TA21 · 2ème chambre — 25 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 I. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 15 janvier 2022 et le 22 octobre 2022 sous le numéro 2200135, M. A B, représenté par Me Vermorel, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 26 novembre 2021 par laquelle le conseil municipal de Crêches-sur-Saône a refusé de lui accorder la protection fonctionnelle ;  
 2°) subsidiairement, d'enjoindre à la commune de reprendre une décision dans un délai de quinze jours à compter de la décision à intervenir ;  
 3°) de mettre la somme de 2 400 euros à la charge de la commune de Crêches-sur-Saône au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - la décision est entachée d'une erreur de droit dès lors que l'intention du législateur était d'appliquer la protection dont bénéficient les agents publics aux élus qui ne sont pas mentionnés par l'article L. 2133-35 du code général des collectivités territoriales ; le Conseil d'Etat a jugé que l'octroi de la protection fonctionnelle à tout agent public relève d'un principe général du droit rappelé par la loi qui trouve à s'appliquer à tous les agents publics quel que soit le mode d'accès à leurs fonctions ; une réponse ministérielle indique que la protection fonctionnelle devrait pouvoir être accordée à tous les élus locaux, même lorsqu'ils n'ont pas reçu de délégation de l'exécutif ;  
 - il est acquis que la liste des faits susceptibles de justifier l'octroi de la protection fonctionnelle n'est pas limitative et que la protection s'étend, comme pour les fonctionnaires, à toute menace ou attaque ; Mme C a été reconnue coupable de l'infraction de faux dans un document administratif et responsable du préjudice qui lui a été causé ;  
 - la décision est entachée d'une discrimination qui révèle un détournement de pouvoir dès lors que l'élu auteur de l'infraction a bénéficié de la protection fonctionnelle alors que lui, victime, n'en bénéficie pas. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 10 mai 2022, la commune de Crêches-sur-Saône, représentée par Me Le Meignen, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 9 novembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 novembre 2022 à 12 heures. 
 II. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 15 janvier 2022 et le 22 octobre 2022 sous le numéro 2200136, M. A B, représenté par Me Vermorel, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Crêches-sur-Saône a rejeté sa demande de protection fonctionnelle ;  
 2°) subsidiairement, d'enjoindre à la commune de prendre une nouvelle décision dans un délai de quinze jours à compter de la décision à intervenir ;  
 3°) de mettre la somme de 2 400 euros à la charge de la commune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que :  
 - il a formé une demande de protection fonctionnelle le 26 octobre 2021 ; passé deux mois, est née une décision implicite de refus ; 
 - la décision est entachée d'une erreur de droit dès lors que l'intention du législateur était d'appliquer la protection dont bénéficient les agents publics aux élus qui ne sont pas mentionnés par l'article L. 2133-35 du code général des collectivités territoriales ; le Conseil d'Etat a jugé que l'octroi de la protection fonctionnelle à tout agent public relève d'un principe général du droit rappelé par la loi qui trouve à s'appliquer à tous les agents publics quel que soit le mode d'accès à leurs fonctions ; une réponse ministérielle indique que la protection fonctionnelle devrait pouvoir être accordée à tous les élus locaux, même lorsqu'ils n'ont pas reçu de délégation de l'exécutif ;  
 - il est acquis que la liste des faits susceptibles de justifier l'octroi de la protection fonctionnelle n'est pas limitative et que la protection s'étend, comme pour les fonctionnaires, à toute menace ou attaque ; Mme C a été reconnue coupable de l'infraction de faux dans un document administratif et responsable du préjudice qui lui a été causé ;  
 - la décision est entachée d'une discrimination qui révèle un détournement de pouvoir dès lors que l'élu auteur de l'infraction a bénéficié de la protection fonctionnelle alors que lui, victime, n'en bénéficie pas. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 10 mai 2022, la commune de Crêches-sur- Saône, représentée par Me Le Meignen, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - à titre principal, la requête est irrecevable dès lors que la décision attaquée n'existe pas ; le refus de protection fonctionnelle résulte de la délibération du 26 novembre 2021 ; en tout état de cause, il ne pourrait s'agir que d'une décision confirmative de rejet qui ne fait pas grief ;  
 - à titre subsidiaire, les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 9 novembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 novembre 2022 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code général de la fonction publique ;  
 - le code électoral ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Pauline Hascoët, 
 - les conclusions de M. Thierry Bataillard rapporteur public, 
 - et les observations de Me Le Meignen, représentant la commune de Crêches-sur-Saône. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Lors des opérations électorales du premier tour des élections départementales qui se sont tenues le 20 juin 2021, Mme C, sixième adjointe au maire de Crêches-sur-Saône, a signé le cahier d'émargement en lieu et place de M. B, qui est également conseiller municipal de cette commune. M. B a porté plainte pour faux et usage de faux. Par une délibération du 29 octobre 2021, le conseil municipal de Crêches-sur-Saône a accordé la protection fonctionnelle à Mme C sur le fondement de l'article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales. Par un courrier daté du 20 octobre 2021, reçu le 28 octobre 2021, M. B a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle sur le fondement de l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales. Par une délibération du 26 novembre 2021, le conseil municipal de Crêches-sur-Saône a refusé d'accorder la protection fonctionnelle à M. B. Par sa requête n° 2200135, M. B demande l'annulation de cette dernière délibération. Par sa requête n° 2200136, il demande l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande.  
 Sur la jonction :  
 2. Les requêtes n° 2200135 et 2200136 présentées pour M. B présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 3. Aux termes de l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales : " Le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions, d'une protection organisée par la commune conformément aux règles fixées par le code pénal, les lois spéciales et le présent code. / La commune est tenue de protéger le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion ou du fait de leurs fonctions et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté () ". 
 4. En premier lieu, il est constant que M. B, qui entendait poursuivre Mme C, adjointe au maire, n'avait alors ni la qualité de maire de Crêches-sur-Saône ni celle d'élu ou d'ancien élu le suppléant ou ayant reçu une délégation et qu'il n'entrait donc pas dans l'un des cas où, en application des dispositions précitées de l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales, il pouvait solliciter le bénéfice de la protection fonctionnelle à cet effet.  
 5. En deuxième lieu, lorsqu'un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l'objet de poursuites pénales, sauf s'il a commis une faute personnelle, et, à moins qu'un motif d'intérêt général ne s'y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l'objet. Toutefois, si ce principe général du droit réaffirmé par la loi, notamment en ce qui concerne les fonctionnaires et agents non titulaires par l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant statut général de la fonction publique, désormais repris aux articles L. 134-1 et suivants du code général de la fonction publique, et par les articles L. 2123-34, L. 2123-35, L. 3123-28, L. 3123-29, L. 4135-28 et L. 4135-29 du code général des collectivités territoriales, s'agissant des exécutifs des collectivités territoriales, s'applique à tous les agents publics, quel que soit le mode d'accès à leurs fonctions, il n'implique pas que la protection fonctionnelle doive être accordée à ceux des élus qui, n'exerçant aucune fonction exécutive, ne sauraient, par suite, être regardés comme ayant, en raison de leur seule qualité de membres de l'organe délibérant de leur collectivité, la qualité d'agents publics.  
 6. En l'espèce, en faisant valoir qu'il agissait en qualité d'assesseur lors des élections quand l'infraction a été commise, M. B ne justifie pas devoir être regardé comme un agent public de la commune, alors que les opérations électorales sont organisées au nom de l'Etat. 
 7. En troisième lieu, si l'obligation de protection rappelée au point 5 du jugement peut avoir pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'intéressé est exposé, mais aussi de lui assurer une réparation adéquate des torts qu'il a subis¸ laquelle peut notamment consister à assister, le cas échéant, l'élu dans les poursuites judiciaires qu'il entreprend pour se défendre, il appartient dans chaque cas à la collectivité publique d'apprécier, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, les modalités appropriées à l'objectif poursuivi. S'il est constant que M. B est victime d'une infraction de faux dans un document administratif, sa signature ayant été imitée sur le cahier d'émargement lors des élections, il ne fait valoir aucun préjudice particulier résultant de cette infraction. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il ait existé à la date de la décision attaquée une attaque, une menace ou une mise en cause contre laquelle il eût fallu le protéger alors que sa signature a été imitée par un autre conseiller municipal, non dans le but de lui porter préjudice, mais dans le but de clore les opérations électorales sans le rappeler pour le faire signer le cahier d'émargement et que des poursuites pénales étaient déjà engagées contre l'auteur de l'infraction. Il ressort d'ailleurs du jugement correctionnel du tribunal judiciaire de Mâcon que M. B, qui s'est constitué partie civile, n'a sollicité aucune somme à titre de dommages-intérêts. Par suite, compte tenu des circonstances particulières de l'espèce, la commune était également fondée à refuser l'octroi de la protection fonctionnelle au motif que M. B n'était pas réellement victime d'une attaque nécessitant la mise en œuvre de la protection fonctionnelle.  
 8. En quatrième lieu, M. B n'est pas fondé à invoquer la méconnaissance du principe d'égalité alors qu'il ne se trouve pas dans la même situation que Mme C, sixième adjointe au maire faisant l'objet de poursuites pénales. 
 9. En cinquième lieu, le détournement de pouvoir allégué ne ressort pas des pièces du dossier.  
 10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation des deux requêtes doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense. Doivent également être rejetées par voie de conséquence les conclusions à fin d'injonction.  
 Sur les frais liés au litige :  
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Crêches-sur-Saône, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre une somme à la charge de M. B au titre des frais exposés par la commune et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes de M. B sont rejetées. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Crêches-sur-Saône sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Crêches-sur-Saône. 
 Délibéré après l'audience du 5 décembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Philippe Nicolet, président, 
 M. Irénée Hugez, premier conseiller, 
 Mme Pauline Hascoët, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 janvier 2024. 
 La rapporteure, 
 P. Hascoët 
 Le président, 
 P. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au préfet de Saône-et-Loire en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 2 - 2200136 
 lc