TA34 · 1ère chambre — 28 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 janvier 2022 et 19 mai 2023, M. B D, représenté par Me Joseph-Barloy, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de La Boissière du 8 juillet 2021 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune, ensemble la décision du 28 octobre 2021 de rejet de son recours gracieux ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de La Boissière de classer les parcelles C n°267 et n°561 lui appartenant en zone constructible du plan local d'urbanisme, et ce dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de La Boissière la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - il a intérêt à agir en sa qualité de contribuable communal et de propriétaire foncier de biens immobiliers soumis au règlement du plan local d'urbanisme ; 
 - la délibération est entachée d'un vice tenant aux débats sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables ;  
 - l'enquête publique est irrégulière pour avoir soumis au public un dossier incomplet ce qui l'a privé de garanties et a eu des conséquences sur la décision finale ;  
 - le règlement du plan local d'urbanisme, en excluant ses parcelles formant " dents creuses " dans le secteur du Mas d'Agrès, est en contradiction avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, en particulier les objectifs n°1 et n°3, méconnaissant les dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ; 
 - le classement de ses parcelles en zone N est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;  
 - la délibération est entachée de détournement de pouvoir.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 25 juillet 2022, la commune de La Boissière, représentée par la SCP CGCB et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 10 juillet 2023, la clôture immédiate de l'instruction a été prononcée. 
 Un mémoire, enregistré le 10 juillet 2023 postérieurement à la clôture de l'instruction a été présenté pour la commune de La Boissière. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Couégnat, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public, 
 - les observations de Me Bellotti substituant Me Joseph-Barloy, représentant M. D, et celles de Me Gilliocq, représentant la commune de La Boissière. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par délibération du 2 avril 2015, le conseil municipal de la commune de La Boissière a prescrit la mise en révision de son plan d'occupation des sols pour le transformer en plan local d'urbanisme et a défini les modalités de la concertation. Par des délibérations des 7 juillet 2016 et 27 septembre 2018, le conseil municipal a complété les objectifs poursuivis et relancé la concertation. Par une délibération du 19 décembre 2019, le conseil municipal a tiré le bilan de la concertation préalable et a arrêté le projet de plan local d'urbanisme. A l'issue de l'enquête publique qui s'est déroulée du 5 octobre 2020 au 6 novembre 2020, le commissaire enquêteur a émis un avis favorable. Enfin, par une délibération du 8 juillet 2021, le conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par lettre reçue en mairie le 1er septembre 2021, M. D a formé un recours gracieux contre cette délibération, que la commune a rejeté par lettre recommandée avec accusé de réception reçue le 2 novembre 2021. Par la présente requête, M. D demande au tribunal l'annulation pour excès de pouvoir de la délibération du 8 juillet 2021, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne le débat sur le projet d'aménagement et de développement durables :  
 2. L'article L. 153-12 du code de l'urbanisme prévoit qu'un débat a lieu au sein du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. Il est constant qu'un débat a eu lieu, à deux reprises, les 26 janvier 2017 et 18 octobre 2018, au sein du conseil municipal, sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables. Le requérant ne remet pas en cause l'existence même du débat, ni les conditions de son organisation. La circonstance qu'il y aurait incohérence entre les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables et le règlement, ce qu'invoque en tout état de cause le requérant au stade de la légalité interne des actes contestés, est sans incidence sur la régularité du débat, qui précède l'élaboration du règlement. Le moyen tiré du vice de procédure, s'agissant du débat sur le projet d'aménagement et de développement durables, manque donc en fait et doit être écarté. 
 En ce qui concerne la régularité de l'enquête publique : 
 3. Le moyen invoqué par le requérant, qui n'évoque aucun fait précis et ne vise aucune disposition du code de l'urbanisme qui aurait été méconnue, n'est pas assorti des précisions suffisantes pour permettre au tribunal d'identifier et par suite d'apprécier l'irrégularité invoquée. Le moyen ne peut dès lors qu'être écarté. 
 En ce qui concerne la cohérence entre le projet d'aménagement et de développement durables et le règlement :  
 4. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". L'article L. 151-9 du même code prévoit que " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. () ". 
 5. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 6. Le requérant soutient que l'exclusion de la zone urbaine des parcelles formant des dents creuses dans le secteur du Mas d'Agrès, et plus précisément les siennes, n'est pas cohérent avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. 
 7. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables comporte, en son axe n°1 " limiter et densifier l'urbanisation existante ", l'orientation 1.1 de " densification des entités urbaines identifiées au travers de transformations, à la suite de divisions parcellaires et de l'urbanisation des dents creuses ", les entités urbaines identifiées comprenant notamment le Mas d'Agrès, où se situent les parcelles du requérant. Au titre de l'orientation 1.2, il est précisé que le potentiel constructible à l'intérieur des tâches urbaines répondant pratiquement aux objectifs démographiques, les extensions resteront marginales, que le secteur du centre village est le secteur de développement à privilégier à long terme et que le développement des Mas d'Ahlen et du Mas d'Agrès est limité à l'intérieur de la tache urbaine existante. L'axe n°3 intitulé " encadrer l'activité agricole et encadrer son développement en accord avec les qualités paysagères de la commune " comporte une orientation tendant à limiter le développement de l'urbanisation afin de ne pas consommer de nouvelles terres agricoles ou naturelles et ne pas impacter les paysages et précise qu'aucune extension de l'urbanisation existante n'est autorisée à l'exception des dents creuses et de franges limitées. L'axe n° 5 intitulé " préserver l'écrin des garrigues qui cerne la commune " contient également comme orientation la préservation et la valorisation des milieux naturels et des continuités écologiques et la limitation de l'urbanisation au contact de la trame verte et bleue maillant le territoire. En outre, le projet d'aménagement et de développement durables comporte une carte qui exclut les parcelles appartenant au requérant de la tache urbaine du Mas d'Agrès et les situe dans " l'écrin des garrigues boisées à préserver ".  
 8. En outre, le diagnostic territorial annexé au plan local d'urbanisme, dont les objectifs de production de logement sont repris par le projet d'aménagement et de développement durables, identifie précisément pour chacune des " entités urbaines identifiées " évoquées au point précédent, à la fois les dents creuses et les parcelles sur lesquelles existent des possibilités de densifications. Les parcelles du requérant sont situées à l'extérieur de la tâche urbaine du Mas d'Agrès et ne sont pas identifiées comme une dent creuse. En délimitant une zone urbaine correspondant strictement à l'enveloppe urbaine des Mas d'Ahlen et Mas d'Agrès, dont ne font pas partie les parcelles du requérant, lesquelles, compte tenu de leur positionnement le long de la voie et des constructions les plus proches ne peuvent être regardées comme constituant une dent creuse, le plan local d'urbanisme en litige ne présente ainsi pas d'incohérence avec les différents objectifs de son projet d'aménagement et de développement durables. Le moyen invoqué doit donc être écarté. 
 En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation : 
 9. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 
 10. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des différents plans et photographies produits, que les parcelles cadastrées section C n°267 et 561 forment une unité foncière d'une surface de 2 400 m², en grande partie boisée. En partie située dans un talweg, elle est également concernée par une servitude de recul aux abords des cours d'eau. Si cette unité foncière jouxte au nord une parcelle bâtie rattachée à la partie urbanisée du Mas d'Agrès, elle voisine de vastes espaces naturels à l'Est et au-delà de la voirie à l'Ouest. Les deux parcelles bâties situées au Sud, également classées en zone naturelle, sont isolées du hameau du Mas d'Agrès. Ainsi qu'il a été dit aux points 7 et 8, les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu à la fois limiter et densifier l'urbanisation existante, limiter la consommation d'espaces naturels et agricoles et préserver l'écrin naturel qui cerne la commune. Compte tenu de la situation et des caractéristiques des parcelles en cause, elles ne constituent pas, contrairement à ce que soutient le requérant, une " dent creuse " dans la partie urbanisée du Mas d'Agrès. Dans ces conditions, même si ces deux parcelles sont partiellement desservies par les réseaux et jouxtent une zone urbaine, leur classement en zone naturelle, qui répond tant à leurs caractéristiques qu'au parti d'urbanisme retenu, n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. 
 En ce qui concerne le détournement de pouvoir : 
 11. Si le requérant expose sans être contredit que M. A, propriétaire de la parcelle cadastrée section C n°579 voisine, est conseiller municipal, membre de la commission d'urbanisme et du comité de pilotage du plan local d'urbanisme, ces seules circonstances ne sont pas de nature à révéler, par elles-mêmes, un détournement de pouvoir. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle C n° 579, qui est l'une des deux parcelles bâties situées au Sud des parcelles du requérant, ne jouxte pas directement celles-ci et est également classée en zone naturelle N du plan local d'urbanisme. Alors que la commune de la Boissière compte 1 020 habitants et son conseil municipal 15 élus, et que la délibération litigieuse détermine des prévisions et règles d'urbanisme dont le champ d'application s'étend à l'ensemble de la commune, le requérant n'apporte aucun élément de nature à établir que les choix urbanistiques de la commune résulteraient d'une influence particulière exercée par ce conseiller, ni qu'il aurait poursuivi un intérêt personnel qui ne se confondrait pas avec celui de la généralité des habitants de la commune. Il ressort en outre des pièces du dossier que M. A était absent excusé lors de la séance du 7 juillet 2016 au cours de laquelle le conseil municipal a décidé d'ajouter l'objectif de limitation de l'étalement urbain dans les mas. Dans ces conditions, et alors qu'ainsi qu'il a été dit aux points précédents, le classement des parcelles du requérant est cohérent avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables et n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M. D tendant à l'annulation de la délibération du 8 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de La Boissière a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune doivent être rejetées, ensemble celles dirigées contre la décision de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 13. Le présent jugement qui rejette les conclusions de M. D tendant à l'annulation de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de La Boissière n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite ses conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de La Boissière de classer les parcelles C n°267 et n°561 en zone constructible du plan local d'urbanisme, dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir, doivent également être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de La Boissière, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. D, au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de La Boissière au même titre. 
 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. D est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de La Boissière au titre de l'article          L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B D et à la commune de La Boissière. 
 Délibéré après l'audience du 14 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Denis Besle, président, 
 Mme Michelle Couégnat, première conseillère, 
 M. Nicolas Huchot, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2024. 
 La rapporteure 
 M. Couégnat       Le président, 
 D. Besle 
 La greffière, 
  M. C 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 28 mars 2024 
 La greffière,  
 M. C.