TA21 · 2ème chambre — 16 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 3 janvier 2022, la société par actions simplifiée (SAS) Nouvelle Fog Automotive, représentée par la société d'exercice libéral à responsabilité limitée Publi-Juris, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 9 novembre 2021 par laquelle l'inspecteur du travail de la première section de la direction départementale de l'emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations de la Nièvre l'a informée qu'il envisageait de relever l'infraction constituée par la demande d'indemnisation au titre de l'activité partielle concernant M. E pour la période de mars à mai 2020 ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'acte attaqué, qui s'analyse comme une mise en demeure, constitue un acte administratif faisant grief ; 
 - il appartient à l'administration de justifier de la compétence du signataire de la décision du 9 novembre 2021 ; 
 - l'administration a méconnu les dispositions de l'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 et du décret n° 2020-325 du 25 mars 2020, en estimant que la situation de M. E ne permettait pas le bénéfice de l'activité partielle, dès lors qu'aucune disposition n'interdit d'intégrer parmi les salariés bénéficiant du chômage partiel, ceux faisant l'objet d'un licenciement économique, tant que ces salariés restent à la charge de l'entreprise ; 
 - l'administration a méconnu les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration et le principe de sécurité juridique, en procédant au retrait de sa décision initiale, portant admission de M. E au dispositif d'activité partielle, postérieurement à un délai de quatre mois à compter de son édiction et en l'absence de toute fraude. 
 Par un mémoire, enregistré le 8 avril 2022, la société par actions simplifiée Nouvelle Fog Automotive, représentée par la société d'exercice libéral à responsabilité limitée Publi-Juris, demande en outre au tribunal d'annuler la décision explicite du 21 février 2022, par laquelle la directrice départementale de l'emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations de la Nièvre a rejeté son recours gracieux du 22 avril 2021 et l'a informée de l'émission prochaine d'un ordre de reversement. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 29 mars et 9 juin 2022, le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de Bourgogne-Franche-Comté conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que : 
 - la requête est irrecevable, dès lors que la lettre attaquée constitue un simple courrier d'observations, et non un acte administratif faisant grief ; 
 - les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.  
 Les parties ont été informées par une lettre du 29 mars 2022 que cette affaire était susceptible, à compter du 16 mai 2022, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 4 juillet 2022 par ordonnance du même jour. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code du travail ; 
 - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; 
 - l'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 ; 
 - le décret n° 2020-325 du 25 mars 2020 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. D B, 
 - et les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société par actions simplifiée (SAS) Nouvelle Fog Automotive, qui faisait partie du groupe international Base, était spécialisée dans la fabrication de matériels de garages et d'ateliers. Elle a sollicité, auprès des services de l'unité départementale de la Nièvre de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Bourgogne-Franche-Comté l'aide aux salariés placés en activité partielle, prévue par les dispositions des articles L. 5122-1 et R. 5122-1 et suivants du code du travail, pour soixante de ses salariés employés au sein de l'établissement de Cosne-Cours-sur-Loire, pendant la période du 17 mars au 30 juin 2020. Par une décision du 27 avril 2020, la responsable de l'unité départementale de la Nièvre a fait droit à la demande de la société, à hauteur de 31 920 heures. À l'issue d'une procédure de contrôle sur pièces, qui s'est déroulée entre les mois de juin 2020 et mars 2021, la responsable de l'unité départementale de la Nièvre a fait savoir à la société, par une lettre du 29 mars 2021, qu'elle entendait notamment remettre en cause l'aide accordée, s'agissant de l'un des salariés ayant fait l'objet d'un licenciement pour motif économique le 10 décembre 2019, M. E, et dont le préavis courait jusqu'au 10 juin 2020. Par une nouvelle lettre, en date du 21 février 2022, la directrice départementale de l'emploi, du travail, des solidarités, et de la protection des populations de la Nièvre a entendu rejeter le recours gracieux du 22 avril 2021 de la société, dirigé contre la lettre du 29 mars 2021. Parallèlement, à l'issue d'un contrôle, intervenu le 5 octobre 2021, l'inspecteur du travail de la première section de l'unité de contrôle de la Nièvre a transmis à la société une lettre d'observations, en date du 8 octobre 2021, portant notamment sur les mêmes faits. Par une nouvelle lettre du 9 novembre 2021, cet inspecteur du travail a informé la société qu'il considérait que la société n'était pas éligible à l'aide aux salariés placés en activité partielle, s'agissant de M. E, que cette situation était susceptible de constituer l'infraction de travail illégal, prévue à l'article L. 8211-1 du code du travail, l'a invitée à régulariser sa situation et l'a enfin informée qu'il envisageait de relever cette infraction par procès-verbal transmis au procureur de la République. Par sa requête introductive, la SAS Nouvelle Fog Automotive demande au tribunal d'annuler la lettre du 9 novembre 2021. En cours d'instance, elle demande au tribunal d'annuler la lettre du 21 février 2022. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 8271-1 du code du travail : " Les infractions constitutives de travail illégal mentionnées à l'article L. 8211-1 sont recherchées et constatées par les agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 dans la limite de leurs compétences respectives en matière de travail illégal. ". Aux termes de l'article L. 8271-1-2 du même code : " Les agents de contrôle compétents en application de l'article L. 8271-1 sont : / 1° Les inspecteurs et les contrôleurs du travail ; () ". M. A C a été titularisé dans le corps de l'inspection du travail au grade d'inspecteur du travail à compter du 1er juin 2018, par arrêté de la ministre du travail du 7 septembre 2018 portant titularisation d'inspecteurs du travail et publié au Journal officiel de la République française du 14 septembre suivant. Enfin, par décision du 28 mai 2021, le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de Bourgogne-Franche-Comté a affecté M. A C à la première section de l'unité de contrôle de la Nièvre, dont le ressort territorial comprend la commune de Cosne-Cours-sur-Loire, en vertu de la décision de ce même directeur du 1er avril 2021 relative à la localisation et à la délimitation des unités de contrôle et des sections d'inspection du travail en Bourgogne-Franche-Comté. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision du 9 novembre 2021 doit être écarté comme manquant en fait. 
 3. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 5122-1 du code du travail : " I. - Les salariés sont placés en position d'activité partielle, après autorisation expresse ou implicite de l'autorité administrative, s'ils subissent une perte de rémunération imputable : / - soit à la fermeture temporaire de leur établissement ou partie d'établissement ; / - soit à la réduction de l'horaire de travail pratiqué dans l'établissement ou partie d'établissement en deçà de la durée légale de travail. / En cas de réduction collective de l'horaire de travail, les salariés peuvent être placés en position d'activité partielle individuellement et alternativement. / II. - Les salariés reçoivent une indemnité horaire, versée par leur employeur, correspondant à une part de leur rémunération antérieure dont le pourcentage est fixé par décret en Conseil d'Etat. L'employeur perçoit une allocation financée conjointement par l'Etat et l'organisme gestionnaire du régime d'assurance chômage. Une convention conclue entre l'Etat et cet organisme détermine les modalités de financement de cette allocation. / Le contrat de travail des salariés placés en activité partielle est suspendu pendant les périodes où ils ne sont pas en activité (). " Aux termes de l'article R. 5122-1 du même code : " L'employeur peut placer ses salariés en position d'activité partielle lorsque l'entreprise est contrainte de réduire ou de suspendre temporairement son activité pour l'un des motifs suivants : / () 5° Toute autre circonstance de caractère exceptionnel. ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 5122-11 de ce code : " Les heures non travaillées au titre de l'activité partielle font l'objet du versement de l'allocation dans la limite de la durée légale ou, lorsqu'elle est inférieure, la durée collective du travail ou la durée stipulée au contrat sur la période considérée. Au-delà de la durée légale ou, lorsqu'elle est inférieure, la durée collective du travail ou la durée stipulée au contrat sur la période considérée, les heures non travaillées au titre de l'activité partielle sont considérées comme chômées mais n'ouvrent pas droit au versement par l'Etat à l'employeur de l'allocation d'activité partielle et au versement par l'employeur au salarié de l'indemnité prévues à l'article L. 5122-1. ". 
 4. D'autre part, aux termes du I de l'article 11 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 : " Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, dans un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi, toute mesure, pouvant entrer en vigueur, si nécessaire, à compter du 12 mars 2020, relevant du domaine de la loi () : / 1° Afin de faire face aux conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et aux conséquences des mesures prises pour limiter cette propagation, et notamment afin de prévenir et limiter la cessation d'activité des personnes physiques et morales exerçant une activité économique et des associations ainsi que ses incidences sur l'emploi, en prenant toute mesure : / () b) En matière de droit du travail, de droit de la sécurité sociale et de droit de la fonction publique ayant pour objet : / - de limiter les ruptures des contrats de travail et d'atténuer les effets de la baisse d'activité, en facilitant et en renforçant le recours à l'activité partielle pour toutes les entreprises quelle que soit leur taille, notamment en adaptant de manière temporaire le régime social applicable aux indemnités versées dans ce cadre, en l'étendant à de nouvelles catégories de bénéficiaires, en réduisant, pour les salariés, le reste à charge pour l'employeur et, pour les indépendants, la perte de revenus, en adaptant ses modalités de mise en œuvre, en favorisant une meilleure articulation avec la formation professionnelle et une meilleure prise en compte des salariés à temps partiel ; () ". 
 5. D'une part, il résulte des dispositions précitées du code du travail que la suppression d'un emploi imputable au licenciement pour motif économique d'ordre structurel d'un salarié n'entre pas dans le champ d'application de l'article L. 5122-1 du code du travail.  
 6. D'autre part, l'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre des solidarités et de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Pour faire face à l'aggravation de l'épidémie, la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a créé un régime d'état d'urgence sanitaire aux articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique et déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. 
 7. Dans ce cadre, l'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 portant mesures d'urgence en matière d'activité partielle, prise sur le fondement des dispositions de l'article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a notamment entendu édicter des mesures exceptionnelles et temporaires permettant de limiter les ruptures des contrats de travail et d'atténuer les effets de la baisse d'activité, en facilitant et en renforçant le recours à l'activité partielle. Néanmoins, si cette ordonnance a notamment eu pour effet d'étendre le dispositif d'activité partielle à de nouvelles catégories de bénéficiaires, il ne résulte d'aucune disposition de cette ordonnance, ni du décret n° 2020-325 du 25 mars 2020 pris pour son application, que ceux-ci auraient étendu, comme le soutient la société requérante, sans au demeurant se prévaloir d'aucune disposition précise de ces textes, le dispositif d'activité partielle aux salariés ayant fait l'objet d'un licenciement pour motif économique, antérieurement à leur entrée en vigueur et, en l'espèce, antérieurement à la mise en œuvre, à compter du 17 mars 2020, du régime d'activité partielle au sein de l'établissement de Cosne-Cours-sur-Loire. 
 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ". Aux termes de l'article L. 242-2 de ce code : " Par dérogation à l'article L. 242-1, l'administration peut, sans condition de délai : / 1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie ; / 2° Retirer une décision attribuant une subvention lorsque les conditions mises à son octroi n'ont pas été respectées. ". 
 9. L'attribution d'une aide par une personne publique crée des droits au profit de son bénéficiaire. Toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de l'aide respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu'elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d'octroi, qu'elles aient fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu'elles découlent implicitement mais nécessairement de l'objet même de l'aide. 
 10. En l'espèce, il résulte de ce qui précède que la SAS Nouvelle Fog Automotive ne respectait pas les conditions mises à l'octroi de l'allocation d'activité partielle sollicitée, s'agissant de M. E. Dès lors, l'administration était fondée à retirer la décision d'octroi du 27 avril 2020, en tant qu'elle concernait M. E, sans condition de délai, et à demander à la société requérante la restitution de l'aide perçue dans cette mesure, de sorte que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité des conclusions de la requête ni sur la fin de non-recevoir opposée en défense par le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de Bourgogne-Franche-Comté, que la SAS Nouvelle Fog Automotive n'est fondée à demander l'annulation ni de la décision du 9 novembre 2021 par laquelle l'inspecteur du travail de la première section de la direction départementale de l'emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations de la Nièvre l'a informée qu'il envisageait de relever l'infraction constituée par la demande d'indemnisation au titre de l'activité partielle concernant M. E pour la période de mars à mai 2020, ni la décision explicite du 21 février 2022, par laquelle la directrice départementale de l'emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations de la Nièvre a rejeté son recours gracieux du 22 avril 2021 et l'a informée de l'émission prochaine d'un ordre de reversement. 
 Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SAS Nouvelle Fog Automotive demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société par actions simplifiée Nouvelle Fog Automotive est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Nouvelle Fog Automotive, à Me Frédéric Blanc, liquidateur de la société par actions simplifiée Nouvelle Fog Automotive et au ministre du travail, du plein-emploi et de l'insertion. 
 Copie en sera adressée au préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté, au préfet de la Nièvre, au directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de Bourgogne-Franche-Comté et au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Nevers. 
 Délibéré après l'audience du 9 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Nicolet, président, 
 Mme Zeudmi Sahraoui, première conseillère, 
 M. Hugez, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mai 2023. 
 Le rapporteur, 
 I. B 
 Le président, 
 Ph. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein-emploi et de l'insertion, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 lc