciation, d'acquérir ces biens. Le prix contenu dans la proposition qui sera faite à l'indivision B F puis, le cas échéant, à la société Towa Développement, visera à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption à fait obstacle. 
 Article 3 : La RIVP versera à la société Towa Développement une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Towa Développement, à la Régie immobilière de la Ville de Paris et à l'indivision B, F. 
 Délibéré après l'audience du 26 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Viard, présidente-rapporteure, 
 -M Grandillon, premier conseiller, 
 - M. Perrot, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 février 2023. 
 La présidente-rapporteure, 
 M.-P. VIARD 
 L'assesseur le plus ancien, 
 J. GRANDILLON 
 La greffière, 
 I. SZYMANSKI 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.