TA75 · 4e Section - 2e Chambre — 12 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 25 octobre 2021 et 20 septembre 2022, M. B C, représenté par Me Dosé, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 26 août 2021 par lequel le ministre de l'intérieur et le ministre de l'économie, des finances et de la relance ont renouvelé, pour une durée de six mois, le gel de ses fonds, instruments financiers et ressources économiques en application des articles L. 562-2 et suivants du code monétaire et financier ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit au regard de l'article L. 562-2 du code monétaire et financier, dès lors que le FACT, mouvement qu'il a fondé, ne figure pas sur la liste des personnes, groupes et entités auxquels s'appliquent les articles 2, 3, et 4 de la position commune 2001/931/PESC, et n'entre donc pas dans le champ d'application des articles L. 562-1 et suivants du code monétaire et financier ;  
 - elle est entachée d'erreurs de fait et d'erreur d'appréciation, dès lors que le FACT n'est pas un mouvement terroriste mais un mouvement politique armé qui s'oppose, dans un contexte de guerre, à une junte militaire illégitime.  
 Par un mémoire, enregistré le 11 juillet 2022, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient qu'aucun des moyens soulevés par M. C n'est fondé. 
 La requête a été communiquée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, qui n'a pas présenté d'observations.  
 Par ordonnance du 29 septembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 14 octobre 2022.  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution ; 
 - le règlement (CE) n° 2580/2001 du Conseil du 27 décembre 2001 ; 
 - la position commune 2001/931/PESC du Conseil du 27 décembre 2001 ; 
 - le code monétaire et financier ; 
 - la décision n° 2015-524 QPC du 2 mars 2016 du Conseil constitutionnel ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Berland, 
 - et les conclusions de Mme Alidière, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 18 janvier 2017, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'intérieur ont, en application de l'article L. 562-2 et suivants du code monétaire et financier, imposé pour une période de six mois le gel des fonds et ressources économiques possédés, détenus ou contrôlés par M. B C, de nationalité tchadienne. Par des arrêtés du 24 juillet 2017, 15 février 2018, 30 août 2018, 20 mai 2019, 9 janvier 2020, 1er septembre 2020, et, en dernier lieu, du 26 août 2021, publié au Journal officiel de la République française le 29 août suivant, les ministres concernés ont renouvelé le gel des avoirs de M. C pour une durée de 6 mois. Par la présente requête, M. C demande l'annulation de l'arrêté du 26 août 2021. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Aux termes de l'article L. 562-2 du code monétaire et financier : " Le ministre chargé de l'économie et le ministre de l'intérieur peuvent décider, conjointement, pour une durée de six mois, renouvelable, le gel des fonds et ressources économiques : / 1° Qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques ou morales, ou toute autre entité qui commettent, tentent de commettre, facilitent ou financent des actes de terrorisme, y incitent ou y participent () ". Aux termes de l'article L. 562-1 du même code : " Pour l'application du présent chapitre, on entend par : / 1° "Acte de terrorisme": les actes définis au 4° de l'article 1er du règlement (UE) no 2580/2001 du Conseil du 27 décembre 2001 concernant l'adoption de mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme ; () ". Ces dispositions renvoient elles-mêmes à la définition qui figure à l'article 1er, paragraphe 3, de la position commune 2001/931/PESC, aux termes duquel : " Aux fins de la présente position commune, on entend par "acte de terrorisme", l'un des actes intentionnels suivants, qui, par sa nature ou son contexte, peut gravement nuire à un pays ou à une organisation internationale, correspondant à la définition d'infraction dans le droit national, lorsqu'il est commis dans le but de : / i) gravement intimider une population, ou / ii) contraindre indûment des pouvoirs publics ou une organisation internationale à accomplir ou à s'abstenir d'accomplir un acte quelconque, ou / iii) gravement déstabiliser ou détruire les structures fondamentales politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales d'un pays ou d'une organisation internationale : / a) les atteintes à la vie d'une personne, pouvant entraîner la mort ; / b) les atteintes graves à l'intégrité physique d'une personne ; / c) l'enlèvement ou la prise d'otage ; / d) le fait de causer des destructions massives à une installation gouvernementale ou publique, à un système de transport, à une infrastructure, y compris un système informatique, à une plate-forme fixe située sur le plateau continental, à un lieu public ou une propriété privée susceptible de mettre en danger des vies humaines ou de produire des pertes économiques considérables ; / e) la capture d'aéronefs, de navires ou d'autres moyens de transport collectifs ou de marchandises ; / f) la fabrication, la possession, l'acquisition, le transport, la fourniture ou l'utilisation d'armes à feu, d'explosifs, d'armes nucléaires, biologiques ou chimiques ainsi que, pour les armes biologiques ou chimiques, la recherche et le développement ; / g) la libération de substances dangereuses, ou la provocation d'incendies, d'inondations ou d'explosions, ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines ; /h) la perturbation ou l'interruption de l'approvisionnement en eau, en électricité ou toute autre ressource naturelle fondamentale ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines ; / i) la menace de réaliser un des comportements énumérés aux point a) à h) ; / j) la direction d'un groupe terroriste ; / k) la participation aux activités d'un groupe terroriste, y compris en lui fournissant des informations ou des moyens matériels, ou toute forme de financement de ses activités, en ayant connaissance que cette participation contribuera aux activités criminelles du groupe. / Aux fins du présent paragraphe, on entend par "groupe terroriste", l'association structurée, de plus de deux personnes, établie dans le temps, et agissant de façon concertée en vue de commettre des actes terroristes. Les termes "association structurée" désignent une association qui ne s'est pas constituée par hasard pour commettre immédiatement un acte terroriste et qui n'a pas nécessairement de rôles formellement définis pour ses membres, de continuité dans sa composition ou de structure élaborée. ". 
 En ce qui concerne l'erreur de droit :  
 3. Le requérant soutient que le Front pour l'alternance et la concorde au Tchad (FACT), mouvement qu'il a fondé le 8 avril 2016, n'entre pas dans le champ d'application des articles L. 562-1 et suivants du code monétaire et financier, dès lors qu'il ne figure pas sur la liste des personnes, groupes et entités auxquels s'appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931/PESC. Toutefois, il ne ressort pas des termes de l'article L. 562-2 du code monétaire et financiers, cités au point précédent, que les dispositions relatives au gel d'avoirs ne seraient applicables qu'aux personnes, groupes et entités auxquels s'appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931/PESC. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit au regard de l'application des articles L. 562-1 et suivants du code monétaire et financier doit être écarté.  
 En ce qui concerne l'erreur de fait et d'appréciation :  
 4. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 562-1 du code monétaire et financier, qui fait référence au règlement 2580/2001 du 27 décembre 2001, faisant lui-même référence à la position commune du même jour, que les mesures qu'elles prévoient ne peuvent légalement être mises en œuvre que pour des faits mentionnés au paragraphe 3 de l'article 1er de cette position commune, à la condition que ces faits soient susceptibles de se rattacher à la définition d'une infraction en droit national, les motifs retenus par l'autorité administrative devant, par ailleurs, être fondés sur des informations précises ou des éléments de dossier basés sur des preuves ou des indices sérieux et crédibles.  
 5. A cet égard, l'article 1er, paragraphe 3, de la position commune du 27 décembre 2001, vise notamment les actes pouvant nuire à un pays ou à une organisation internationale lorsqu'ils sont commis dans le but de gravement déstabiliser ou détruire les structures fondamentales politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales d'un pays ou d'une organisation internationales. Ces actes portent notamment sur les atteintes à la vie d'une personne pouvant entraîner la mort, les atteintes graves à l'intégrité physique d'une personne, la fabrication, la possession, l'acquisition, le transport, la fourniture ou l'utilisation d'armes à feu ou encore la menace de réaliser un de ces actes. 
 6. En premier lieu, si le requérant soutient qu'il n'a fait l'objet d'aucune poursuite pénale, cette circonstance est sans incidence sur la mesure de police administrative constituée par la décision litigieuse, qui a été prise en application des dispositions précitées des articles  
 L. 562-1 et L. 562-2 du code des marchés financiers, qui n'ont pas d'autre finalité que la préservation de l'ordre public et la prévention des infractions, qui n'emportent aucune conséquence en matière de poursuites pénales et qui n'empiètent pas sur l'exercice éventuel des fonctions juridictionnelles. 
 7. En deuxième lieu, aucune disposition législative ni aucun principe ne s'oppose à ce que les faits relatés par les " notes blanches " versées au débat contradictoire et qui ne sont pas sérieusement contestés, soient susceptibles d'être pris en considération par le juge administratif. 
 8. Pour édicter la décision attaquée, les ministres compétents se sont fondés sur la circonstance que M. C, qui a, malgré sept premières mesures de gel de ses avoirs pour une durée de six mois imposées par les arrêtés des 18 janvier et 24 juillet 2017, 15 février et 30 août 2018, 20 mai 2019, 9 janvier et 1er septembre 2020, poursuivi ses activités visant à gravement déstabiliser les structures politiques du Tchad et à renverser le pouvoir en place par la force armée, doit être regardé comme continuant à inciter, à faciliter et à participer à la commission d'actes de terrorisme. Il ressort des pièces du dossier et, notamment des éléments précis et circonstanciés d'une note blanche, reprise, pour l'essentiel, par l'arrêté attaqué, et soumise au contradictoire, que M. C, ancien membre du Front de Libération Nationale du Tchad (FROLINAT), a intégré en 2008, en tant que secrétaire général, l'Union des forces pour la démocratie et le développement (UFDD), dirigée par M. B A, dont il est devenu le bras droit. Il a participé à une offensive militaire menée en 2008 contre le président tchadien, Idriss Deby, à N'Djamena. En France, M. C est vice-président du Conseil national pour le changement démocratique, principale structure de l'opposition tchadienne. Toujours en vue du renversement du président tchadien, M. C s'est procuré en 2015 des armes auprès de factions armées libyennes et s'est rapproché, en septembre et novembre de la même année, d'islamistes radicaux opérant en Libye. En mars 2016, il a créé un nouveau mouvement, les Forces armées de l'unité et de la concorde nationale (FAUCON), puis s'est séparé de l'UFDD de son ancien allié B A. Cette scission a donné lieu en 2016 à des combats armés dans le sud de la Lybie faisant plusieurs morts et blessés. En avril 2016, M. C a affirmé, par communiqué de presse, avoir fondé une base forte de 1 500 hommes dans l'extrême nord du Tchad, à la frontière de la Libye, et vouloir mener une action contre le président tchadien en recourant si nécessaire à la violence. Il a, ensuite, continué à coordonner l'action des membres de son mouvement insurrectionnel, et depuis 2017, il a régulièrement communiqué dans la presse ou sur internet en appelant les Tchadiens à l'insurrection et en réaffirmant sa volonté de renverser le gouvernement tchadien par la force, publiant notamment des appels à l'insurrection les 11 novembre 2020 et 5 janvier 2021. En outre, le FACT a revendiqué l'assassinat du président tchadien, survenu le 20 avril 2021, indiquant qu'il s'agissait d'une victoire sur le plan politique et sur le plan tactique et militaire pour M. C.  
 9. Le requérant conteste certains éléments retenus dans la décision attaquée. Toutefois, s'il fait valoir qu'il est arrivé en France en tant qu'étudiant et non en tant que réfugié politique, qu'il n'a milité au FROLINAT que de 1979 à 1981, et qu'il ne réside plus en France depuis le 21 mars 2016, il ne produit aucun élément à l'appui de ces affirmations, et n'établit donc pas les erreurs de fait alléguées. En outre, s'il fait valoir que la demande, faite lors d'une interview donnée au journal L'Union le 6 septembre 2019, de ne pas préciser sa localisation en Libye était liée au contexte sécuritaire, la note blanche, qui se borne à préciser qu'une telle mention lui a permis de revendiquer sa présence sur le territoire libyen, n'est pas entachée d'erreur de fait sur ce point. Enfin, le requérant soutient également que la décision attaquée est erronée en ce qu'elle mentionne le fait qu'il s'est rapproché, entre septembre et novembre 2015, de groupes islamistes radicaux libyens dans le but d'en obtenir des armes. Toutefois, en se bornant à faire valoir que le FACT a publiquement, et à plusieurs reprises, depuis sa fondation en avril 2016, déclaré combattre les terroristes islamistes radicaux, il n'établit pas que les faits relatés seraient matériellement inexacts.  
 10. En outre, si M. C fait valoir que les faits qui lui sont reprochés ne peuvent être considérés comme des actes terroristes, mais relèvent de la lutte armée au service d'une cause politique contre un pouvoir qu'il considère comme illégitime, les actes mentionnés au point 8 entrent dans le champ du paragraphe 3 de l'article 1er de la position commune susvisée du 27 décembre 2001, et constituent des " actes de terrorisme " au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 562-1 du code monétaire et financier. Ces faits sont également rattachables à l'infraction visée à l'article 421-1 du code pénal relatif aux actes de terrorisme. La circonstance, postérieure à la décision attaquée, que le FACT a participé aux négociations de paix qui se sont tenues, à Doha, jusqu'en août 2022, entre le pouvoir tchadien et ses opposants, est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Par suite, M. C n'est pas fondé à soutenir que le ministre de l'économie, des finances et de la relance et le ministre de l'intérieur, pour renouveler la mesure de gel d'avoirs dont il fait l'objet, auraient entaché leur décision d'erreur de fait ou d'erreur d'appréciation sur le fondement des dispositions de l'article L. 562-2 du code monétaire et financier.  
 11. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. C n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté conjoint du ministre de l'économie, des finances et de la relance et du ministre de l'intérieur du 26 août 2021. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B C, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Délibéré après l'audience du 30 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Le Roux, présidente, 
 Mme Madé, première conseillère,  
 Mme Berland, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juin 2023. 
 La rapporteure, 
 F. BERLAND 
 La présidente, 
 M.-O. LE ROUXLa greffière, 
 I. SZYMANSKI 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.