TA75 · 5e Section - 1re Chambre — 7 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 10 septembre 2021, 14 février 2024, 16 mai 2024 et 14 août 2024, la SARL P. Mathieu et fils, représentée par Me Martin, demande au tribunal : 
 1°) de condamner l'Etat, ou à défaut la Ville de Paris, à lui verser la somme de 1 288 606 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 21 avril 2019 et de la capitalisation des intérêts ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat et de la Ville de Paris la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la responsabilité pour faute de l'Etat est engagée à raison de l'illégalité fautive de l'arrêté du préfet de police des 21 avril 2019, modifié par des arrêtés des 9 mai 2019, 13 décembre 2019, 17 décembre 2019, 8 janvier 2020, 3 février 2020 et 27 février 2020 dès lors que ces arrêtés sont entachés d'incompétence et sont inadaptés et disproportionnés ; 
 - à supposer que le préfet de police a agi comme autorité municipale, la responsabilité pour faute de la Ville de Paris est engagée à raison de l'illégalité de ces mêmes arrêtés, et pour les mêmes motifs ; 
 - la responsabilité pour faute " de l'Etat " est engagée à raison de l'illégalité fautive de décisions prises par l'établissement public chargé de la conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris (EPRNDP) les 16 décembre 2019, 9 janvier 2020, 3 février 2020 et 25 février 2020 dès lors que ces décisions, qui font grief, sont entachées d'un vice d'incompétence, de vices de forme, faute de comporter la signature, les prénom et nom, et  la qualité de leur signataire, et sont inadaptées et disproportionnées ; 
 - la responsabilité pour faute de l'Etat est engagée à raison de l'illégalité fautive de la décision prise par le ministre de la culture le 29 novembre 2019 dès lors qu'elle est entachée d'un vice d'incompétence, d'un vice de forme, faute de comporter les informations permettant d'identifier son auteur, et présente un caractère inadapté et disproportionné ; 
 - le ministre de la culture, le préfet de la région Ile-de-France, le préfet de police et l'EPRNDP ont été défaillants dans la gestion des travaux, ce qui est constitutif de fautes ; 
 - la responsabilité sans faute de l'Etat, et à défaut de la Ville de Paris, est engagée dès lors qu'elle a subi un préjudice grave et spécial. 
 - elle a subi un préjudice d'un montant total de 1 288 606 euros, composé d'un préjudice financier d'un montant de 1 276 685 euros, résultant d'une perte de chiffre d'affaires et de pertes de marge commerciale, ainsi que d'un préjudice moral évalué à 10 000 euros. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 août 2023, l'EPRNDP, représenté par Me Crespelle, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la SARL P. Mathieu et fils le versement d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - les courriers d'information qu'il a transmis aux riverains ne sont pas décisoires ; 
 - les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés ; 
 - les préjudices de la société requérante sont en réalité causés par l'incendie de la cathédrale ayant imposé sa fermeture au public, puis par les restrictions prises dans le cadre de l'épidémie de Covid-19. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 16 janvier 2024 et 14 mars 2024, le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - les courriers d'information qu'il a transmis aux riverains ne sont pas décisoires ; 
 - les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés   
 - aucun préjudice indemnisable n'est établi ; 
 - les conclusions tendant à la réparation d'un préjudice moral, soulevé pour la première fois le 14 février 2024, sont tardives et donc irrecevables. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 15 avril 2024, le préfet de police conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - les conclusions aux fins de condamnation de l'Etat sont mal dirigées, et donc irrecevables, dès lors qu'il a agi comme autorité municipale ; 
 - à titre subsidiaire, la responsabilité de l'Etat ne peut pas être engagée en l'absence de faute, les moyens invoqués par la société requérante n'étant pas fondés ; 
 - la responsabilité sans faute de l'Etat ne peut pas être engagée en l'absence de préjudice grave et spécial. 
 - ni le lien de causalité ni les préjudices subis ne sont établis. 
 La requête et les mémoires ont été communiqués au ministre de la culture et à la Ville de Paris qui n'ont pas produit de mémoire. 
 Par un courrier du 11 octobre 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce que le courrier du ministre de la culture en date du 29 novembre 2019, dont l'illégalité fautive est alléguée, ne présente pas de caractère décisoire. 
 Le 16 octobre 2024, le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, a présenté des observations sur ce courrier.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de M. Maréchal, premier conseiller, 
 - les conclusions de Mme Lambrecq, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Martin, pour la SARL P/ Mathieu et fils, 
 - les observations de Mme E et de M. C, pour le préfet de police, 
 - les observations de Mme A, pour la ministre de la culture,  
 - les observations de M. B, pour le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, 
 - et les observations de Me Guillois pour l'EPRNDP. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. A la suite de l'incendie de la cathédrale Notre-Dame de Paris, survenu les 15 et 16 avril 2019, des travaux de remise en état de ce monument ont été exécutés et des décisions relatives à la circulation des piétons et des véhicules sur l'Ile de la Cité ont été prises. La SARL P. Mathieu et fils, estimant avant avoir subi des préjudices à raison de ces décisions de restriction de circulation et de ces travaux, a demandé, par l'intermédiaire de l'association des commerçants du quartier de Notre-Dame de Paris, au ministre de la culture, au préfet de la région Ile-de-France, au préfet de police, à l'établissement public chargé de la conservation et de la restauration de Notre-Dame (EPRNDP) et à la Ville de Paris de lui verser une indemnisation réparant ses préjudices. Ces demandes ont été implicitement rejetées. La SARL P. Mathieu et fils demande la condamnation de l'Etat et de la Ville de Paris à lui verser la somme totale de 1 288 606 euros. 
 Sur les conclusions aux fins de condamnation : 
 En ce qui concerne la responsabilité pour faute : 
 S'agissant de la responsabilité pour faute de l'Etat : 
 Quant aux décisions prises par le préfet de police : 
 2. Aux termes de l'article L. 2512-14 du code général des collectivités territoriales : " I.- Le maire de Paris exerce les pouvoirs conférés au maire par la section 1 du chapitre III du titre Ier du livre II de la présente partie, sous réserve des II à VII du présent article. / II.- Sur certains sites, voies ou portions de voies fixés par arrêté du préfet de police après avis du maire de Paris, le préfet de police réglemente de manière permanente les conditions de circulation ou de stationnement ou en réserve l'accès à certaines catégories d'usagers ou de véhicules pour des motifs liés à la sécurité des personnes et des biens ou pour assurer la protection du siège des institutions de la République et des représentations diplomatiques. / Des dispositions de même nature et à caractère temporaire peuvent être arrêtées par le préfet de police pour assurer la sécurité des personnes faisant l'objet de mesures de protection particulières par les autorités publiques () ". 
 3. Sur le fondement du II de l'article L. 2512-14 du code général des collectivités territoriales, le préfet de police, après avis du maire de Paris, a pris un arrêté n° 2017 00801 du 24 juillet 2017, dont l'article 2 détermine les voies dont les conditions de circulation et de stationnement relèvent de sa compétence. S'agissant de l'Ile de la cité, ces voies sont le quai de l'archevêché, le quai aux fleurs, le quai de la Corse, le quai de l'horloge, la place du pont-neuf, le quai des orfèvres, le quai du marché neuf, la place du parvis Notre-Dame et la rue du cloître Notre-Dame. Ce même article 2 précise en outre que " les voies délimitant les périmètres sont incluses dans lesdits périmètres ", ce qui inclut notamment, pour l'Ile de la Cité, la rue du cloître Notre-Dame, la rue d'Arcole et le quai aux fleurs. 
 4. En réglementant, par son arrêté du 21 avril 2019, modifié à plusieurs reprises, la circulation sur le fondement des dispositions citées au point 2, le préfet de police a agi en qualité d'autorité municipale de la Ville de Paris, et non en qualité d'autorité de l'Etat. De telles décisions sont susceptibles d'engager la responsabilité de la Ville de Paris, et non celle de l'Etat. Par suite, le préfet de police est fondé à soutenir que les conclusions dirigées contre l'Etat à raison de ses arrêtés sont mal dirigées et sont donc irrecevables.  
 Quant aux décisions prises par le ministre de la culture, par le préfet de la région Ile-de-France et par l'EPRNDP : 
 5. Le courrier du ministre de la culture en date du 29 novembre 2019, les courriers du préfet de la région Ile-de-France, dont deux sont non datés et dont les autres sont datés des 16 septembre 2019, 17 septembre 2019, 30 septembre 2019, 3 octobre 2109 et 23 octobre 2019, ainsi que les courriers de l'EPRNDP en date des 16 décembre 2019, 9 janvier 2020, 3 février 2020 et 25 février 2020, sont de simples courriers d'information aux riverains. De tels courriers, qui ne sont pas des actes réglementaires, n'ont pas eu pour objet ou pour effet de modifier les règles relatives à la circulation et au stationnement. La société requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que le ministre de la culture, le préfet de la région Ile-de-France, et l'EPRNDP, qui a au demeurant une personnalité morale distincte de l'Etat, auraient pris des actes modifiant les règles de circulation de nature à engager la responsabilité de l'Etat. 
 Quant aux autres agissements : 
 6. Si la société requérante fait état de " défaillances des personnes publiques dans la gestion des travaux vis-à-vis des riverains ", de " non-respect des dates et horaires de fermeture des voies ", de " défaut d'information sur le phasage et l'ampleur des travaux et manque de coordination " d'un " environnement dégradé " et de " nuisances importantes ", elle n'assortit ces affirmations d'aucun élément de nature à établir l'existence d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat. 
 S'agissant de la responsabilité pour faute de la Ville de Paris : 
 7. En premier lieu, d'une part, il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 4 que le préfet de police était compétent pour prendre l'arrêté du 21 avril 2019, ainsi que les arrêtés modificatifs des 9 mai 2019, 13 décembre 2019, 17 décembre 2019, 8 janvier 2020, 3 février 2020 et 27 février 2020. 
 8. D'autre part, par un arrêté n° 2019-00198 du 1er mars 2019, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture le 6 mars 2019, le préfet de police a délégué sa signature à M. D, directeur des transports et de la protection du public, pour signer les arrêtés relevant des attributions de sa direction. Par un arrêté n° 2019-00706 du 22 août 2019, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture le 23 août 2019, le préfet de police a délégué sa signature à M. F, sous-directeur des déplacements et de l'espace public, pour signer les arrêtés relevant des attributions de sa sous-direction. Par suite, le moyen tiré de ce que M. D était incompétent pour signer l'arrêté du 9 mai 2019, et tiré de ce que M. F était incompétent pour signer les arrêtés des 13 décembre 2019, 17 décembre 2019, 8 janvier 2020, 3 février 2020 et 27 février 2020 manque en fait. 
 9. En second lieu, tout d'abord, par son arrêté du 21 avril 2019, le préfet de police a restreint la circulation des piétons et des véhicules sur l'Ile de la Cité dans un périmètre délimité par la rue de la Cité, la rue d'Arcole, la rue du Cloître Notre-Dame, au nord, le quai de l'archevêché, à l'est, jusqu'à l'intersection avec la rue du Cloître Notre-Dame, le quai du marché neuf, et les quais côté sud de l'île, dans leur section allant de l'intersection du boulevard du palais avec le quai du marché neuf jusqu'au quai de l'archevêché, ainsi que le petit pont, le pont au double, le quai bas et le pont de l'archevêché. Par les arrêtés successifs qu'il a pris pour modifier cet arrêté, le préfet de police a, pour tenir compte de l'exécution des travaux, ajusté ce périmètre, en supprimant des voies ou en ajoutant. L'ensemble de ces voies se situent toutes sur la partie " est " de l'Ile de la Cité, où se situe la cathédrale. 
 10. Ensuite, le préfet de police a posé un principe d'interdiction de la circulation des piétons dans ce périmètre, mais en y apportant d'importantes dérogations, en autorisant leur circulation sur le quai de l'Archevêché et sur le quai aux fleurs, ainsi que sur la rue du Cloître Notre-Dame, sur une largeur de 2,50 mètres de trottoir côté pair dans la partie de la rue comprise entre la rue d'Arcole et la rue Chanoinesse. Il a également autorisé l'accès des piétons à la rue de Lutèce, à la rue de la Cité, dans sa partie entre le quai de la Corse et la rue de Lutèce, à la rue d'Arcole jusqu'à son intersection avec la rue du Cloître Notre-Dame. Ce faisant, le préfet a permis l'accès des piétons aux commerces, y compris, en dépit des travaux nécessaires, ceux à proximité immédiate de la cathédrale. Lorsqu'il a interdit la circulation des piétons, en particulier par ses arrêtés des 17 décembre 2019 et 27 février 2020, le préfet de police a limité cette interdiction a une dizaine de jours non consécutifs qu'il a précisément identifiés et à des heures également précisément identifiées et limitées. 
 11. Enfin, le préfet de police a également posé un principe d'interdiction de circulation des véhicules, en permettant la circulation, notamment, des riverains, des personnes assurant des soins à domicile, des livreurs et des professionnels devant intervenir en urgence. Cette interdiction, assortie de dérogation, a ensuite été précisée, notamment par l'arrêté du 8 janvier 2020, pour la limiter à certains jours et horaires. 
 12. En édictant l'arrêté du 21 avril 2019 ainsi que les arrêtés procédant à la modification de celui-ci, le préfet a, en vue d'assurer la bonne tenue du chantier nécessaire à la reconstruction de la cathédrale et compte tenu de ce qui vient d'être dit aux points 9 à 11, pris des mesures strictement proportionnées.  
 13. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à demander l'engagement de la responsabilité pour faute de l'Etat et de la Ville de Paris. 
 En ce qui concerne la responsabilité sans faute : 
 14. Il appartient au riverain qui entend obtenir réparation des dommages qu'il estime avoir subis à l'occasion d'une opération de travaux publics à l'égard de laquelle il a la qualité de tiers d'établir, d'une part, le lien de causalité entre cette opération et les dommages invoqués et, d'autre part, le caractère grave et spécial de son préjudice, les riverains des voies publiques étant tenus de supporter sans contrepartie les sujétions normales qui leur sont imposées dans un but d'intérêt général. Le caractère grave du préjudice et des dommages supportés se déduit pour les riverains commerçants, notamment, des difficultés particulières rencontrées par les clients dans l'accès au fonds de commerce ou encore de l'impossibilité même d'accéder à ce fonds. 
 15. De même, si les modifications apportées à la circulation générale ne sont pas de nature à ouvrir droit à indemnité pour les riverains, il en va autrement dans le cas où ces modifications leur ont causé un préjudice grave et spécial, en ayant notamment pour conséquence d'interdire ou de rendre excessivement difficile l'accès des riverains à leur fonds. 
 16. Il résulte de l'instruction, ainsi qu'il a été dit au point 10 et ainsi qu'il ressort notamment des photographies produites par le préfet de police dans son mémoire en défense, que les commerces de l'Ile de la Cité, et en particulier celui de la société requérante situé au 23 rue d'Arcole, demeuraient accessibles, exception faite des restrictions ponctuelles prononcées par les arrêtés des 17 décembre 2019 et 27 février 2020 qui étaient limitées à quelques jours, pendant quelques heures, et il ne résulte pas de l'instruction que des difficultés particulières auraient été rencontrées par d'éventuels clients pour accéder à son fonds durant l'ensemble des mois concernés. Également, il ne résulte pas de l'instruction que la société requérante, qui a dégagé un chiffre d'affaires durant chaque mois, aurait fermé plusieurs mois comme elle l'a indiqué au cours de l'audience publique. En outre, si son chiffre d'affaires, qui s'établit à plus de 400 000 euros en 2019, a connu une baisse à compter d'avril 2019, date à compter de laquelle elle a généré près de 255 000 euros jusqu'en décembre 2019, cette baisse ne saurait caractériser un préjudice grave de nature à engager la responsabilité sans faute de l'Etat et de la ville de Paris. Par ailleurs, la société requérante n'établit pas davantage la spécialité de son préjudice dès lors, que, ainsi qu'il a été dit au point 9, pour tenir compte de l'exécution des travaux, le préfet de police a ajusté le périmètre de restriction de circulation des piétons et des véhicules qui a principalement concerné la partie " est " de l'Ile de la Cité. Ainsi, le préjudice invoqué par la société requérante ne revêt pas un caractère grave et spécial pouvant justifier que soit engagée la responsabilité sans faute de l'Etat et de la ville de Paris. 
 17. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction que la baisse du chiffre d'affaires de la société requérante serait imputable à des nuisances causées par les travaux ou par les restrictions de circulation, et non pas à la fermeture de la cathédrale elle-même, important monument touristique attirant la clientèle des commerces situées à sa proximité immédiate, comme celui de la société requérante. Par suite, la société requérante n'établit pas davantage le lien de causalité entre ses préjudices et les travaux et les restrictions de circulation. 
 18. Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires de la société requérante doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat et de la Ville de Paris qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes. 
 20. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société requérante une somme de 800 euros au titre des frais exposés par l'EPRNDP et non compris dans les dépens.  
    
    
    
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SARL P. Mathieu et fils est rejetée. 
 Article 2 : La SARL P. Mathieu et fils versera à l'établissement public chargé de la conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame la somme de 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SARL P. Mathieu et fils, à la ministre de la culture, à la Ville de Paris, au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, au préfet de police et à l'établissement public chargé de la conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame. 
 Délibéré après l'audience du 17 octobre 2024 à laquelle siégeaient : 
 - M. Ho Si Fat, président, 
 - Mme Lamarche, première conseillère, 
 - M. Maréchal, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2024. 
 Le rapporteur, 
 M. MaréchalLe président, 
 F. Ho Si FatLa greffière, 
 V. Lagrède 
 La République mande et ordonne à la ministre de la culture, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.