TA76 · 4 ème Chambre — 9 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 janvier 2022 et le 16 janvier 2023, M. B A, représenté par Me Boyer, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 13 juillet 2021 par lequel le maire de la commune de Rouen a prononcé son licenciement, sans préavis ni indemnité à effet au 6 septembre 2021, ainsi que l'arrêté du 28 juillet 2021 modifiant la date d'effet de son licenciement au 21 octobre 2021, ensemble le rejet de son recours gracieux ;  
 2°) d'enjoindre à la commune de Rouen de tirer les conséquences de cette annulation et de régulariser sa situation administrative ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Rouen une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - les arrêtés contestés sont entachés d'une insuffisance de motivation ;  
 - la commune lui reproche à tort la mise en place d'un montage financier complexe de transfert de fonds publics, grief qui n'a été retenu ni par le conseil de discipline, ni dans la décision contestée ;  
 - le licenciement est entaché d'une erreur de qualification juridique des faits ;  
 - aucune faute disciplinaire ne peut lui être reprochée, dès lors qu'aucune autorisation de cumul d'activités n'était nécessaire, la société coopérative d'intérêt collectif (SCIC) ne poursuivant pas un but lucratif et son mandat étant exercé bénévolement ; en outre, ni sa hiérarchie ni les élus n'ont émis une quelconque réserve à sa nomination sur ce poste ; enfin, il était libre de devenir associé d'une société anonyme à responsabilité limitée sans avoir à demander une autorisation préalable ;  
 - les frais engagés dont il a demandé le remboursement, qui ont au demeurant été reversés dans la trésorerie de la SCIC, ont été engagés dans l'intérêt exclusif de la société ; ces faits, à les supposer même avérés, ne constituent pas une faute dès lors qu'ils sont sans lien avec les fonctions d'agent public qu'il exerçait ;  
 - la commune n'établit pas que les relations contestées qu'il entretient constitueraient une situation de conflit d'intérêts ;  
 - la sanction de licenciement est disproportionnée.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 30 novembre 2022 et un mémoire en défense rectificatif enregistré le 2 décembre 2022, la commune de Rouen, représentée par Me Gillet, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés et, subsidiairement, sollicite que soit substitué le motif tiré de la méconnaissance des règles de cumul d'activités du fait de la création et de la détention de parts sociales d'une société anonyme à responsabilité limitée, à celui initialement retenu tiré de la méconnaissance des règles de cumul d'activités par M. A du fait de sa qualité de directeur général au sein d'une société coopérative d'intérêt collectif s'il était infondé.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;  
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;  
 - le décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de Mme D,  
 - et les observations de Me Boullen substituant Me Boyer, représentant M. A, et de Me Gillet représentant la commune de Rouen. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. A a été recruté par la commune de Rouen, dans le cadre d'un contrat à durée déterminée à temps complet, à compter du 1er février 2012, en qualité de responsable du service " emploi et insertion professionnelle ". Il a ensuite a été recruté, à temps non complet, par cette commune à compter du 1er février 2014, d'abord en qualité de directeur par intérim de la direction de la solidarité et de la cohésion sociale (DGCS) puis à compter du 1er septembre 2014, par plusieurs contrats à durée déterminée successifs renouvelés jusqu'au 31 janvier 2018, en qualité de directeur. Entre le 1er février 2014 et le 31 janvier 2018, M. A a été parallèlement recruté par le centre communal d'action sociale (CCAS) de Rouen, par contrats à durée à déterminée, à temps non complet, en qualité de directeur adjoint, puis de directeur à compter du 1er septembre 2017. A compter du 1er février 2018, M. A a été recruté par la commune de Rouen, par contrat à durée indéterminée à temps complet, en qualité de directeur territorial, occupait les fonctions de directeur de la DGCS et a été mis à disposition du CCAS de Rouen à hauteur de 50 % de son temps de travail pour y exercer les fonctions de directeur. Après avoir été informée de la mise en examen de M. A pour abus de confiance, détournement de fonds publics et faux et de son placement sous contrôle judiciaire, l'administration a prononcé, par arrêté du 24 juillet 2020, sa suspension de fonctions à titre conservatoire et une enquête administrative a été diligentée à compter de septembre 2020. Par un arrêté du 13 juillet 2021, le maire de la commune de Rouen a prononcé, suivant l'avis du conseil de discipline du 1er juillet 2021, le licenciement sans préavis ni indemnité de M. A à effet au 6 septembre 2021. Par un second arrêté du 28 juillet 2021, la date de prise d'effet du licenciement a été modifiée et fixée au 21 octobre 2021. M. A demande au tribunal, par la requête susvisée, l'annulation des deux arrêtés du 13 juillet 2021 et du 28 juillet 2021, ensemble la décision rejetant implicitement son recours gracieux formé le 14 septembre 2021.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne la légalité externe :  
 2. En premier lieu, les arrêtés contestés visent les dispositions dont le maire de la commune de Rouen a fait application pour prononcer la sanction de licenciement, notamment la loi du 13 juillet 1983, la loi du 26 janvier 1984 et le décret du 15 février 1988, ainsi que l'avis du 1er juillet 2021 du conseil de discipline. Ils mentionnent en outre que M. A a manqué à ses obligations de transparence et d'impartialité, en précisant les griefs qui lui sont reprochés, et que son comportement a porté une atteinte grave à l'image de la collectivité. Si les arrêtés ne précisent pas les dispositions législatives et réglementaires relatives aux griefs formulés, cette circonstance n'est pas de nature à regarder les arrêtés contestés comme insuffisamment motivés, dès lors qu'ils comportent avec une précision suffisante les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement permettant au requérant de connaître les motifs de la décision de licenciement. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation ne peut par suite qu'être écarté.  
 3. En deuxième lieu, si M. A soutient que l'autorité territoriale lui reproche à tort dans ses écritures en défense un montage contractuel impliquant le CCAS de Rouen, la société coopérative d'intérêt collectif (SCIC) Iness et l'association UL2i, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision, dès lors que le maire ne s'est pas fondé sur ce motif pour prononcer la sanction contestée. Ce moyen inopérant ne peut dès lors qu'être écarté.  
 En ce qui concerne la légalité interne :  
 4. Le maire de la commune de Rouen fonde la sanction de licenciement sans préavis ni indemnité prononcée à l'encontre de M. A sur les motifs tirés de ce qu'il n'a pas entrepris de démarches en vue d'obtenir une autorisation de cumul d'activités, ou de faire acter qu'une telle autorisation n'était pas requise, qu'il a obtenu ou tenté d'obtenir des remboursements de frais qui n'ont pas été engagés dans l'intérêt exclusif de la SCIC Iness et qu'il a dissimulé à sa hiérarchie la situation de conflits d'intérêts dans laquelle il se trouvait.  
 5. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. 
 S'agissant de la matérialité et la qualification juridique des faits : 
 6. En premier lieu, aux termes de l'article 25 septies, alors en vigueur, de la loi du 13 juillet 1983, applicable aux agents contractuels conformément à l'article 32 de cette même loi : " I.- Le fonctionnaire consacre l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées. Il ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit, sous réserve des II à V du présent article. / Il est interdit au fonctionnaire : () 2° De participer aux organes de direction de sociétés ou d'associations à but lucratif. () ". Le IV de cet article prévoit des dérogations à l'interdiction de cumul d'emploi avec l'exercice d'une activité privée accessoire, lucrative ou non, sous réserve d'obtenir préalablement une autorisation de la collectivité employeur. Enfin, l'article 7 du décret du 27 janvier 2017, alors en vigueur, dispose : " Le cumul d'une activité exercée à titre accessoire mentionnée à l'article 6 avec une activité exercée à titre principal est subordonné à la délivrance d'une autorisation par l'autorité dont relève l'agent intéressé. / Toutefois et sous réserve des interdictions prévues aux 2°, 3° et 4° du I de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 précitée, l'exercice d'une activité bénévole au profit de personnes publiques ou privées sans but lucratif est libre. ". 
 7. En l'espèce, M. A, alors qu'il occupait les fonctions de directeur territorial au sein de la commune de Rouen, exerçait un mandat de directeur général au sein de la SCIC Iness, société anonyme à but lucratif. Il ressort des pièces du dossier que M. A, en dépit du sens des conclusions de l'avis juridique qu'il avait lui-même sollicité en décembre 2019, n'a engagé aucune démarche visant à obtenir une autorisation de cumul d'activités ou à obtenir, le cas échéant, la validation par sa hiérarchie qu'une telle autorisation n'était pas requise, eu égard à la circonstance qu'il exerçait ses fonctions, à titre gratuit, au sein d'une société poursuivant un but d'intérêt collectif. En outre, la circonstance invoquée par le requérant que l'avis du conseil de discipline, dont les termes ne lient pas l'autorité territoriale, indique que l'exercice d'un tel cumul d'activités ne " peut être reproché à M. A " n'a ni pour objet, ni pour effet de déroger aux règles de cumul et à l'obligation de demande d'autorisation préalable prévues par les dispositions précitées. Dès lors, sans qu'il soit besoin de procéder à la substitution de motifs sollicitée par la commune de Rouen, M. A n'est pas fondé à soutenir que ces agissements ne seraient pas constitutifs d'une faute disciplinaire.  
 8. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que M. A a sollicité le remboursement de frais de déplacement, pour deux personnes, en vue d'assister à une formation qui s'est déroulée en décembre 2019. Toutefois, le requérant ne démontre pas l'existence d'un lien entre cette formation relative à la " gestion des situations maladies ", au demeurant dispensée par une relation personnelle, et l'activité de la SCIC Iness, ni n'apporte d'éléments suffisants de nature à établir que la société Iness aurait été engagée, ainsi qu'il l'affirme, dans un processus d'obtention d'agrément d'organisme de formation, de sorte que ce déplacement lui aurait permis de mesurer les exigences attendues. En outre, il ressort du grand livre comptable que M. A a sollicité le remboursement de frais de déplacement pour deux personnes en janvier 2020 en vue d'assister à une rencontre régionale d'une association d'aide aux entreprises, sans que M. A ne justifie du lien de cette association avec l'activité de la SCIC. Enfin, M. A ne peut se prévaloir de ce que ces agissements ont été commis en dehors du service, dès lors que de tels faits, eu égard à leur gravité et à la nature des fonctions qu'il exerçait, sont de nature à jeter le discrédit sur son activité au sein de la collectivité et emportent des conséquences indirectes sur les finances du CCAS, qui détenait des parts sociales au sein de la société Iness. Dans ces conditions, alors même que M. A aurait ensuite reversé les sommes litigieuses à la société Iness ou renoncé à sa demande de remboursement, ces agissements, matériellement établis, doivent être regardés comme constitutifs d'une faute disciplinaire.  
 9. En dernier lieu, aux termes de l'article 25 bis, alors en vigueur, de la loi du 13 juillet 1983 : " I.- Le fonctionnaire veille à faire cesser immédiatement ou à prévenir les situations de conflit d'intérêts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver. / Au sens de la présente loi, constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions. ". 
 10. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les mandats de membre des conseils d'administration des associations ARIPE, CREES et UL2I étaient exercés par des connaissances personnelles du requérant, ce dernier ayant notamment été associé, entre 2010 et 2021, avec l'une d'entre elles au sein d'une société de distribution alimentaire, alors que ces associations étaient toutes bénéficiaires, en qualité de partenaires du CCAS, de subventions publiques de la part de ce dernier. Il ressort en outre des pièces du dossier que l'association UL2I, en charge de la mise en œuvre de dispositifs d'accompagnement innovants d'insertion professionnelle au profit du CCAS et bénéficiant à ce titre de subventions annuelles pour un montant de 100 000 euros en vue de réaliser des travaux divers, entretenait, sans qu'il ne soit d'ailleurs établi que le CCAS ou la commune en aient été informés, des relations d'affaires étroites avec la SCIC Iness dont M. A était le directeur général, en lui sous-traitant une part des travaux commandés par le CCAS. Enfin, si M. A fait valoir que le rapport disciplinaire ne faisait état ni du grief tiré de la dissimulation de la situation de conflits d'intérêts, ni du lien qu'il entretenait avec les membres des associations CREES et ARIPE, il ressort toutefois des pièces du dossier, en particulier des termes de l'avis du conseil de discipline du 1er juillet 2021, qu'il a été mis à même de discuter de l'ensemble des griefs formulés dans la décision attaquée, notamment au titre des manquements aux obligations de transparence et d'impartialité.  
 11. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport d'enquête administrative, que M. A a confié, entre 2018 à 2020, à une avocate, avec laquelle il entretenait une relation personnelle, de nombreuses prestations juridiques pour le compte du CCAS de Rouen, pour un montant total de 21 000 euros, en dehors de toute convention d'honoraires et alors que la nécessité de recourir à ses services pouvait, à plusieurs reprises, apparaître contestable. 
 12. Dans ces conditions, alors que M. A, dont les fonctions de direction du CCAS de Rouen impliquaient un rôle décisoire dans l'attribution tant des subventions publiques allouées que des contrats de prestations juridiques, se trouvait dans une situation de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions constitutive d'une situation de conflit d'intérêts, il n'établit pas qu'il aurait porté à la connaissance de l'administration de façon claire et transparente la nature et l'intensité des relations en cause. Ainsi, M. A a manqué à son obligation de loyauté et d'impartialité. Par suite, ce grief, matériellement établi, est constitutif d'une faute disciplinaire de nature à justifier le prononcé d'une sanction. 
 S'agissant de la proportionnalité de la sanction : 
 13. Aux termes de l'article 29, alors en vigueur, de la loi du 13 juillet 1983 : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale () ". L'article 36-1 du décret du 15 février 1988 dispose : " Les sanctions disciplinaires susceptibles d'être appliquées aux agents contractuels sont les suivantes : 1° L'avertissement ; / 2° Le blâme ; / 3° L'exclusion temporaire des fonctions avec retenue de traitement pour une durée maximale de six mois pour les agents recrutés pour une durée déterminée et d'un an pour les agents sous contrat à durée indéterminée ; / 4° Le licenciement, sans préavis ni indemnité de licenciement. ". 
 14. Alors même que M. A n'a préalablement fait l'objet d'aucune sanction disciplinaire et quels que puissent être ses états de service, eu égard à la gravité des fautes commises qui portent une atteinte grave à l'image de la collectivité, au montant des subventions en cause, aux fonctions de directeur territorial de M. A qui lui imposaient une particulière exemplarité, et aux responsabilités qui s'attachent à l'exercice de celles-ci, le maire de la commune de Rouen n'a pas prononcé une sanction disproportionnée en prononçant son licenciement sans préavis, ni indemnité. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation des arrêtés des 13 juillet et 28 juillet 2021 par lesquels le maire de la commune de Rouen a prononcé son licenciement sans préavis ni indemnité, ni de la décision implicite rejetant son recours gracieux. Il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter ses conclusions à fin d'injonction. 
 Sur les frais liés à l'instance :  
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Rouen, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. A demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. A une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Rouen au même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : M. A versera la somme de 1 500 euros à la commune de Rouen au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A, à la commune de Rouen et au centre communal d'action sociale de Rouen. 
 Délibéré après l'audience du 11 avril 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Berthet-Fouqué, président, 
 - Mme Boucetta, conseillère,  
 - Mme Favre, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 mai 2023. 
 La rapporteure, 
 H. C 
   Le président, 
   J. BERTHET-FOUQUÉ Le greffier, 
 J.-L. MICHEL 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.