TA75 · 5e Section - 3e Chambre — 4 janvier 2023

Vu la procédure suivante :   
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 10 décembre 2021 et le 5 novembre 2022, Mme C A demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 19 novembre 2021 par laquelle le directeur général des finances publiques a prononcé sa mutation d'office à compter du 13 décembre 2021 ; 
 2°) d'annuler l'arrêté portant mutation d'office dans l'intérêt du service du 19 novembre 2021 ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la direction générale des finances publiques n'a pas sollicité l'avis préalable de la commission administrative paritaire ; 
 - les principales pièces fondant cette décision ne figurent pas au dossier qui lui a été adressé par voie électronique ; 
 - la décision portant mutation d'office n'est pas motivée ; 
 - le directeur général des finances publiques ne lui a pas confié un emploi que son grade lui donnait vocation à occuper mais un emploi relevant d'un niveau inférieur ;  
 - cette décision traduit l'intention de l'administration de lui infliger une sanction disciplinaire déguisée dès lors qu'elle ne comporte aucune fiche de poste ni aucune attribution précise, qu'elle constitue un déclassement et entraîne un changement géographique ; 
 - cette décision n'est pas justifiée par l'intérêt du service ;  
 - elle est victime de harcèlement moral. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 24 octobre 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 27 octobre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 17 novembre 2022 en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Un nouveau mémoire produit par Mme A a été enregistré le 4 décembre 2022, postérieurement à la clôture de l'instruction. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice de 1905 ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; 
 - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ;   
 - le décret n° 82-451 du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires ; 
 - le décret n° 2010-986 du 26 août 2010 portant statut particulier des personnels de catégorie A de la direction générale des finances publiques ; 
 - le décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l'évolution des attributions des commissions administratives paritaires ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique, tenue en présence de Mme Sueur, greffière d'audience : 
 - le rapport de M. B,  
 - les conclusions de M. Lamy, rapporteur public, 
 - et les observations de M. D, représentant le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme C A, inspecteur des finances publiques depuis 1985, inspecteur divisionnaire de classe normale depuis 2003 et inspecteur divisionnaire hors classe depuis 2012, a été affectée par un arrêté du 15 février 2019 sur le poste de responsable du service des impôts des particuliers de Paris-20ème arrondissement de la direction régionale des finances publiques d'Ile-de-France et de Paris. Par un arrêté du 19 novembre 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la relance a affecté d'office Mme A, dans l'intérêt du service, sur un emploi administratif de la direction régionale d'Ile-de-France et de Paris à compter du 13 décembre 2021. La requête de Mme A doit être regardée comme étant dirigée contre cet arrêté.  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " L'autorité compétente procède aux mouvements des fonctionnaires après avis des commissions administratives paritaires. ". En vertu des dispositions de l'article 25 du décret n° 82-451 du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires, issues de l'article 28 du décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l'évolution des attributions des commissions administratives paritaires, l'arrêté attaqué n'entre dans aucune des catégories des décisions individuelles qui ne peuvent être prises qu'après avis d'une commission administrative paritaire. Par suite, le moyen tiré de ce que la commission administrative paritaire n'a pas été saisie préalablement à l'édiction de l'arrêté attaqué est inopérant et ne peut qu'être écarté.  
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice de 1905 : " Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardé dans leur avancement à l'ancienneté. ". En vertu de ces dernières dispositions, un agent public faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne, qu'elle soit ou non justifiée par l'intérêt du service, doit être mis à même de demander la communication de son dossier préalablement à la mesure, en étant averti en temps utile de l'intention de l'autorité administrative de prendre la mesure en cause. Dans le cas où l'agent public fait l'objet d'un déplacement d'office, il doit être regardé comme ayant été mis à même de solliciter la communication de son dossier s'il a été préalablement informé de l'intention de l'administration de le muter dans l'intérêt du service, quand bien même le lieu de sa nouvelle affectation ne lui aurait pas alors été indiqué. 
 4. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 31 août 2021, le directeur général des finances publiques a indiqué à Mme A qu'il envisageait, dans le cadre d'une procédure de mutation d'office dans l'intérêt du service, de l'affecter au sein du service mission départementale risque et audit de la direction régionale d'Ile-de-France et de Paris et l'a invitée à prendre contact avec la division des ressources humaines de sa direction pour venir consulter son dossier individuel et que, par un courrier électronique du 27 octobre 2021, Mme A s'est vue communiquer l'ensemble des pièces se rapportant à la procédure de mutation d'office dans l'intérêt du service via l'application ministérielle " Escale " et indiquer que l'intégralité de son dossier ne pouvait être consultée à distance mais qu'il était à sa disposition au sein des services de l'administration. Par suite, et alors au demeurant que Mme A ne précise pas quelles pièces devaient lui être communiquées et ne figureraient pas parmi les éléments qui lui ont été adressés par voie électronique, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait été pris au terme d'une procédure irrégulière sur ce point ne peut qu'être écarté.  
 5. En troisième lieu, aux termes de l'article 12 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires alors en vigueur : " Le grade est distinct de l'emploi. / Le grade est le titre qui confère à son titulaire vocation à occuper l'un des emplois qui lui correspondent ". Aux termes de l'article 2 du décret du 26 août 2010 portant statut particulier des personnels de catégorie A de la direction générale des finances publiques : " Les fonctionnaires de catégorie A mentionnés à l'article 1er sont répartis dans les grades ci-après :  / () / 3° Inspecteur divisionnaire des finances publiques ; ce grade comporte deux classes : / a) La hors classe qui comporte trois échelons et un échelon spécial ; / b) La classe normale qui comporte quatre échelons ; / () / ". Aux termes de l'article 4 de ce décret : " III. -Les inspecteurs divisionnaires des finances publiques peuvent se voir confier au sein des structures mentionnées au 1° du I : / 1° La responsabilité d'un service, notamment d'un service de contrôle fiscal, ou des fonctions d'encadrement au sein de ces services ; / 2° La responsabilité d'un poste comptable ou les fonctions d'adjoint au responsable d'un tel poste. / Ils peuvent également assurer des missions d'expertise ou des missions particulières au sein de ces structures ou en administration centrale ".  
 6. S'il résulte de l'article 12 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précité qu'un fonctionnaire a statutairement vocation à obtenir une affectation correspondant à son grade, il ne ressort ni des dispositions précitées du décret du 26 août 2010, ni des pièces du dossier que, en l'espèce, l'arrêté portant mutation d'office de Mme A sur un emploi administratif au sein de la mission départementale risque et audit de la direction régionale des finances publiques d'Ile-de-France et de Paris, ne l'aurait pas affectée sur un emploi correspondant à son grade. Par suite, le moyen tiré de ce que cet arrêté méconnaitrait ces dispositions doit être écarté.  
 7. En quatrième lieu, la mutation dans l'intérêt du service constitue une sanction déguisée dès lors qu'il est établi que l'auteur de l'acte a eu l'intention de sanctionner l'agent et que la décision a porté atteinte à la situation professionnelle de ce dernier.  
 8. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la mutation dont Mme A a fait l'objet a été prononcée non pas pour un motif disciplinaire mais en raison de l'existence de relations conflictuelles et dégradées au sein du service qu'elle dirigeait et avec certains de ses agents. Il ressort également des pièces du dossier que si elle n'occupe plus un poste de responsable de service et de comptable public, l'arrêté attaqué l'a affectée au sein de la mission départementale risque et audit de la direction régionale des finances publiques d'Ile-de-France dont il a été relevé au point 7 qu'il correspondait à son grade. Par ailleurs, cette nouvelle affectation, si elle l'a privée des primes afférentes aux fonctions de comptable public, s'est accompagnée de l'octroi d'une indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires et de l'allocation complémentaire de fonction " technicité " et n'a entraîné aucune perte de rémunération, ni n'a remis en cause, par elle-même, ses droits à avancement ou ses perspectives de carrière. Il suit de là que le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait constitutif d'une sanction disciplinaire déguisée doit être écarté. 
 9. En cinquième lieu, il résulte de ce qui précède que, dès lors que l'arrêté attaqué n'avait pas le caractère d'une sanction disciplinaire, il n'était pas au nombre des décisions dont l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration impose la motivation.  Par suite, le moyen tiré de ce qu'il ne serait pas motivé est inopérant et doit être écarté. 
 10. En sixième lieu, il ressort des pièces du dossier que, le 18 décembre 2020, le syndicat CFDT a déposé un " droit d'alerte " relatif au service dirigé par Mme A mentionnant le " climat délétère et anxiogène ", exigeant " que la direction intervienne car la situation que vivent les agents à cause de leur chef de service [était] stressante " et indiquant que cette situation entraînait " l'apparition de troubles psychosociaux " et que " plusieurs fiches de signalement ont été établies par les agents du service ". Cette alerte relative à la dégradation des conditions de vie au travail a entraîné l'ouverture d'une enquête, l'organisation d'auditions des agents concernés et d'une audition intersyndicale et la saisine de la cellule de médiation sociale de la direction générale des finances publiques. Les agents ont par ailleurs été informés de ce qu'ils avaient la possibilité de se faire accompagner par le psychologue du ministère et le médecin de prévention. Le 29 mars 2021, le médecin du service de médecine de prévention a indiqué que " sur la base d'un faisceau concordant de plaintes émises dans [son cabinet] médical par plusieurs agents du service venus spontanément en consultation ", " le management actuel de la cheffe de service entretien, depuis plusieurs mois, un climat de tension permanente très délétère pour la santé des agents " entrainant " une grande souffrance voir un état de stress aigu ". Il suit de là que les tensions professionnelles ont eu des effets sur la santé de certains agents de ses équipes. Compte tenu de ce climat de défiance et de ses répercussions négatives sur le fonctionnement du service, imputable en grande partie aux difficultés rencontrées par Mme A dans l'exercice de ses fonctions d'encadrement et à son comportement, le ministre pouvait, pour assurer le bon fonctionnement de ce service, décider de la déplacer d'office. Dès lors qu'aucun élément ne fait apparaître que l'arrêté attaqué portant mutation d'office aurait été pris pour d'autres motifs que l'intérêt du service dont le bon fonctionnement avait été notoirement perturbé par les graves tensions qui y existaient, le moyen tiré de ce qu'il serait entaché d'une erreur d'appréciation ne peut qu'être écarté. 
 11. En dernier lieu, aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 susvisée : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. ".  
 12. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements, dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral, revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent, auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements, et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. En revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l'existence d'un harcèlement moral est établie, qu'il puisse être tenu compte du comportement de l'agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui. Pour être qualifiés de harcèlement moral, de tels faits répétés doivent excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. 
 13. En l'espèce, si Mme A soutient qu'elle a été victime de harcèlement moral, il résulte de ce qui a été relevé aux points 7 et 9 que l'arrêté portant mutation d'office est justifié par l'intérêt du service et ne constitue pas une sanction disciplinaire déguisée. Ni l'examen des pièces produites, ni l'analyse des éléments de fait décrits par la requérante ne permettent de faire présumer l'existence d'agissements constitutifs de harcèlement moral. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué méconnaîtrait les dispositions précitées ne peut qu'être écarté. 
 14. Il résulte de ce qui précède que la requête de Mme A doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, l'intéressée n'ayant pas eu, au demeurant, recours au ministère d'un avocat et n'établissant pas avoir exposé des frais non-compris dans les dépens au sens de ces dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 Délibéré après l'audience du 14 décembre 2022 à laquelle siégeaient : 
 - M. Ladreyt, président, 
 - M. Gandolfi, premier conseiller, 
 - Mme Leravat, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 4 janvier 2023. 
 Le rapporteur, 
 G. B  
 Le président, 
 J-P. Ladreyt 
 La greffière, 
 L. Sueur 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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