TA75 · 2e Section - 1re Chambre — 12 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une ordonnance du 1er décembre 2021, la présidente de la 4ème chambre du tribunal administratif de Strasbourg a transmis au tribunal administratif de Paris la requête de la collectivité européenne d'Alsace, enregistrée au greffe de ce tribunal le 22 octobre 2021. 
 Par cette requête et un mémoire, enregistré le 7 avril 2022, la collectivité européenne d'Alsace, représentée par Me Hourcabie, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle l'Etat a rejeté la demande dont il a été saisi, par courrier du 14 octobre 2021, reçu le 15 octobre 2021, tendant à ce qu'il lui soit versé une juste indemnisation d'un montant à parfaire de 206 434 855 euros, augmenté des intérêts au taux légal, en réparation du préjudice subi par le département en raison de la charge du coût du revenu de solidarité active (RSA) effectivement supporté du fait de l'absence de compensation financière des revalorisations successives du RSA depuis le décret n° 2013-793 du 30 août 2013, pour la période allant du 1er septembre 2013 au 31 décembre 2021 ; 
 2°) de condamner l'Etat à lui verser, pour la période considérée, une somme, à parfaire, de 206 434 855 euros, augmentée des intérêts au taux légal, lesquels seront capitalisés et, pour le cas où le tribunal estimerait insuffisants les justificatifs versés aux débats, une somme qui sera déterminée par l'expert dont il ordonnera la désignation afin que le montant du préjudice subi par le département soit déterminé à dire d'expert ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'Etat n'a pas exécuté le jugement du 30 juin 2020 du tribunal administratif de Paris ; 
 - en vertu des articles 72 et 72-2 de la Constitution et des principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales qui en résultent et qui impliquent l'attribution à celles-ci de ressources en adéquation avec les dépenses liées à l'exercice des compétences transférées, créées ou étendues, l'Etat a l'obligation de compenser tout accroissement excessif d'une charge dont l'exercice a été transféré à une collectivité territoriale ; 
 - il résulte également de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales une obligation pour l'Etat de compenser financièrement l'accroissement net de charges qu'il supporte consécutif à l'édiction des décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1726 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du revenu de solidarité active ; 
 - la méconnaissance par l'Etat de son obligation de compensation financière engage sa responsabilité ; 
 - l'arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active ne peut dispenser l'Etat de son obligation dès lors que cet arrêté se borne à fixer le montant annuel des accroissements de charge à compter du 1er septembre 2018 et qu'aucun arrêté n'a été édicté pour fixer le montant des accroissements de charge entre le 1er septembre 2013 et le 1er septembre 2018 ; 
 - l'État engage sa responsabilité dès lors qu'il n'a pas respecté son engagement, formalisé lors d'un discours du premier ministre du 11 décembre 2012, de compenser les accroissements de charges résultant des revalorisations du RSA et auquel il a pu légitimement croire ; 
 - il a subi un préjudice du fait de cette absence de compensation, qu'il évalue à 206 434 855 euros, à parfaire et qui pourra être fixé à dire d'expert si le tribunal estime que les justifications apportées sont insuffisantes ; 
 - le rapport public sur le RSA publié par la Cour des comptes en janvier 2022 conforte les positions qu'il exprime et l'absence de compensation effective.  
 - les trois dispositifs que constituent la dotation de compensation péréquée (DCP), les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et le fonds de solidarité en faveur des départements (FDS) n'ont pas eu pour objet, ni permis la compensation des revalorisations exceptionnelles du RSA mais de compenser le reste à charge des trois allocations individuelles de solidarité supportées par les départements. 
 La requête a été communiquée à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et au ministre des solidarités et de la santé qui n'ont pas présenté d'observations en défense. 
 Par ordonnance du 9 janvier 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 31 janvier 2024. 
 Vu : 
 - le jugement n°1815544/2-1- n°1815545/2-1- n°1816740/2-1 du 30 juin 2020 du tribunal administratif de Paris ; 
 -les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - la Constitution ; 
 - la décision du Conseil constitutionnel n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 ; 
 - les décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1726 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du revenu de solidarité active ; 
 - l'arrêté interministériel du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Evgénas, 
 - les conclusions de M. Halard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Ioannidou, représentant la collectivité européenne d'Alsace. 
 Une note en délibéré a été produite pour la collectivité européenne d'Alsace, enregistrée le 5 mars 2024. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par cinq décrets en date du 30 août 2013, du 3 octobre 2014, du 6 octobre 2015, du 29 septembre 2016 et du 4 mai 2017, l'État a revalorisé le montant forfaitaire du revenu de solidarité active (RSA) prévu dans le cadre du " plan pauvreté " adopté en juillet 2013 de 10 % en cinq ans. Par un jugement n°1815544/2-1- n°1815545/2-1- n°1816740/2-1 du 30 juin 2020, devenu définitif, le tribunal administratif de Paris saisi par les départements de l'Orne, du Calvados et de la Manche a annulé les décisions implicites par lesquelles le ministre de l'intérieur et le ministre de l'action et des comptes publics ont refusé d'édicter l'arrêté prévu par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales et leur a enjoint de prendre un arrêté conjoint, pour les cinq décrets en cause de revalorisation du RSA. En exécution de ce jugement est intervenu le 2 décembre 2020 un arrêté conjoint de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités locales et du ministre délégué auprès du ministre de l'économie des finances et de la relance, chargé des comptes publics qui constate, après consultation de la commission consultative pour l'évaluation des charges, pour chaque collectivité le coût annuel des revalorisations à compter du 1er septembre 2018 à 1 399 805 208 euros pour l'ensemble des départements. Par un courrier du 14 octobre 2021, reçu le 15 octobre 2021 la collectivité européenne d'Alsace a adressé au premier ministre une demande indemnitaire en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi pour la période allant du 1er septembre 2013 au 31 décembre 2021 du fait de la faute commise par l'Etat en s'abstenant de procéder à la compensation financière de ces revalorisations successives décidées par les cinq décrets en cause. Cette demande est restée sans réponse. Par la présente requête, la collectivité européenne d'Alsace sollicite la condamnation de l'Etat au paiement de la somme, à parfaire, de 206 434 855 euros. 
 Sur les conclusions indemnitaires 
 2. Par son courrier du 14 octobre 2021, le président de la collectivité européenne d'Alsace a saisi le premier ministre d'une demande d'indemnisation des préjudices ainsi subis par la collectivité. La requête doit ainsi s'analyser comme un recours de plein contentieux, la décision par laquelle le premier ministre a implicitement rejeté la demande du 14 octobre 2021, n'ayant eu, à cet égard, comme seul objet que de lier le contentieux. 
 3. La collectivité européenne d'Alsace soutient que l'Etat a commis une faute en ne respectant pas son obligation de compensation financière telle qu'elle résulte des articles 72 et 72-2 de la Constitution et de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales. Il soutient notamment qu'il n'a pas respecté l'injonction prononcée par le tribunal administratif de Paris dans son jugement précité du 30 juin 2020 et qu'il n'a pas, à la suite de chaque décret en cause, pris un arrêté constatant le montant des dépenses résultant des accroissements de charges induits. Enfin il invoque le non-respect fautif des engagements pris par le premier ministre. 
 4. En vertu des dispositions de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, le transfert d'une compétence de l'État aux collectivités territoriales donne lieu, lorsqu'il induit un accroissement net de charges pour ces dernières, au transfert concomitant des ressources nécessaires à l'exercice normal de cette compétence. Aux termes du second alinéa de l'article L. 1614-2 de ce code : " Toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l'article L. 1614-4 ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 1614-3 de ce code : " Le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les conditions définies à l'article L. 1211-4-1 ". Enfin, en vertu de l'article L. 1614-5-1 de ce code, l'arrêté mentionné à l'article L. 1614-3 intervient dans les six mois de la publication des dispositions législatives ou réglementaires auxquelles il se rapporte. 
 5. Par un arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA, qui vise les cinq décrets de revalorisation cités au point 1, pris après avis du 21 octobre 2020 de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, ont fixé à 1 399 805 208 euros le montant annuel des accroissements de charge résultant pour les départements concernés par ces mesures à compter du 1er septembre 2018, dont 19 900 243 euros pour le département du Bas-Rhin et 11 578 042 pour le département du Haut-Rhin. La collectivité européenne d'Alsace n'est pas fondée à soutenir que l'Etat n'aurait pas exécuté l'injonction du tribunal administratif de Paris du 30 juin 2020, celle-ci ne prévoyant pas l'édiction d'un arrêté fixant le montant des charges transférées pour chacune des années concernées par les décrets de revalorisation exceptionnelle mais celle d'un arrêté interministériel constatant l'accroissement des charges résultant de ces décrets. Dans ces conditions, la collectivité européenne d'Alsace n'est pas fondée à soutenir que l'Etat aurait commis une faute en ne fixant pas le montant des accroissements de charge depuis le 1er septembre 2013 et en ne respectant pas l'injonction du prononcée par le jugement du tribunal administratif de Paris. En tout état de cause l'arrêté prévu à l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales n'ayant pas pour objet de décider d'un versement effectif par l'Etat des sommes qu'il mentionne, le lien de causalité entre les fautes alléguées et le préjudice invoqué n'est pas établi. 
 6. Aux termes de l'article 196 de la loi de finances pour 2020 : " I. - Les ressources attribuées aux départements en application du dispositif de compensation péréquée et du fonds de solidarité en faveur des départements prévus, respectivement, aux articles L. 3334-16-3 et L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales ainsi que les recettes résultant du relèvement, au-delà de 3,8 %, du taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement intervenu en application du second alinéa de l'article 1594 D du code général des impôts assurent, pour chaque département, la compensation des dépenses exposées au titre des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation prévue aux articles L. 262-2 et L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, résultant des décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active. / () III. - Les ressources issues, du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2019, du dispositif de compensation péréquée et du fonds de solidarité en faveur des départements mentionnés au I, ainsi que celles que les départements pouvaient tirer du relèvement, au-delà de 3,8 %, du taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement, ont eu pour objet la compensation des dépenses qu'ils ont exposées, du 1er septembre 2013 au 31 août 2019, en application des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation prévue aux articles L. 262-2 et L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, résultant des décrets mentionnés au I du présent article ". 
 7. Si la requérante soutient que l'Etat a méconnu les dispositions de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales et conteste que le législateur de 2013 ait eu l'intention de mettre en place une compensation des revalorisations exceptionnelles du RSA mises en œuvre par les cinq décrets successifs, le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 a jugé, en s'appuyant sur les travaux préparatoires de la loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, qu'en adoptant les trois dispositifs de compensation à savoir le dispositif de compensation péréquée (DCP), la faculté de porter à 4,5 % le taux plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et le fonds de solidarité en faveur des départements (FDS), le législateur avait entendu notamment assurer le financement des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA alors annoncées, à hauteur de 10 % sur cinq ans. Il a par suite considéré que les dispositions de l'article 196 de la loi de finances pour 2020 n'ont qu'une valeur interprétative. Il résulte ainsi de ce qui vient d'être exposé que l'Etat a effectivement prévu des dispositifs de compensation des accroissements de charges résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA. Par suite, la collectivité européenne d'Alsace n'est pas fondée à soutenir que l'Etat aurait méconnu son obligation de compensation financière des charges nouvelles résultant des revalorisations exceptionnelles du RSA mises en œuvre par les cinq décrets successifs. 
 8. D'une part, les revalorisations successives du montant de l'allocation du RSA résultant des décrets cités au point 1 ne constituent pas des extensions de compétences au sens de l'article 72-2 de la Constitution, la collectivité européenne d'Alsace n'est donc pas fondée à soutenir que l'Etat aurait commis une faute en ne respectant pas l'obligation de compensation qu'il prévoit. D'autre part, si la collectivité européenne d'Alsace fait valoir le caractère inadapté et non durable du financement de l'allocation du RSA et l'écart croissant constaté entre la hausse de recettes, de l'ordre de 20 %, et celle des dépenses qu'elles sont censées financer, de 69,5 %, il résulte du rapport public thématique de la Cour des comptes de janvier 2022 sur lequel elle se fonde que si celui-ci se conclut sur la recommandation de " réformer le dispositif de financement du RSA en privilégiant le transfert aux départements de ressources durables dont la dynamique est cohérente avec celle de la dépense " après avoir relevé que l'évolution du reste à charge RSA reflète le caractère inadapté et non durable du financement de cette allocation, il mentionne également la mise en place des dispositifs additionnels de compensation à partir de 2014. Ainsi, le département ne démontre pas, par ces seules citations du rapport de janvier 2022, que le financement du surcoût lié aux revalorisations exceptionnelles du RSA entre 2013 et 2019, aurait contribué à dégrader le dispositif de financement de cette allocation dans des conditions telles que le principe de libre administration des collectivités locales prévu à l'article 72 de la Constitution aurait été méconnu. 
 9. Si la collectivité européenne d'Alsace soutient également que l'Etat n'aurait pas respecté son engagement de compenser les accroissements de charges résultant des revalorisations exceptionnelles du RSA pris à l'occasion d'un discours du premier ministre le 11 décembre 2012, il ne résulte pas des termes alors employés que celui-ci constituerait un engagement précis et inconditionnel, distinct des obligations législatives évoquées précédemment. Aucune faute ne peut donc être retenue à ce titre. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que la collectivité requérante n'établit pas que l'Etat aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité. Dès lors, sans qu'il soit besoin d'examiner le préjudice invoqué ni d'ordonner une expertise, les conclusions indemnitaires présentées par la collectivité européenne d'Alsace doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la collectivité européenne d'Alsace au titre de ces dispositions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la collectivité européenne d'Alsace est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié au collectivité européenne d'Alsace, au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. 
 Délibéré après l'audience du 27 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Evgénas, présidente, 
 Mme Laforêt, première conseillère,  
 Mme Marchand, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2024. 
 La présidente-rapporteure, 
 J. EVGENAS 
 L'assesseure la plus ancienne, 
 L. LAFORET 
 La greffière, 
 M-C. POCHOT 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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