TA75 · 3e Section - 3e Chambre — 16 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 1er octobre 2021 et un mémoire du 12 mars 2024, la société Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR), représentée par Me Champy (Cabinet White & Case LLP), demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 
1°) de condamner l’Etat à lui verser la somme totale de 14 542 389,21 euros HT, assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de la demande préalable, à titre principal, au titre de la responsabilité contractuelle, à titre subsidiaire, au titre de la responsabilité sans faute du fait des attroupements régie par l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure et, au surplus, au titre de la responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les charges publiques, en réparation des dommages qu’elle a subis à l’occasion du mouvement dit des « gilets jaunes », entre les mois de novembre 2018 et mars 2019 ;  
 
2°) de mettre à la charge A... la somme de 100 076,13 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- le tribunal administratif de Paris est compétent territorialement pour connaître de l’ensemble des conclusions de la requête dans la mesure où, d’une part, l’organisation interne A... relative aux autorités responsables pour le représenter est sans incidence sur l’engagement de la responsabilité de cette personne morale unique, d’autre part, la « proratisation » de ses préjudices par département n’en permet pas la juste indemnisation ; elle porte  atteinte au droit au procès équitable et à l’égalité des armes entre les parties ; les demandes sont connexes, en application de l’article R. 342-1 du code de justice administrative, enfin, pour des considérations de bonne administration de la justice ; au surplus, en cas de difficulté particulière, le tribunal peut saisir le Conseil d’Etat sur le fondement de l’article R. 351-3 du code de justice administrative ;  
- à titre principal, la responsabilité contractuelle A... est engagée en raison du manquement à l’obligation de coopération, de soutien et de protection du concessionnaire ;  
- la responsabilité contractuelle sans faute A... est également engagée sur le fondement de la théorie dite du fait du prince ; premièrement, les déclarations ministérielles relatives au non-recouvrement des péages dus par les automobilistes ayant franchi illégalement des barrières de péage du fait des manifestants ont été illégalement prises par la seule ministre chargée des transports et méconnaissent l’article 28 du cahier des charges de la concession ; à supposer que ces décisions, qui lui interdisent de procéder au recouvrement des péages dus, soient légales, elles constituent un fait du prince ou une modification unilatérale des obligations du concessionnaire qui engagent la responsabilité A... ; deuxièmement, l’abstention de l’autorité publique contractante dans l’exercice de ses pouvoirs de police administrative, notamment les refus de concours de la force publique qui lui ont été opposés, ainsi que l’insuffisance des mesures générales prises, sont de nature à engager la responsabilité contractuelle sans faute A... ;  
- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute A... est engagée sur le fondement de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure ;  
- la responsabilité sans faute A... est également engagée sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques en raison des refus de lui accorder son concours pour rétablir l’ordre public et préserver les intérêts de l’activité et des biens concédés ; 
- elle a droit à la réparation des préjudices qu’elle a subis, dont la réalité est établie, à hauteur de la somme globale de 14 542 389,21 euros HT, soit la somme de 468 976,08 euros HT au titre des dégradations matérielles commises, à laquelle aucun coefficient de vétusté n’est applicable, la somme de 653 956,67 euros HT au titre des coûts internes de mobilisation du personnel dont elle justifie, la somme de 103 151,68 euros au titre des frais de procédure, notamment des frais d’huissier, la somme de 104 784,66 euros HT au titre des frais liés au contexte sécuritaire, la somme de 8 111 520,12 euros HT au titre des pertes de recettes aux péages et la somme de 5 100 000 euros HT au titre du manque à gagner de recettes aux péages. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 mai 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut : 
1°) à titre principal, au rejet de la requête présentée par la société APRR ; 
2°) à titre subsidiaire, dans l’éventualité où la responsabilité A... serait engagée, à ce qu’une expertise soit ordonnée afin de procéder à l’évaluation du préjudice subi par la société requérante ; 
3°) à titre infiniment subsidiaire, dans l’éventualité où la responsabilité A... serait engagée, à ce que l’indemnisation susceptible d’être allouée à la société APRR soit cantonnée à de plus juste proportions. 
Il soutient que :  
- il y a lieu de prononcer sa mise hors de cause s’agissant des conclusions indemnitaires présentées au titre de la responsabilité A... du fait d’attroupements ou de rassemblements et pour rupture de l’égalité devant les charges publiques dès lors qu’elles concernent les missions de police exercées sur le domaine public routier par les préfets de département ;  
- le tribunal administratif de Paris n’est pas compétent pour statuer sur les conclusions indemnitaires présentées au titre de la responsabilité A... du fait d’attroupements ou de rassemblements ; 
- la responsabilité contractuelle au titre de la méconnaissance du principe de loyauté contractuelle ne peut pas être engagée ;  
- les conditions de l’engagement de la responsabilité sans faute A... en raison du fait du prince ne sont pas remplies ;  
- le préjudice matériel n’est pas établi en l’absence de production des factures de réparation des équipements et de justification de la prise en compte de leur vétusté initiale ;  
- le préjudice relatif aux moyens externes déployés n’est pas établi ;  
- le préjudice tenant aux pertes de recettes de péage n’est pas établi ;  
- le préjudice tenant au manque à gagner n’est pas établi.  
 
Par une lettre du 30 juin 2023, le tribunal a demandé à la société APRR de régulariser sa requête par la présentation de requêtes distinctes, s’agissant des conclusions indemnitaires dirigées contre l’Etat, sur le fondement de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure et de la rupture d’égalité devant les charges publiques, au titre des dommages subis lors des manifestations et attroupements et du fait des refus d’accorder le concours de la force publique, qui ne présentent pas un lien suffisant avec les conclusions tendant à la condamnation A... concédant, pris en la personne du ministre de la transition écologique, sur le fondement de la responsabilité contractuelle. 
 
Par un mémoire en défense du 7 mars 2024, le préfet de l’Ain conclut au rejet de la requête.  
 
Il soutient que le tribunal administratif de Paris n’est pas compétent pour statuer sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. 
 
Par un mémoire en défense du 11 mars 2024, la préfète de la Haute-Marne conclut au rejet de la requête.  
 
Elle soutient que le tribunal administratif de Paris n’est pas compétent pour statuer sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. 
 
Par un mémoire en défense du 11 mars 2024, la préfète des Vosges conclut au rejet de la requête.  
 
Elle soutient que le tribunal administratif de Paris n’est pas compétent pour statuer sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure et conclut au rejet des conclusions indemnitaires. 
 
Par un mémoire en défense du 12 mars 2024, le préfet de Meurthe-et-Moselle conclut au rejet de la requête.  
 
Il soutient que le tribunal administratif de Paris n’est pas compétent pour statuer sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. 
 
La requête a été communiquée au ministre de l’intérieur et des outre-mer et aux préfets du Jura, de la Côte d’or, de Saône-et-Loire, du Loiret, de l’Aube, du Puy-de-Dôme, du Cher, de la Nièvre, de l’Yonne, de Seine-et-Marne, du Rhône, du Doubs, de l’Allier et de Belfort, qui n’ont pas produit d’observations.  
 
Vu  
- les requêtes n°2325052, 2325053, 2325054, 2325055, 2325056, 2325057, 2325058, 2325059, 2325060, 2325062, 2325063, 2325064, 2325065, 2325066, 2325067, 2325068, 2325069 et 2325071 de la société APRR, 
- les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales,  
- le code de la sécurité intérieure,  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Renvoise, 
- les conclusions de Mme Beugelmans-Lagane, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Champy, avocat de la société APRR. 
 
Considérant ce qui suit :  
 
La société des autoroutes Paris-Rhin-Rhône (« la société APRR ») est concessionnaire A... pour la construction, l’entretien et l’exploitation d’un réseau d’autoroutes de 1 915 kilomètres environ. Elle a présenté une demande indemnitaire préalable au ministre chargé des transports, par une lettre reçue le 1er juin 2021, aux fins d’obtenir réparation des dommages qu’elle a subis, entre les mois de novembre 2018 et mars 2019, dans le cadre du mouvement social dit des « gilets jaunes ». Par la présente requête, la société APRR demande la condamnation A... à lui verser la somme de 14 542 389,21 euros HT. 
 
Sur l’étendue du litige :  
 
La société APRR a demandé, par une seule requête, la réparation des dommages qu’elle estime avoir subis du fait des dégradations et des occupations commises sur le réseau d’autoroutes concédé à l’occasion du mouvement dit des « gilets jaunes » sur le fondement, à titre principal, de la responsabilité contractuelle pour faute et de la responsabilité contractuelle sans faute dite du fait du prince A... concédant et, à titre subsidiaire, de la responsabilité sans faute A... du fait d’attroupements ou de rassemblements au sens des dispositions de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure ainsi que du fait de la rupture d’égalité devant les charges publiques. D’une part, ces conclusions soulèvent des questions de responsabilité de nature différente. D’autre part, elles mettent en cause plusieurs autorités publiques agissant en vertu de compétences différentes- l’Etat étant pris en la personne du ministre de la transition écologique dans le cadre de la responsabilité contractuelle tandis qu’il est pris en la personne des différents préfets de département dans le cadre des responsabilités extracontractuelles invoquées- qui doivent être mises à même de présenter des observations sur les évènements et les questions de droit qui les concernent. Enfin, les évènements invoqués, qui doivent être précisément localisés et faire l’objet d’une appréciation concrète dans le cadre de l’application des dispositions de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, se sont produits à des dates différentes, dans plusieurs départements différents et ont donné lieu à des dommages d’ampleur différente. Dans ces conditions, la circonstance que les dommages invoqués ont tous été occasionnés dans le cadre d’un mouvement social d’envergure nationale ne suffit pas à caractériser un lien suffisant de nature à rendre les conclusions recevables dans leur totalité. De même, la circonstance que la société requérante a entendu hiérarchiser l’invocation des différents fondements de responsabilité compte tenu de sa qualité de co-contractante A... n’est pas non plus de nature à caractériser un lien suffisant entre ses différentes conclusions. Par suite, dans les circonstances particulières de l’espèce, ces conclusions ne présentent pas entre elles un lien suffisant de nature à permettre qu’elles fassent l’objet d’une requête unique, présentée de surcroît devant le seul tribunal administratif de Paris.   
 
La société APRR, invitée par le greffe à régulariser sa requête par la présentation de requêtes distinctes, a donné suite à cette invitation, par l’introduction des 18 nouvelles requêtes visées ci-dessus. Par conséquent, les conclusions indemnitaires fondées sur la responsabilité sans faute A... au titre des dispositions de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure et sur la responsabilité sans faute A... au titre de la rupture d’égalité devant les charges publiques, qui font l’objet des requêtes distinctes régularisées, sont sans objet. Il est donc uniquement statué, par le présent jugement, sur les conclusions tendant à la condamnation A... concédant sur le fondement de la responsabilité contractuelle pour faute et sur le fondement de la responsabilité contractuelle sans faute. 
 
Sur la responsabilité contractuelle A... à raison d’un manquement à l’obligation de coopération, de soutien et de protection du concessionnaire :  
 
La société APRR soutient que l’Etat concédant a manqué à l’obligation de coopération, de soutien et de protection qui lui incombe en ne prenant aucune mesure pour mettre un terme aux nombreuses occupations illicites du domaine public concédé et aux dégradations commises par les manifestants à ces occasions. Elle fait ainsi valoir que, du fait de ce manquement A..., elle n’a pas été en mesure d’assurer ses propres obligations contractuelles relatives à la continuité et à la sécurité de la circulation sur les ouvrages et installations concédés ni de percevoir les recettes de péage, lesquelles constituent un élément essentiel de la concession. 
 
Selon l’article 13.1 du cahier des charges de la concession, relatif à la qualité de l’exploitation, de l’entretien et de la maintenance des ouvrages et installations : « Sous peine des sanctions prévues aux articles 39 et 40 du présent cahier des charges, la société concessionnaire est tenue de disposer en tous temps et de mettre en œuvre sans délai tous les moyens conformes aux règles de l’art, de nature à assurer en permanence, quelles que soient les circonstances (et notamment les circonstances atmosphériques), la continuité de la circulation dans de bonnes conditions de sécurité et de commodité (...) ». En outre, en vertu de l’article 14 de ce cahier des charges, relatif aux règlements d’exploitation, mesures de police et gestion du trafic : « 1. La société concessionnaire se conforme aux règlements de police édictés par les autorités compétentes (...). 14.5. La société concessionnaire doit se soumettre, sans aucun droit à indemnité, à toutes les mesures prises par les autorités investies du pouvoir de police de la circulation en vue de tirer le meilleur parti pour toutes les catégories d’usagers de l’ensemble du réseau routier dont fait partie l’autoroute concédée (...) ». 
 
Il résulte de l’instruction que la société APRR a saisi, à plusieurs reprises aux mois de novembre et décembre 2018, les autorités de police locale, pour leur demander de mettre fin aux occupations par les manifestants des sites d’autoroutes et pour signaler les risques pour la sécurité que représentait la présence d’individus sur les voies de circulation. En outre, la société APRR a formellement saisi, par lettre du 26 novembre 2018, les ministres de l’intérieur et de la transition écologique pour demander la mobilisation des services préfectoraux et de gendarmerie sur le réseau d’autoroutes concerné aux fins de rétablir l’ordre, compte tenu des dégradations commises, des entraves au paiement des péages et des difficultés pour assurer la libre circulation des usagers et la sécurité du personnel des sociétés concernées. La société APRR reproche ainsi à l’Etat de ne pas avoir pris les mesures de police répressives qu’elle estimait nécessaires pour mettre fin aux comportements précités, les forces de l’ordre mobilisées sur les sites concernés se bornant, selon ses dires, à encadrer les manifestations.  
 
Toutefois, les mesures qui, selon la société APRR, auraient dû être prises par l’Etat pour assurer l’obligation contractuelle invoquée, relèvent en réalité des pouvoirs de police administrative des préfets concernés et sont donc extérieures à la qualité A... concédant. Par suite, il ne résulte, en tout état de cause, pas de l’instruction que l’Etat concédant aurait méconnu l’une de ses obligations contractuelles en ne prêtant pas son concours à la société concessionnaire pour mettre fin aux désordres commis par les manifestants sur le domaine public concédé. La société APRR n’est donc pas fondée à engager la responsabilité contractuelle pour faute A....  
 
Sur la responsabilité sans faute contractuelle A... au titre du « fait du prince » :  
 
En premier lieu, la société APRR soutient que la décision du ministre chargé des transports d’interdire aux concessionnaires de procéder au recouvrement des péages non acquittés par les usagers en raison des actions des manifestants, décision qui serait révélée par les déclarations publiques faites par le ministre devant le Sénat le 19 décembre 2018 et par le gouvernement dans la presse, constitue un fait du prince de nature à engager la responsabilité sans faute contractuelle A.... 
 
Il résulte de l’instruction qu’au mois de décembre 2018, l’Etat a publiquement désapprouvé les procédures de recouvrement engagées par les concessionnaires du groupe Vinci Autoroutes auprès des usagers qui ne s’étaient pas acquittés du péage lors des opérations dites de « péage gratuit » organisées par les manifestants. Toutefois, premièrement, il ne résulte pas de l’instruction que la position exprimée publiquement par le gouvernement sur les mesures prises par d’autres concessionnaires d’autoroutes, dans un climat social particulièrement complexe, révèlerait une décision A... d’interdire à tous les concessionnaires, dont la société requérante, d’organiser de telles procédures de recouvrement. En tout état de cause, en admettant que la prise de position du gouvernement du mois de décembre 2018 révèle une telle décision, elle ne concernerait que les recettes impayées de certaines barrières de péage, au cours d’une période limitée à quelques semaines- les opérations de « péage gratuit » ayant cessé d’être quotidiennes dès le 2 janvier 2019. Par suite, il ne résulte, en tout état de cause, pas de l’instruction qu’une telle mesure aurait modifié un élément essentiel du contrat ou apporté aux conditions d’exploitation de la concession des modifications de nature à ouvrir un droit à indemnité à la société APRR.  
 
En second lieu, la société APRR soutient que les agissements des autorités de police, qui n’ont pas été en mesure de mettre fin aux occupations des barrières de péage et aux dégradations causées par les manifestants, constituent un fait du prince de nature à engager la responsabilité contractuelle sans faute à son égard. Elle soutient que ces agissements lui ont causé d’importants préjudices relatifs aux dégradations commises sur le réseau, aux frais de mobilisation de son personnel, aux frais de procédure, aux pertes de recettes de péage et à un manque à gagner de recettes de péage, le trafic constaté étant largement inférieur, du fait des manifestations, au trafic escompté. 
 
Toutefois, il résulte de l’instruction que les actions et les carences des autorités de police invoquées en lien avec les différentes manifestations qui se sont succédé sur certains tronçons d’autoroutes concernent une période de seulement quelques semaines. En outre, il ne résulte pas de l’instruction qu’au cours de cette période relativement courte, l’ensemble du réseau concédé aurait été affecté, de façon simultanée. A cet égard, s’il n’est pas contesté que les évènements recensés par la société APRR ont, de façon globale à l’issue du mouvement social, concerné une très grande partie du réseau concédé, ils n’ont pas pour autant rendu impossible, au cours de cette même période, l’exploitation de l’ensemble du réseau, les différentes manifestations n’ayant pas eu lieu, à chaque date, de façon simultanée sur l’ensemble des sites. Ainsi, il résulte de l’instruction qu’en dépit des manifestations les plus importantes des mois de novembre et décembre 2018, la société APRR a enregistré, au cours de l’année 2018, une augmentation des recettes de péage de 4,7 % par rapport à l’année antérieure. Il résulte en particulier du rapport de l’année 2018 de l’ART « synthèse des comptes des concessions autoroutières-exercice 2018 » invoqué par le ministre que si la société fait état d’une perte de recettes de péage de 8 111 520,12 euros au cours de la période litigieuse, elle a néanmoins enregistré des recettes de péage de l’ordre de 1 841 millions d’euros en dépit du mouvement social en cause et même enregistré une croissance globale du trafic payant de 2,2 %. De même, il résulte de l’instruction que la société n’a subi, au cours de ce même exercice budgétaire, aucune perte d’exploitation significative ni même aucune perte financière en lien avec le mouvement social dit « des gilets jaunes », son résultat net de 781 millions ayant notamment augmenté de  12 % par rapport à celui de l’année 2017. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l’instruction que les actions et les carences des autorités de police visées par la société requérante, à les supposer, au demeurant, imprévisibles au moment de la conclusion du contrat de concession ou de son dernier avenant, auraient modifié un élément essentiel du contrat ou apporté aux conditions d’exploitation de la concession des modifications telles qu’elles seraient de nature à ouvrir un droit à indemnité à la société sur le fondement de la responsabilité contractuelle sans faute, quand bien même la société a également subi un manque à gagner de recettes de péage au cours de la période en cause. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées sur le fondement de la responsabilité contractuelle sans faute A... dite du fait du prince ne peuvent qu’être rejetées. 
 
Il résulte de ce qui précède que la société APRR n’est pas fondée à demander la condamnation A... à lui verser la somme totale de 14 542 389,21 euros HT, assortie des intérêts au taux légal. Ses conclusions indemnitaires doivent par suite être rejetées. Par voie de conséquence, les conclusions relatives aux frais d’instance doivent également être rejetées. 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de la société APRR est rejetée.  
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Autoroutes Paris-Rhin-Rhône, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, au ministre de l’intérieur et des outre-mer, aux préfets du Jura, de la Côte-d’Or, de Saône-et-Loire, des Vosges, de l’Ain, du Loiret, de la Haute-Marne, de l’Aube, du Puy-de-Dôme, du Cher, de la Nièvre, de l’Yonne, de Seine-et-Marne, du Rhône, de Meurthe-et-Moselle, du Doubs, de l’Allier et de Belfort. 
 
 
Délibéré après l'audience du 26 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 
- M. Gracia, président, 
- Mme Merino, première conseillère 
- Mme Renvoise, première conseillère. 
. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 avril 2024. 
 
 
 
La rapporteure, 
  
  
  
T. RENVOISE 
 Le président, 
  
  
  
J-Ch. GRACIALa greffière, 
  
  
  
C. YAHIAOUI 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l’intérieur et des outre-mer, chacun en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.